หมายเหตุ - เก็บความจากการนำเสนอผลงานทางวิชาการเฉลิมพระเกียรติพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว เนื่องในโอกาสฉลองสิริราชสมบัติครบ 60 ปี ของคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ วันที่ 30 พฤศจิกายน 2549
สถานะและพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ ซึ่งสืบทอดมาจากจารีตประเพณีและบทบัญญัติแห่งกฎหมาย : ศึกษากรณียึดอำนาจการปกครองหรือวิกฤตการเมือง
ผศ.ดร.
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
00000
เรื่องนี้เข้าใจง่ายๆ ก็คือเรื่องมาตรา 7 พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวท่านทรงถือว่าท่านทำราชการ ดำรงตำแหน่งพระมหากษัตริย์ ท่านมีพระราชอำนาจตามประเพณีการปกครองอย่างไร
สถาบันกษัตริย์มีสถานะพิเศษอยู่ในสังคมไทย ถ้าพูดแบบอาจารย์
เมื่อเดือนมีนาคมปีนี้ นักวิชาการจำนวนมาก เรียกร้องขอให้พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวใช้พระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญมาตรา 7 ต่อมาเดือนเมษายน พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวก็ทรงมีพระราชดำรัสว่าที่จะให้ใช้ตามมาตรา 7 นั้นใช้ไม่ได้ และอย่าพูดมั่ว นี่เป็นพระราชดำรัสที่สำคัญมาก พระองค์บอกว่า พระองค์ท่านมีหน้าที่แต่ต้องไม่ทำเกินหน้าที่ที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย
ตรงนี้เราน่าจะมาคิดกันว่า พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของรัฐในทางสัญลักษณ์ หรือว่าทรงมีพระราชอำนาจตามราชประเพณี โดยที่ถูกจำกัดไว้โดยกฎหมายเท่านั้นหรือ
ประเด็นสุดท้าย พระองค์ท่านมีพระราชอำนาจในสถานะเป็นผู้แทนโดยชอบธรรมของปวงชนในทางรัฐธรรมนูญหรือเปล่า พูดง่ายๆ ทฤษฎีนี้คล้ายๆ กับว่า การปกครองบ้านเมืองในระบอบประชาธิปไตยที่ให้ประชาชนทำนั้นเป็นแต่ผู้เยาว์ ตามปกติแล้วต้องได้รับความเห็นชอบจากผู้แทนโดยชอบธรรม แต่บางเรื่องกฎหมายยอมให้ทำได้เอง ทฤษฎีเหล่านี้เป็นปัญหาที่ถกเถียงกันมากในสถานะของพระมหากษัตริย์
ในทางจารีตประเพณีนั้นยอมรับกันว่า พระมหากษัตริย์ทรงอาชญาสิทธิ์ และทรงสถานะเป็นสมมติราช โดยหลักของพระพุทธศาสนาและกฎหมายตราสามดวงของเรา คือ "อเนกชนนิกร สโมสรสมมติ"
ในกฎหมายเก่าตราไว้ชัดเจนว่า พระมหากษัตริย์นั้นเป็นสมมติเทวดา จะให้ผู้ใหญ่เป็นผู้น้อย ให้ผู้น้อยเป็นผู้ใหญ่ก็ได้ แต่ในพระราชอำนาจที่มีมาแต่โบราณนั้น ราชธรรมของพระองค์ซึ่งเป็นความเชื่อในทางอุดมคติของพุทธศาสนา ระบุว่าจะยอมให้ความอยุติธรรมเกิดขึ้นในบ้านเมืองไม่ได้ ท่านจึงต้องตรากฎหมายทานพระราชอำนาจไว้เสียเอง และการใช้อาชญาสิทธิ์ก็ใช้ตามอำเภอใจไม่ได้ แต่หากมีการใช้ตามอำเภอใจจริงๆ คนที่ตายคนแรกคือ คนรับสนองพระราชโองการ
หลักอันนี้ที่จริงแล้วก็คือ THE KING CAN DO NO WRONG พระมหากษัตริย์ทำผิดไม่ได้ คนที่ผิดคือคนที่สนองพระราชโองการ คนชอบเข้าใจกันว่ามาจากฝรั่ง แต่จริงๆ แล้วก็อยู่ในกฎหมายไทยนี่เอง
ในธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราวในพ.ศ.2475 นั้น ระบุว่าอำนาจสูงสุดเป็นของราษฎรก็จริง พระมหากษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร คณะราษฎร และศาลเป็นผู้ใช้อำนาจสูงสุดนั้นแทนราษฎร และพระมหากษัตริย์เป็นประมุขสูงสุดของประเทศ พระราชบัญญัติ คำวินิจฉัยของศาล การอื่นๆ ที่กฎหมายระบุไว้ต้องทำในนามของพระมหากษัตริย์
ตรงนี้ 2475 ตัดอำนาจพระมหากษัตริย์หรือไม่ หรือไม่ได้ตัดแค่จำกัดเท่านั้น การเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อปี 2475 ตั้งระบอบขึ้นมาใหม่ หรือจริงๆ คือระบอบเดิมซึ่งกษัตริย์เคยมีอำนาจไม่จำกัดแล้วจำกัดลงมา
นี่เป็นประเด็นที่เป็นเรื่องใหญ่มาก ถ้าเราถือว่าเป็นระบอบใหม่ เป็นประชาธิปไตยแบบตะวันตกก็คือประชาชนเป็นใหญ่ คณะราษฎรเป็นใหญ่ คณะรัฐมนตรีเป็นใหญ่ ในหลวงจะทำอะไรก็ต้องทำตามที่คณะรัฐมนตรีทั้งหลายเสนอมา แต่ถ้าหากถือว่า 2475 คือการพระราชทานรัฐธรรมนูญเพื่อจำกัดพระราชอำนาจ เป็นการวางกฎหมายคานพระราชอำนาจไว้ เท่ากับพระราชอำนาจที่มีมาแต่เดิมยังคงมีอยู่ เพียงแต่สัญญาว่าจะไม่ใช้
หลัง 2475 มีปัญหาอยู่บ้าง ที่ว่าพระราชทานธรรมนูญการปกครองนั้นเป็นการโอนอำนาจสูงสุดของพระมหากษัตริย์ไปเป็นของราษฎร คำถามก็คือ อำนาจนั้นพระองค์จำกัดเพียงเฉพาะว่าจะไม่ใช้พระราชอำนาจบริหาร นิติบัญญัติ หรือพระองค์ท่านจำกัดพระราชอำนาจที่มีมาตามประเพณีด้วย
คำตอบในทางกฎหมายก็น่าจะตอบได้ว่า จำกัดเฉพาะที่รัฐธรรมนูญและสภาผู้แทนตรากฎหมายขึ้นมาจำกัดเท่านั้น ถ้าหากไม่มีการตรากฎหมายขึ้นมาจำกัด พระองค์ก็มีพระราชอำนาจตามราชประเพณีต่อไป ตัวอย่างก็คือ การออกเยี่ยมราษฎร การรับฎีกา การพระราชทานอภัยโทษ เหล่านี้ยังคงอยู่ต่อไปเท่าที่ยังไม่มีรัฐธรรมนูญมาจำกัด
มาถึงการยึดอำนาจ รัฐประหารครั้งแรกเมื่อปี 2490 คณะทหารยึดอำนาจ และกราบบังคมทูลให้ยกเลิกรัฐธรรมนูญในขณะนั้น คำถามก็คือจะยกเลิกได้อย่างไร ในเมื่อพระราชอำนาจถูกจำกัดโดยรัฐธรรมนูญ อาศัยอำนาจอะไร และระหว่างที่ทหารยึดอำนาจซึ่งเดิมอยู่ที่ประชาชน ให้มาอยู่ที่คณะทหารหรือพระมหากษัตริย์ การที่ทรงยกเลิกรัฐธรรมนูญและพระราชทานรัฐธรรมนูญใหม่อาศัยอำนาจอะไร
คำตอบน่าจะถกเถียงกันได้ คณะทหารจริงๆ น่าจะเป็นแค่ตัวแทนเชิดของประชาชนเท่านั้น โดยจะใช้ข้ออ้างความจำเป็น หรือข้ออ้างเพื่อการป้องกันเหตุฉุกเฉินอะไรก็แล้วแต่ เสร็จแล้วก็ขอพระราชทานรัฐธรรมนูญใหม่จากพระมหากษัตริย์ในฐานะที่พระองค์ทรงเป็นผู้แทนของปวงชน ในแง่นี้เราอธิบายได้แต่เพียงว่า คณะทหารมีอำนาจทางข้อเท็จจริง คือ power แต่พระมหากษัตริย์ทรงมีอำนาจทางจารีตประเพณี เป็นอภิสิทธิ์ สิทธิเฉพาะตัวที่จะใช้อำนาจ
เรื่องนี้มีคนพยายามอธิบายทั้งสองฝ่าย อาจารย์หยุด (แสงอุทัย-ผู้สรุปความ) เป็นจ้าวทฤษฎีผู้มีอำนาจแท้จริง ท่านอธิบายว่า อำนาจแท้จริงอยู่ที่คณะรัฐประหารแน่นอน ถ้าควบคุมสถานการณ์ไว้ได้ อำนาจอธิปไตย อำนาจสูงสุดอยู่ในมือผู้ยึดอำนาจ พระมหากษัตริย์ที่ทรงมีพระราชอำนาจอยู่ได้ ก็เพราะคณะรัฐประหารยินยอมให้มี ศาลจำนวนหนึ่งก็พิพากษาตามนี้
อีกทฤษฎีหนึ่งถืออำนาจประเพณีและหลักกฎหมายทั่วไป ส่วนนี้จะบอกว่าคณะรัฐประหาร ยึดอำนาจได้ก็มีแค่อำนาจตามข้อเท็จจริง คำสั่งที่ได้รับการสันนิษฐานว่ามีสภาพบังคับเป็นกฎหมายนั้น ยังไม่ใช่กฎหมาย เพียงแต่สันนิษฐานไว้ก่อน หากใครมานำสืบ หักล้างได้ว่ามันไม่เป็นกฎหมาย ศาลก็ยอมรับตามนั้น สภาพบังคับตามกฎหมายก็จะสิ้นสุดไป
ฉะนั้น หากคณะรัฐประหารยึดอำนาจได้แล้วในข้อเท็จจริง ต่อมามาทูลเกล้าขอให้ใช้รัฐธรรมนูญใหม่ พระองค์ก็มีพระราชอำนาจตามพระราชประเพณีที่จะพระราชทานรัฐธรรมนูญให้ ในขณะเดียวกันคณะรัฐประหารทุกชุดก็จะขอให้ออกกฎหมายนิรโทษกรรมตัวเอง การออกกฎหมายนิรโทษกรรมตัวเองเป็นพยานหลักฐานชัดเจนในการเชื่อว่าการกระทำของตนเองนั้นผิดกฎหมาย เป็นกบฏ ผิดคำปฏิญาณตนที่ให้ไว้ต่อหน้าธงไชยเฉลิมพล ไม่มีอะไรศักดิ์สิทธิ์กว่านี้แล้วสำหรับชีวิตทหารคนหนึ่ง มีอยู่ทางเดียวที่จะยกเลิกความผิดนี้ได้ ต้องขอพระราชทานอภัยโทษ
ความเชื่ออย่างนี้ทำให้เกิดจารีตอันหนึ่งนับตั้งแต่ 2490 เป็นต้นมา พระองค์ยังทรงสถานะเป็นพระมหากษัตริย์ตามจารีตประเพณีที่มีมาแต่ดั้งเดิมในระหว่างที่ยังไม่มีรัฐธรรมนูญ และเมื่อมีรัฐธรรมนูญแล้ว พระองค์ก็จำกัดอำนาจของพระองค์ใหม่ตามรัฐธรรมนูญที่ให้มา
คราวนี้มาดูเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ครั้งนั้นไม่ใช่รัฐประหาร หลังเกิดเหตุการณ์ก็ทรงแต่งตั้งนายสัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นนายกรัฐมนตรี หลายคนบอกว่านั่นคือการใช้พระราชอำนาจตามพระราชประเพณี แต่จริงๆ แล้วพระองค์ทรงมีพระราชดำรัสว่า ใช้อำนาจตามกฎหมายนั่นแหละ เพราะธรรมนูญปกครองราชอาณาจักรให้ประธานสภาตั้งนายกฯ เสนอในหลวง แล้วในหลวงก็ตั้งโดยมีประธานสภาสนองพระบรมราชโองการ แต่ข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นคราวนั้น ประธานสภาไม่อยู่ ไปต่างประเทศ และตามปกติก็ต้องซาวเสียงในสภานิติบัญญัติ แต่ไม่มีการซาว จอมพลถนอม กิตติขจร ลาออกวันนั้น อาจารย์สัญญาก็ได้เป็นนายกฯ วันนั้นเหมือนกัน
ประการที่สอง การจัดตั้งสมัชชาแห่งชาติ ในการนี้ทรงมีพระราชโองการ และในพระราชโองการนั้นเขียนชัดเจนว่า ทรงมีพระราชประสงค์ เข้าใจในทางทฤษฎีก็คืออาจารย์สัญญาซึ่งเป็นองคมนตรีและประธานองคมนตรีปรึกษาหารือกับนักกฎหมายแล้วร่างความเห็นให้ในหลวงทรงมีพระบรมราชโองการ ซึ่งอาจารย์หยุดวิจารณ์ว่าไม่ควร ทำให้คนเข้าใจว่าในหลวงทรงมีพระราชประสงค์อย่างนั้นอย่างนี้ แต่อันที่จริงผู้สนองพระบรมราชโองการต้องรับผิดชอบ และคนก็วิจารณ์อย่างนั้น ขณะเดียวกันก็มีหนังสือของสำนักนายกฯ ออกมาชี้แจงว่า มีพระราชประสงค์อย่างนั้นจริงๆ นี่ก็เป็นการใช้พระราชอำนาจอีกครั้งหนึ่ง แต่เป็นการอาศัยพระราชอำนาจโดยนายกรัฐมนตรี
ประการต่อไปคือเรื่องยุบสภา การจะตั้งสภาต้องยุบสภาซึ่งจอมพลถนอมตั้งขึ้น ซึ่งก็มีคนลาออกไปก่อนแล้วแต่ลาออกไม่หมด ในที่สุดในหลวงก็ทรงมีพระบรมราชโองการยุบสภา ซึ่งจริงๆ ก็มีคนวิพากษ์วิจารณ์เยอะ แม้แต่อาจารย์
เนื่องจากเวลาจำกัด คงจะนำเสนอได้ถึงเพียงเหตุการณ์ 14 ตุลานี้
ข้อสรุปของสถานะและพระราชอำนาจในยามวิกฤตก็คือ พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในยามวิกฤตนั้น เป็นพระราชอำนาจในฐานะ มหาสมมติ ตามราชประเพณี และเป็นพระราชอำนาจที่ไม่จำกัดระหว่างที่ไม่มีรัฐธรรมนูญ แต่ไม่ใช่อำนาจตามอำเภอใจ ต้องอาศัยครรลองของกฎหมาย จารีตประเพณี หลักกฎหมายทั่วไปด้วย และเป็นอำนาจหลักที่ใช้ยับยั้งการปฏิบัติของรัฐบาล สภา ศาล องค์กรอิสระได้ในยามปกติ คือในยามที่มีรัฐธรรมนูญ ในการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งสำคัญอันเป็นอำนาจที่มาจากปวงชน
ตัวอย่างก็คือ ผู้ว่า สตง. จะแต่งตั้งใหม่หรือไม่แต่งตั้งใหม่ อาจารย์นิธิ เอียวศรีวงศ์ เคยเสนอว่าหากในหลวงจะใช้อำนาจในฐานะเป็นองค์อธิปัตย์แล้วล่ะก็ ท่านเห็นสมควรอย่างไรก็ว่ากันอย่างนั้น แต่ท่านจะทำหรือไม่ทำก็ต้องว่ากันตามหลักกฎหมายทั่วไปในจารีตประเพณีด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ที่มาของอำนาจของพระมหากษัตริย์ ในแง่นี้คือหลักในราชธรรมในพระธรรมศาสตร์ ที่ว่า จะไม่ปล่อยให้ความผิด ความชั่วร้ายเกิดขึ้นในบ้านเมือง ซึ่งตรงกับพระปฐมบรมราชโองการที่ว่า เราจะครองแผ่นดินโดยธรรม เพื่อประโยชน์สุขแห่งมหาชนชาวสยาม
และพระราชดำรัสที่ให้ไว้ในวันที่ 25 ตุลาคม ว่าขอยืนยันว่า มาตรา 7 นั้น ไม่ได้มอบให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจทำอะไรตามชอบใจ มาตรา 7 นั้นพูดถึงการปกครองที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข สังเกตว่า ท่านไม่ได้ใช้คำว่า "การปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข" ท่านใช้คำว่า "มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข" ซึ่งความเข้าใจของท่านก็เชื่ออย่างนี้ คือระบอบประชาธิปไตยนั้นแต่ก่อนก็เรียกประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ หลัง 2475 เรียกระบอบรัฐธรรมนูญมาโดยตลอด เพิ่งจะมาเปลี่ยนเป็นระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข เมื่อ 20-30 ปีนี้เอง
.......................................................................
อ่านเรื่องอื่นๆ จาก เวทีวิชาการนิติศาสตร์ว่าด้วย พระมหากษัตริย์ไทย (1)
ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)