นับเป็นอีกชัยชนะที่น่าสนใจของประชาชน กรณีชาวบ้านที่เป็นกลุ่มอนุรักษ์ซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์ ยื่นเรื่องฟ้องร้องต่อศาลปกครองกลาง และศาลปกครองกลางได้มีคำพิพากษาเมื่อวันที่ 26 ก.ค.50 ให้เพิกถอนมติครม. และคุ้มครองหอยดึกดำบรรพ์ในพื้นที่เหมืองถ่านหินแม่เมาะ อ.แม่เมาะ จ.ลำปาง ของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ตามที่ชาวบ้านร้องขอ โดยให้กรมศิลปากรขึ้นทะเบียนแหล่งซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์อายุ 13 ล้านปี ที่เหลือเพียง 18 ไร่ เป็นเขตโบราณสถาน ภายใน 180 วัน

โครงการนิติธรรมสิ่งแวดล้อมได้จัดทำสรุปคำพิพากษาคดีดังกล่าวเพื่อเป็นกรณีศึกษาที่น่าจะเป็นประโยชน์ต่อการเคลื่อนไหวของภาคประชาชนต่อไป

000

สรุปประเด็นคำพิพากษาคดีหมายเลขดีที่ 459/2548 หมายเลขแดงที่ 1203/2550

ศาลกำหนดประเด็นในการวินิจฉัยไว้ 3 ประเด็นคือ

1.  มติของคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 21 ธันวาคม 2547 ที่กำหนดพื้นที่แหล่งหอยขมดึกดำบรรพ์แม่เมาะเป็นพื้นที่อนุรักษ์ 52 ไร่  โดยเป็นพื้นที่แหล่งหอยขมดึกดำบรรพ์ 18 ไร่ รวมพื้นที่อื่นอีก 34 ไร่  ซึ่งเพิกถอนมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 เมื่อวันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2547 ที่กำหนดแหล่งหอยขมดึกดำบรรพ์แม่เมาะเป็นพื้นที่ 43 ไร่ เป็นมติที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

ศาลเห็นว่าแม้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม โดยการอนุมัติของคณะรัฐมนตรีจะยังไม่ได้แก้ไขเปลี่ยนแปลงเนื้อที่ของประทานบัตรของ กฟผ. ตามมาตรา 9 ตรี แห่ง พ.ร.บ.แร่ พ.ศ. 2510 แต่มติของครม.เมื่อวันที่ 21 ธันวาคม 2547 ได้ก่อให้เกิดผลกระทบต่อชาวบ้านผู้ฟ้องคดีแล้ว  โดย กฟผ. ได้ดำเนินการขุดไถพื้นที่ที่พบซากฟอสซิลจนเหลือเพียง 18 ไร่ตามมติ ครม.  จึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า  มติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 เมื่อวันที่ 21 ธ.ค. 2547 เป็นการใช้ดุลพินิจโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

ซึ่งในการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองนั้น  มีหลักอยู่ว่า การที่ฝ่ายปกครองจะใช้ดุลพินิจในการเลือกมาตรการหรือวิธีการที่สามารถทำให้บรรลุต่อผลหรือสัมฤทธิ์ผลตามวัตถุประสงค์  โดยให้กระทบต่อสิทธิของประชาชนน้อยที่สุด  และต้องคำนึงถึงประโยชน์ที่จะได้รับต่อสาธารณะกับความเสียหายที่จะเกิดต่อประชาชนด้วย  ซึ่งถ้าประโยชน์ที่จะได้รับต่อสาธารณะนั้นน้อยกว่าความเสียหายที่จะเกิดกับประชาชน  ฝ่ายปกครองต้องไม่เลือกวิธีหรือมาตรการนั้น  แต่อย่างไรก็ดี  ดุลพินิจหรือการเลือกวิธีการหรือมาตรการของฝ่ายปกครองจะต้องไม่เกินขอบเขตของกฎหมายด้วย

ซึ่งศาลพิเคราะห์แล้วเห็นว่าซากฟอสซิลเป็นโบราณวัตถุตามตามความหมายที่นิยามไว้ใน มาตรา 4 พ.ร.บ. โบราณสถานฯ พ.ศ. 2504 ดังนั้นพื้นที่แหล่งหอยขมดึกดำบรรพ์แม่เมาะที่ถูกค้นพบ 43 ไร่ จึงเป็นโบราณสถานตามความหมายที่กำหนดไว้ในบทนิยามของ พ.ร.บ. ดังกล่าว  ซึ่งผู้ใดจะรื้อถอนทำลายไม่ได้ตาม มาตรา 10 ของ พ.ร.บ.ดังกล่าว

ครม.จึงไม่สามารถมีดุลพินิจเกินขอบเขตที่กฎหมายกำหนด  ครม.จึงต้องกำหนดพื้นที่แหล่งหอยขมดึกดำบรรพ์เป็นพื้นที่อนุรักษ์โดยมีพื้นที่ที่ตั้งซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์จำนวน 43 ไร่  ที่ ครม. กำหนดพื้นที่แหล่งหอยขมดึกดำบรรพ์แม่เมาะเป็นพื้นที่อนุรักษ์ 52 ไร่ โดยเนื้อที่ที่ตั้งซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์จริงเพียง 18 ไร่  โดยมีมติของ ครม.เมื่อวันที่ 21 ธ.ค. 2547 จึงเป็นการใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

2. การที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม (รมต.อุตฯ)ไม่เพิกถอนประทานบัตรในบริเวณพื้นที่แหล่งซากหอยขมดึกดำบรรพ์ทั้งหมด 43 ไร่ เป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือไม่

ศาลพิเคราะห์แล้วเห็นว่าตาม มาตรา 9 ทวิ วรรคหนึ่ง พ.ร.บ.แร่ พ.ศ. 2510 กำหนดว่า  เมื่อปรากฏในภายหลังว่าได้ออกอาชญาบัตร  ประทานบัตรชั่วคราว ประทานบัตรหรือใบอนุญาตให้แก่ผู้ใดโดยคลาดเคลื่อนหรือโดยสำคัญผิดในข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ  ให้ทรัยพากรประจำท้องที่ อธิบดีหรือรัฐมนตรี  ผู้ออกอาชญาบัตร ประทานบัตรชั่วคราว ประทานบัตรหรือใบอนุญาตดังกล่าวแล้วแต่กรณี  มีอำนาจเรียกอาชญาบัตร ประทานบัตรชั่วคราว ประทานบัตรหรือใบอนุญาตดังกล่าวมาแก้ไขให้ถูกต้อง  หรือเพิกถอนเสีย

ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า  กฟผ. ได้มีคำขอประทานบัตรที่ 36/2530 เมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2530  โดยปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การขออนุญาตประทานบัตรทำเหมืองแร่ตามที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.แร่ พ.ศ. 2510 และ พ.ร.บ. สิ่งแวดล้อม  โดย กฟผ.ได้จัดให้มีการศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมที่อาจเกิดขึ้นจากการทำเหมืองแร่  ตามคำขอประทานบัตรดังกล่าว  โดยมอบหมายให้มหาวิทยาลัยเชียงใหม่เป็นผู้ดำเนินการศึกษาวิเคราะห์และจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม(EIA)เสนอต่อสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมและคณะกรรมการผู้ชำนาญการ  คณะกรรมการผู้ชำนาญการได้พิจารณารายงานดังกล่าวแล้ว  มีมติเห็นชอบรายงานดังกล่าว  ซึ่งรมต.ว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมได้พิจารณาคำขอของกฟผ.ประกอบกับ EIA  จึงได้ออกประทานบัตรเลขที่ 24349/15341 ให้ กฟผ.ทำเหมืองแร่ลิกไนต์ตามคำขอ

ต่อมา กฟผ. ได้ขุดพบซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์เป็นบริเวณพื้นที่ประมาณ 43 ไร่ มีความหนาประมาณ 12 เมตร  ซึ่งเป็นโบราณสถานตาม ม. 4 พ.ร.บ.โบราณฯ พ.ศ. 2504 ซึ่งเป็นข้อเท็จจริงที่เป็นสาระสำคัญในการออกประทานบัตรและเป็นข้อเท็จจริงเดิมที่มีอยู่แล้วตั้งแต่ต้น  โดยหากปรากฏข้อเท็จจริงดังกล่าวในขณะที่มีการออกประทานบัตร  รมต.ว่าการกระทรวงอุตฯย่อมต้องมีคำสั่งปฏิเสธที่จะออกประทานบัตร  การออกประทานบัตรให้กฟผ.จึงเป็นการออกประทานบัตรโดยมีข้อเท็จจริงที่คลาดเคลื่อน  หรือโดยสำคัญผิดในข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ  ซึ่ง รมต.อุตฯมีหน้าที่จะต้องเพิกถอนในบริเวณที่พิพาทดังกล่าวตามบทบัญญัติมาตรา 9 วรรค 1 พ.ร.บ. แร่ พ.ศ. 2510 เมื่อ รมต.อุตฯ ไม่ไชดำเนินการจึงเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ

3. การที่ ครม., รมต.อุตฯ, กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ (กพร.) ไม่ปฏิบัติหน้าที่โดยควบคุมตรวจสอบและหรือสั่งการให้กฟผ. ปฏิบัติตามมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามเงื่อนไขในท้ายประทานบัตรเลขที่ 24349/15341 จัดทำ EIA เพิ่มเติมเพื่อขอรับความเห็นชอบจากคณะกรรมการผู้ชำนาญการและดำเนินการตามขั้นตอนวิธีการอันเป็นสาระสำคัญอื่นใดเพื่อรักษาไว้ซึ่งแหล่งหอยขมดึกดำบรรพ์ตาม พ.ร.บ. แร่ พ.ศ. 2510 พ.ร.บ.โบรารณฯ พ.ศ. 2504และพ.ร.บ.สิ่งแวดล้อมฯ พ.ศ. 2535 เป็นการละเลยหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรหรือไม่

ศาลมีความเห็นว่า นับตั้งแต่คณะกรรมกการกฤษฎีกาได้แจ้งความเห็นเกี่ยวกับซากฟอสซิลดังกล่าวเป็นโบราณวัตถุตาม ม.4 พ.ร.บ.โบราณฯ พ.ศ. 2504 เมื่อราวเดือน เมษายน 2547 ครม.ในฐานะผู้บังคับบัญชาของกรมศิลปากรย่อมสามารถสั่งการให้กรมศิลปากรดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ได้แต่ปรากฏว่ามิได้มีการดำเนินการใด ๆ  อันเป็นการอนุรักษ์  จน กฟผ.ทำการขุดถ่านหินในบริเวณพิพาทจำนวน 25 ไร่ จึงเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ

นอกจากนี้มีประเด็นต้องวินิจฉัยว่าการพบซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์เป็นการค้นพบข้อเท็จจริงใหม่หรือไม่  เห็นว่าใน EIA โครงการเหมืองแม่เมาะประกอบคำขอประทานบัตรที่ 3-6/2530 ได้กล่าวถึงธรณีวิทยาของหินยุคเทอร์เซียร์ในแอ่งถ่านหิน มีการค้นพบหอยแกสโตพอด ซากปลายออสตราคอดและอื่น ๆ   ซึ่งเป็นการแสดงให้เห็นว่าการเกิดถ่านหินลิกไนต์มาจากาการรวมตัวทับถมกันของซากพืช ซากสัตว์เป็นเวลานานและเป็นสภาพทางธรณีที่เกิดขึ้น  แต่กรณีซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์ที่ค้นพบเป็นซากหอยสกุลเดียวกันที่รวมตัวทับถมกันเป็นจำนวนมากราว 43 ไร่ มีอายุราว 13 ล้านปี ซึ่งเป็นแหล่งซากหอยน้ำจืดที่มีปริมาณมากเป็นแหล่ง 1 ใน 3 ของโลก  ประกอบกับสภาพแหล่งฟอสซิลดังกล่าวเป็นโบราณวัตถุตาม ม.4 แห่ง พ.ร.บ. โบราณฯ พ.ศ. 2504  ดังนั้นจึงมิใช่ซากหอยตาม EIA ตามที่ กฟผ.โต้แย้งว่าเป็นข้อเท็จจริงที่มีอยู่แล้วใน EIA มิใช่ข้อเท็จจริงใหม่ 

เมื่อข้อเท็จจริงฟังได้ว่าซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์เป็นที่ค้นพบเป็นข้อมูลใหม่เพิ่มเติมจาก EIA ตามผลการศึกษาของ กฟผ. ที่จัดทำโดย ม.เชียงใหม่   และนับจากวันที่มีการค้นพบซากฟอสซิลถึงวันที่คณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นเกี่ยวกับซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์ว่าเป็นโบราณวัตถุ  จนกระทั่งได้มีการฟ้องคดีต่อศาลและศาลได้เผชิญสืบ  โดย รมต.อุตฯและกพร.มิได้ควบคุมและสั่งการให้ กฟผ. ทำการทบทวนความเหมาะสมของมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อมเพื่อให้มาตรการสอดคล้องกับสภาพปัจจุบันจนเป็นเหตุให้มีการเปิดหน้าดินและดำเนินโครงการเหมืองลิกไนต์ในพื้นที่พิพาทเป็นจำนวน 25 ไร่ คงเหลือพื้นที่ที่ตั้งของซากฟอสซิลเพียง 18 ไร่  สำหรับ EIA ฉบับนี้เป็นการดำเนินการตามมาตรา 19 ( ที่ถูกน่าจะเป็น 49 )แห่ง พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อมฯ พ.ศ.2535 โดยผ่านความเห็นชอบของสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม  ดังนั้นการที่ รมต.อุตฯและกพร.ไม่ดำเนินการดังกล่าวจึงเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ

เมื่อข้อเท็จจริงฟังได้ว่า  การค้นพบซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์พื้นที่ 18 ไร่ เป็นข้อเท็จจริงที่ค้นพบใหม่โดยมิได้มีการศึกษามาก่อน  การที่ครม.ไม่ควบคุมสั่งการให้กรมศิลปากรดำเนินการตาม พ.ร.บ.โบราณฯ พ.ศ. 2504 อีกทั้ง รมต.อุตฯและกพร.มิได้ควบคุมสั่งการให้ กฟผ.ทำการตาม ม. 9 ทวิ ม.11 และม. 11 แห่ง พ.ร.บ.แร่ พ.ศ. 2510  และ ม.19 (ที่ถูกน่าจะเป็น 49) แห่งพ.ร.บ. สิ่งแวดล้อมฯ พ.ศ. 2535 โดยการให้ กฟผ.ทำการหยุดการทำเหมืองบริเวณที่พบซากฟอสซิลและทำการทบทวนความเหมาะสมของมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อมให้สอดคล้องกับสภาพปัจจุบัน  จึงเป็นการละเลยต่อหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ

ศาลจึงพิพากษาให้

            4.1 เพิกถอนมติของ ครม.เมื่อวันที่ 21 ธันวาคม 2547

            4.2 ให้ รมต.อุตฯ เพิกถอนประทานบัตรเลขที่ 24349/15341 ในส่วนที่เป็นพื้นที่แหล่งซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์จำนวน 43 ไร่  โดยให้ดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน 30 วัน

            4.3  ให้ รมต.อุตฯและกพร.ควบคุมสั่งการให้ กฟผ.ปฏิบัติตามมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามเงื่อนไขแนบท้ายประทานบัตรเลขที่ 24349/15341 โดยจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมกรณีแหล่งซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์เพิ่มเติมเพื่อขอรับความเห็นชอบจากคณะกรรมการผู้ชำนาญการ 

            4.4  กำหนดให้ กฟผ. ดำเนินการจัดทำสิ่งป้องกันมิให้เกิดการพังทลายของซากฟอสซิลอันเกิดจากการทำเหมืองแร่ลิกไนต์และภัยธรรมชาติ 

            4.5  ให้ ครม. สั่งการให้กรมศิลปกรขึ้นทะเบียนแหล่งซากฟอสซิลหอยขมดึกดำบรรพ์เป็นเขตโบราณสถาน  โดยให้ดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน 180 นับแต่วันที่คดีถึงที่สุด