บทความ "สุรชาติ บำรุงสุข": กระบวนการสร้างสถาบันของอำนาจทหารในการเมืองไทย

สุรชาติ บำรุงสุข

 

           

"ถ้าทหารมีนิยามปฏิบัติการของคำว่า ประชาธิปไตยแตกต่างจากนิยามปฏิบัติการ

ของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งแล้ว ความขัดแย้งระหว่างรัฐบาลประชาธิปไตยกับ

กองทัพจะเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้"

                                                                                   

Alfred Stepan

                                                                                    Rethinking Military Politics (1988)

 

 

การศึกษาเรื่องทหารกับการเมืองไทย มักจะให้ความสนใจกับการแทรกแซงของกองทัพในการเมืองไม่ว่าจะเป็นการแทรกแซงโดยตรงในลักษณะของรัฐประหาร หรือการแทรกแซงโดยการกดดันแต่ดูเหมือนเราสนใจไม่มากนักกับกระบวนการสร้างความเป็นสถาบันของอำนาจของทหารในการเมือง (political institutionalization)

 

ฉะนั้น บทความนี้จะทดลองเปิดประเด็นในเรื่องการสร้างความเป็นสถาบันของอำนาจทางการเมืองดังกล่าว เพื่อให้เห็นถึงกระบวนการทางการเมืองใหม่ที่กำลังเกิดขึ้นกับการเมืองไทยในอนาคต

 

ความสนใจของสังคมไทยที่มีไม่มากนักกับกระบวนการสร้างอำนาจของกองทัพสะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนได้จาก ข้อสังเกตที่ว่า หลังจากการรัฐประหารประสบความสำเร็จในวันที่ 19 กันยายน 2549 แล้ว ข้อถกแถลงใหญ่รวมศูนย์อยู่กับเพียงปัญหารัฐธรรมนูญเป็นหลัก ในฐานะของการเป็นกรอบใหญ่ของการปกครองประเทศ แต่ดูเหมือนสังคมให้ความสนใจน้อยมากกับกฎหมายที่น่าจะมีนัยทางการเมืองอย่างสำคัญกับอนาคตของประเทศ อันได้แก่ ร่างพระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงในราชอาณาจักร ซึ่งผ่านความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติในต้นเดือนพฤศจิกายน 2550 หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ก่อนการเลือกตั้งจะเกิดขึ้น ผู้นำทหารก็ประสบความสำเร็จในการทำให้บทบาทของทหารในการเมืองมีความเป็นสถาบันดังเช่นยุคสงครามปราบคอมมิวนิสต์

 

ความเป็นสถาบันของบทบาททหารในการเมือง เกิดขึ้นได้เมื่อมีการออกกฎหมายรองรับต่อบทบาทดังกล่าว เพราะโดยปกติแล้ว บทบาทเช่นนี้ไม่ได้มีกฎหมายรองรับโดยตรง แม้จะมีประกาศหรือคำสั่งของฝ่ายทหารรองรับอยู่ก็ตาม แต่ก็มิใช่สิ่งที่เป็นข้อกำหนดในระดับชาติที่จะถูกถือว่าเป็นกฎหรือกติกาทางการเมือง เพราะการบัญญัติที่เกิดจากประกาศหรือคำสั่งของกองทัพนั้น อาจจะขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายหลัก หรือกฎหมายแม่บทของประเทศได้

 

แต่เมื่อรัฐบาลซึ่งมีนายกรัฐมนตรีที่เป็นนายทหารเกษียณอายุราชการดำรงตำแหน่ง ได้แสดงท่าทีที่ชัดเจนในการสนับสนุนการผลักดันของผู้นำทหารปัจจุบันที่จะทำให้ร่างพระราชบัญญัติความมั่นคงให้กลายเป็นกฎหมายความมั่นคงใหม่ของประเทศ ก็เท่ากับแสดงให้เห็นอย่างชัดเจนถึง ความพยายามที่จะทำให้บทบาทของทหารในการเมืองสามารถดำรงอยู่ได้อย่างถูกต้องตามกฎหมาย โดยการมีบทบาทดังกล่าวจะมีกฎหมายรองรับไว้ ซึ่งก็คือการทำให้การแทรกแซงของทหารในการเมืองไทย กลายเป็นความถูกต้องในตัวเองตามนัยของกฎหมาย

 

ส่วนการแทรกแซงดังกล่าวจะมีความชอบธรรมทางการเมืองหรือไม่ ก็อาจจะเป็นประเด็นที่ต้องถกเถียงกัน แต่อย่างน้อยการมีบทบาทในทางการเมืองก็มีความชอบธรรมในทางกฎหมาย เพราะผู้นำทหารสามารถกล่าวอ้างถึงตัวบทกฎหมายที่เปิดช่องให้กองทัพเข้ามามีบทบาททางการเมืองได้โดยตรง

 

ผลที่เกิดขึ้นก็คือ การทำให้บทบาททางการเมืองของกองทัพดำรงอยู่ได้อย่างยาวนาน หรืออาจจะตีความได้ว่า เป็นหนทางของการทำให้ทหารมีบทบาททางการเมืองได้อย่างถาวร และแม้นว่าผู้นำทหารจะไม่ใช่ผู้มีอำนาจจริงในรัฐธรรมนูญ แต่ด้วยการทำให้บทบาททหารในการเมืองมีความเป็นสถาบันแล้ว ผู้นำทหารก็กลายเป็น "ผู้มีอำนาจจริง" ได้ไม่ยาก

 

ตัวอย่างของรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นในยุคก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นรูปธรรมของการทำให้บทบาทการเมืองของกองทัพมีความเป็นสถาบัน โดยมีการระบุไว้ว่า หากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม (ซึ่งเป็นทหาร) ลาออกจากรัฐบาลเมื่อใดแล้ว ก็มีผลให้คณะรัฐมนตรีในขณะนั้นต้องสิ้นสุดลงด้วย

 

ลักษณะของญี่ปุ่นเช่นนี้อาจจะดูสุดโต่ง แต่ก็เป็นการระบุให้เห็นถึงการที่กองทัพเป็นผู้มีอำนาจอย่างแท้จริง ซึ่งไม่แต่เพียงการที่กองทัพจะสามารถถ่วงดุลได้กับพลเรือนที่อยู่ในคณะรัฐมนตรีเท่านั้น หากแต่ยังสามารถจะ "ล้ม" รัฐบาลได้โดยผู้นำทหารซึ่งดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีกระทรวงกลาโหมลาออก ลักษณะเช่นนี้บ่งบอกถึงสถานะทางการเมืองของกองทัพที่เหนือกว่าพลเรือนนั่นเอง

 

ความเป็นสถาบันเช่นในกรณีแบบรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นในยุคก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 นี้ อาจจะดูไม่เป็นจริงกับโลกปัจจุบัน ที่โลกมีทั้งกระแสโลกาภิวัตน์ และกระแสประชาธิปไตยไหลบ่าเข้าสู่ทุกมุมมองของประเทศอย่างไม่อาจหลีกพ้นได้ ความเป็นสถาบันของบทบาทการเมืองของกองทัพจึงมักจะต้องอาศัยกฎหมายภายใน ซึ่งก็ดูจะไม่มีอะไรดีไปกว่า การดำเนินการในกรอบกฎหมายความมั่นคงภายใน เพราะเป็นกฎหมายที่จะเปิดช่องให้กองทัพเข้าสู่การมีบทบาททางการเมืองได้มากกว่ากฎหมายอื่น ๆ

 

รูปแบบของการสร้างความเป็นสถาบันเช่นนี้จึงไม่ใช่ปรากฏการณ์ใหม่ โดยเฉพาะหากมองย้อนกลับไปสู่ยุคหลังสงครามเย็น รัฐทหารในละตินอเมริกาได้สร้าง "หลักนิยมสงครามภายใน" (internal security doctrine) เพื่อรองรับต่อบทบาททางการเมืองของกองทัพ ด้วยการนำเสนอว่า กองทัพมีหน้าที่โดยตรงในการควบคุมระบบการเมือง เพื่อให้รัฐบาลมีประสิทธิภาพและความเข้มแข็งในการต่อสู้กับภัยคุกคามภายใน (ในยุคนั้นมีความหมายโดยตรงถึงภัยคุกคามของสงครามคอมมิวนิสต์)

 

ดังนั้น "รัฐความมั่นคงภายใน" (internal security state) จึงกำเนิดขึ้นโดยการนิยามบทบาททางการเมืองของทหารที่จะต้องเข้ามาเกี่ยวข้องกับการเมือง แต่ก็ต้องเข้าใจว่า เป็นการเข้ามาโดยมีปัญหาภัยคุกคามจากสงครามภายในเป็นแรงผลักดัน ดังเช่นกรณีที่รัฐต่างๆ ได้เคยเผชิญกับปัญหาสงครามการก่อความไม่สงบมาแล้ว ซึ่งมิใช่เป็นการเข้าแทรกแซงด้วยสาเหตุความขัดแย้งของผลประโยชน์ระหว่างผู้นำทหารกับผู้นำพลเรือนเป็นด้านหลัก หากแต่การแทรกแซงเกิดจากปัญหาความมั่นคงภายใน หรือจากปัญหาสงครามภายใน

การสร้างความเป็นสถาบันของอำนาจเช่นนี้ถูกมองว่าเป็นวิธีการสำคัญของการดำรงไว้ในสิ่งที่เรียกว่า "อภิสิทธิ์ของทหาร" (military prerogatives) ซึ่งอภิสิทธิ์หรือสิทธิพิเศษของทหารเช่นนี้มีความหมายถึง พื้นที่ของทหารในความหมายเชิงสถาบัน ที่ผู้นำกองทัพเชื่อว่า พวกเขามีสิทธิพิเศษในการควบคุมการปกครองภายใน หรือสามารถมีบทบาทได้เกินกว่าพื้นที่ของทหาร (extramilitary areas) ภายในกลไกรัฐ หรือแม้กระทั่งเป็นผู้จัดโครงสร้างของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและประชาสังคม เป็นต้น

 

ดังนั้นในรัฐที่เป็นประชาธิปไตย การควบคุมสิทธิพิเศษของกองทัพไม่ว่าจะโดยความเป็นจริง (de facto) หรือโดยทางกฎหมาย (de jure) เป็นเรื่องที่ดำเนินการโดยระบอบการปกครองที่เป็นประชาธิปไตย หรือโดยการควบคุมของรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งก็คือเรื่องของการควบคุมทหารโดยพลเรือนในวิชารัฐศาสตร์

 

แม้จะมีข้อโต้แย้งว่าประเทศต่างๆ ในโลกปัจจุบันก็มีกฎหมายความมั่นคงไม่แตกต่างกัน แต่หากพิจารณาในรายละเอียดจะเห็นว่า กระบวนการออกกฎหมายดังกล่าวออกโดยผ่านความเห็นชอบของฝ่ายนิติบัญญัติในระบอบการเลือกตั้ง ไม่ใช่ดำเนินการโดยรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหาร และผ่านความเห็นชอบโดยรัฐสภาที่ถูกแต่งตั้งจากคณะรัฐประหาร เพราะกฎหมายเช่นนี้มีความละเอียดอ่อนในเรื่องของปัญหาสิทธิมนุษยชน การดำเนินการโดยระบอบการปกครองของทหาร จะทำให้กฎหมายดังกล่าวขาดความชอบธรรมในตัวเอง และยิ่งเมื่อเนื้อหาของกฎหมายนี้เป็นส่วนที่เอื้อให้ทหารเข้ามามีบทบาททางการเมืองโดยตรงแล้ว กฎหมายความมั่นคงก็จะยิ่งถูกมองว่า รัฐบาลและรัฐสภาที่มาจากการยึดอำนาจออกกฎหมายนี้ก็เพื่อเป็นหลักประกันต่อการมีบทบาทของทหารในการเมืองในอนาคตนั่นเอง

 

แม้จะมีข้ออ้างว่า กฎหมายความมั่นคงเป็นสิ่งที่มีอยู่โดยทั่วไปในประเทศเพื่อนบ้าน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของมาเลเซียและสิงคโปร์ แต่หากพิจารณาในรายละเอียดจะพบว่ากฎหมายดังกล่าวออกมาใช้ในยุคสงครามเย็น ที่มีภัยคุกคามของคอมมิวนิสต์เป็นปัญหาหลัก ซึ่งในยุคนั้น ไทยเองก็มีพระราชบัญญัติการป้องกันและปราบปรามการกระทำอันเป็นคอมมิวนิสต์ เป็นกฎหมายความมั่นคงภายในไม่แตกต่างกัน จนกระทั่งเมื่อภัยคุกคามเช่นว่านั้นสิ้นสุดลง กฎหมายดังกล่าวในเวลาต่อมาจึงได้ถูกรัฐบาลยกเลิกไป

 

อย่างไรก็ตาม บทความนี้มิได้ต้องการการคัดค้านไม่ให้ประเทศไทยมีกฎหมายความมั่นคง หากแต่กฎหมายที่ควรจะมีไม่น่าจะเป็นกฎหมายที่มีลักษณะครอบจักรวาล และไม่ควรเป็นกฎหมายที่เปิดโอกาสให้ผู้นำทหารเป็น "ผู้ตัดสินใจหลัก" ในการรักษาความมั่นคงภายในของประเทศ เพราะอำนาจดังกล่าวควรเป็นอำนาจของรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง และกฎหมายนี้ก็ควรจะเป็นผลผลิตของการเมืองในระบอบการเลือกตั้ง ที่ไม่แต่เพียงจะมีหลักประกันในเรื่องสิทธิมนุษยชนเท่านั้น หากแต่ยังจะต้องประกันอีกด้วยว่า รัฐบาลพลเรือนมีสถานะเป็น "องค์อธิปัตย์" ของการมีและใช้อำนาจทางการเมือง

 

มิเช่นนั้นแล้ว กฎหมายความมั่นคงจะกลายเป็นเพียงเครื่องค้ำประกันอำนาจของทหารในการเมืองไทย มากกว่าจะเป็นเครื่องมือในการรักษาความมั่นคงของประเทศ !

 

 

เนื้อหาแนะนำ

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

พื้นที่ประชาสัมพันธ์