มนตรี จันทวงศ์

มูลนิธิฟื้นฟูชีวิตและธรรมชาติ

ในอีกไม่กี่วันข้างหน้า เรา ๆ ท่าน ๆ คงจะได้เห็นภาพที่แปลกหูแปลกตากับบทบาทใหม่ของเจ้าหน้าที่กรมทรัพยากรน้ำ ต้องนั่งรถปิคอัพเบียดเสียดกันไปตามท้องทุ่งนา ซึ่งอาจจะดูคล้ายกับเจ้าหน้าที่กรมสรรพสามิตไปตรวจจับเหล้าเถื่อน 

แต่เจ้าหน้าที่กรมฯ น้ำกำลังออกตรวจจับการใช้น้ำโดยไม่ได้รับอนุญาต หรือการใช้น้ำเกินกว่าที่ระบุไว้ในใบอนุญาตใช้น้ำ เป็นบทบาทที่หน่วยงานด้านพัฒนาแหล่งน้ำและจัดสรรน้ำให้แก่เกษตรกรอย่างกรมชลประทาน ซึ่งตั้งมานานกว่า 100 ปียังไม่เคยต้องไล่จับชาวบ้านชาวช่องเช่นนี้ 

ปัจจุบันกรมทรัพยากรน้ำทั้งกรมมีอัตราข้าราชการอยู่ 1,600 อัตรา และลูกจ้าง 1,000 อัตรา รวมทั้งประเทศมีกำลังคนอยู่ 2,600 คน หากต้องไล่จับกันอย่างนี้ เอากำลังคนทั้งหมดของกรมทรัพยากรน้ำตั้งแต่ระดับอธิบดีลงมา ก็ต้องรับผิดชอบตรวจตราและจับกุมกันในพื้นที่เฉลี่ยคนละประมาณ 125 ไร่ โดยไม่ต้องไปทำหน้าที่สร้างสรรค์อะไรอย่างอื่น จะไหวหรือครับ?

ภาพเช่นว่านี้จะเกิดขึ้นหรือไม่ ขึ้นกับการพิจารณา ร่างพ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ พ.ศ. ... โดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ร่างพ.ร.บ.ฯ น้ำ พ.ศ. ... ได้ผ่านวาระที่ 1 เมื่อวันที่ 24 ต.ค. 50 และขณะนี้อยู่ในขั้นตอนที่คณะกรรมาธิการวิสามัญทรัพยากรน้ำ กำลังดำเนินการแปรญัตติในวาระที่ 2  ซึ่งกรรมาธิการวิสามัญชุดนี้ก็มีความเอาใจใส่ในหน้าที่เป็นอย่างดี ประชุมกันทุกวันพุธและพฤหัส แม้มีการประชุมของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ การประชุมกรรมาธิการวิสามัญก็ยังคงประชุมควบคู่ไปได้ และจะประชุมต่อเนื่องให้แล้วเสร็จในวันที่ 2 ธ.ค. เพื่อเร่งรัดผลักดันให้เข้าสู่การพิจารณาของสนช.ในสาระที่ 2 ให้ได้ภายในวันที่ 6 ธ.ค. ศกนี้

เป็นที่น่าสังเกตว่า อะไรคือแรงผลักดันให้กรรมาธิการวิสามัญชุดนี้ทำงานกันอย่างรวดเร็วเช่นนี้ ทั้ง ๆ ที่สภาพของสนช.ทั้งหมด มีสถานะ "รักษาการ" ไปแล้วตั้งแต่วันที่มีการประกาศพระราชกฤษฎีกาเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 24 ต.ค. ที่ผ่านมา

ไม่ว่าจะมีเหตุจูงใจอย่างไรก็ตาม หาก พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ ผ่านสนช.ออกมามีผลบังคับใช้ตามกฎหมายได้แล้ว ความเปลี่ยนแปลงในเรื่องการบริหารจัดการน้ำจะเกิดขึ้นติดตามมาอย่างใหญ่หลวง เกินกว่าที่กรมทรัพยากรน้ำผู้เป็นต้นเรื่องของการเสนอร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้จะคาดการณ์ได้จริงๆ

ประการแรก กฎหมายมีผลให้ "น้ำ" ทั้งหมด ทั้งในบรรยากาศ น้ำบนผิวดิน น้ำใต้ดิน น้ำในแม่น้ำระหว่างประเทศ น้ำในแหล่งน้ำที่รัฐสร้างขึ้น เป็นของรัฐในทันที

โปรดฟังอีกครั้ง น้ำทั้งหมดทั้งมวลให้ตกเป็นของรัฐในทันที

หรือเรียกง่าย ๆ ว่าเป็น "ของหลวง" บทเรียนในทรัพยากรอื่น ๆ ได้ชี้ให้เห็นอย่างชัดเจนว่า หลังจากที่ถูกยึดไปเป็นของหลวงโดยกฎหมายแล้ว เจ้าหน้าที่ของรัฐเองก็ไม่สามารถควบคุมดูแลให้เกิดการใช้ประโยชน์สาธารณะได้อย่างเป็นธรรม มีความโปร่งใส และมีความยั่งยืนได้ และต้องกลับมาเรียกร้องให้ประชาชนมีจิตสำนึกในเรื่องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

ในเรื่องน้ำก็เช่นเดียวกัน การประกาศให้น้ำเป็นของรัฐก็เท่ากับการตัดความสัมพันธ์ของประชาชนที่มีต่อขนบธรรมเนียม จารีตประเพณีของการจัดการน้ำร่วมกัน ซึ่งเป็นศูนย์กลางของการช่วยกันดูแลและควบคุมบริหารจัดการน้ำได้อย่างทั่วถึงและเป็นธรรมกับสมาชิกทุก ๆ คน  เรียกได้ว่าเป็นการบังคับเอาทรัพยากรน้ำหน้าบ้านไปหน้าตาเฉยเลยก็ว่าได้  แทนที่กฎหมายทรัพยากรน้ำจะส่งเสริมหรือสนับสนุนให้ประชาชนได้ทำในสิ่งที่มีรากฐานของจารีตประเพณีหรือความร่วมไม้ร่วมมือในท้องถิ่น ตามนัยของรัฐธรรมนูญมาตรา 66 เรื่องสิทธิชุมชน ซึ่งเป็นประชาธิปไตยของการจัดการทรัพยากรในระดับรากหญ้า แต่กฎหมายทรัพยากรน้ำจะทำในสิ่งที่ตรงกันข้ามที่กล่าวมาทั้งหมด

ตัวอย่างที่ชัดเจนเช่น ถ้ารัฐจะสูบน้ำจากแม่น้ำระยองส่งไปยังนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดหรือแหลมฉบัง ก็มีความชอบธรรมตามกฎหมายทรัพยากรน้ำฉบับนี้ เพราะน้ำในแม่น้ำระยองไม่ได้เป็นของประชาชนใน จ.ระยองอีกต่อไป แต่เป็นของ "รัฐ" เพียงผู้เดียว      

ประการที่สอง ภาคการเกษตรทั่วไป จะสูญเสียความสามารถการเข้าถึงและการจัดสรรทรัพยากรน้ำ เมื่อเปรียบเทียบกับภาคอุตสาหกรรม พาณิชยกรรม การท่องเที่ยว และกิจการรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวข้องกับการจัดการน้ำ  

การสูญเสียความสามารถในการเข้าถึงและการจัดสรรทรัพยากรน้ำ เป็นผลมาจาก พ.ร.บ.ฯ น้ำจะแบ่งประเภทการใช้น้ำเป็น 3 ประเภท ซึ่งภาคการเกษตรโดยทั่วไป จะเข้าข่ายการใช้น้ำในประเภทที่สอง ซึ่งเป็นการใช้น้ำในกลุ่มเดียวกันกับภาคภาคอุตสาหกรรม พาณิชยกรรม การท่องเที่ยว และกิจการรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวข้องกับการจัดการน้ำ การใช้น้ำประเภทที่สองนี้ เกษตรกรต้องขออนุญาตใช้น้ำ และต้องเพิ่มภาระค่าใช้จ่ายในเรื่อง ค่าใบคำขอ, ค่าธรรมเนียมใบอนุญาตใช้น้ำที่สูงถึง 10,000 บาท (มาตรา 50), ค่าใช้น้ำ(มาตรา 51) และเงื่อนไขอื่น ๆ ตามที่พนักงานเจ้าหน้าที่จะกำหนด เช่น การติดตั้งมาตรวัดปริมาณน้ำ (มาตรา 54) เงื่อนไขเหล่านี้จะทำให้เกษตรกร "เข้าถึง" น้ำได้ยากขึ้น เพราะเกษตรกรไม่สามารถถ่ายโอนต้นทุนเหล่านี้ไปยังราคาผลผลิตได้ แต่การใช้น้ำในกิจกรรมประเภทอื่นๆทั้งหมด ผู้ประกอบการสามารถผลักภาระต้นทุนค่าน้ำไปรวมไปในราคาของสินค้าหรือบริการได้

ตัวอย่างเช่น การประปานครหลวงผันน้ำจากแม่น้ำแม่กลองมาทำน้ำประปาฝั่งตะวันตก โดยกปน.จ่ายค่าน้ำดิบให้กรมชลประทานลูกบาศก์เมตรละ 0.50 บาท ต้นทุนค่าน้ำนี้ กปน. สามารถผลักภาระไปยังผู้ใช้น้ำประปาได้ โดยบวกเพิ่มเป็นค่าน้ำดิบใบบิลค่าน้ำประปา

นอกจากเรื่องภาระค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นแล้ว กลไกการจัดสรรน้ำทั้งในระดับชาติและระดับลุ่มน้ำ ซึ่งประกอบด้วยกรรมการที่มาจากภาคราชการเป็นหลัก และแทบไม่มีตัวแทนจากภาคองค์กรผู้ใช้น้ำของเกษตรกรจริง ๆ ในสัดส่วนที่เหมาะสม จึงไม่มีหลักประกันในเรื่องความเป็นธรรมในด้านการจัดสรรน้ำได้ โดยดูจากในระดับกรรมการลุ่มน้ำ มีตัวแทนจากองค์กรผู้ใช้น้ำเพียง 2 คนเท่านั้น  คือ "องค์กรผู้ใช้น้ำ" ที่จดทะเบียนตามมาตรา 36 เท่านั้น ที่จะถูกคัดเลือกไปเป็นตัวแทนใน คณะกรรมการลุ่มน้ำ ซึ่งหมายถึงใครก็ได้มาจดทะเบียนเป็นองค์กรผู้ใช้น้ำ นายทุนหรือผู้ประกอบการใช้น้ำขนาดใหญ่ก็สามารถจดทะเบียนและส่งตัวแทนไปเป็นกรรมการในระดับลุ่มน้ำได้ และมาตรา 36 นี้ได้ทำลายความเป็นองค์กรผู้ใช้น้ำตามจารีตประเพณี ที่รับรองใน รัฐธรรมนูญ มาตรา 66 ด้วยเช่นกัน

ในขณะที่ตัวแทนกรรมการลุ่มน้ำในกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติจำนวน 2 คน ยิ่งไม่มีหลักประกันว่าจะมีตัวแทนเกษตรกรในสัดส่วนที่มากเพียงพอและสามารถถ่วงดุลได้อย่างเหมาะสม

ดังนั้นกลุ่มที่ได้ประโยชน์มากที่สุด ทั้งในเรื่องการเข้าถึงน้ำ การจัดสรรน้ำและมีเสถียรภาพในการใช้น้ำคือ กลุ่มกิจการใช้น้ำขนาดใหญ่ต่างๆ ทั้งที่เป็นของเอกชนและที่เป็นของรัฐ (หรือรัฐวิสาหกิจ) นับว่าเป็นการตอกย้ำปัญหาความไม่เป็นธรรมและความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้มากยิ่งขึ้น

ถึงวันนี้หลายฝ่ายอาจจะรู้สึกว่าสายไปเสียแล้วสำหรับการหยุดยั้งร่างพ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ ในสภานิติบัญญัติแห่งชาตินี้ แต่ผมคิดว่ายังไม่น่าจะสายเกินไป หากสนช.และรัฐบาลซึ่งมีสถานภาพรักษาการด้วยกันทั้งคู่ จะชะลอร่างพ.ร.บ.ฯ น้ำไว้ก่อน ด้วยเหตุผลที่ว่ารัฐธรรมนูญมาตรา303(1) ระบุไว้ชัดเจน ให้การออกกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับสิทธิชุมชนเป็นหน้าที่ของรัฐบาลและสภาที่ได้มาจากการเลือกตั้งที่กำลังจะเกิดขึ้นในวันที่ 23 ธันวาคมนี้แล้ว ประกอบกับไม่ได้เป็นร่างพ.ร.บ.ที่มีความเร่งด่วน และการนำเสนอร่างพ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำทั้งที่เป็นร่างของรัฐบาลและร่างของสนช.ก็มีสาระสำคัญบางประการ ที่ถูกปกปิดไว้ไม่เคยผ่านกระบวนการรับฟังความคิดเห็นในทางสาธารณะมาก่อนหน้านี้แต่อย่างใด

ผมคิดว่าอีกประเด็นหนึ่งที่สนช.ต้องพิจารณาให้รอบคอบคือ แหล่งน้ำสาธารณะจำนวนมากในประเทศไทยเกิดขึ้นโดยเป็นโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ เพี่อให้เกษตรกรได้มีน้ำไว้เพื่อการเกษตรกรรมตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง และคงเป็นเรื่องที่ยากจะเข้าใจได้หากเกษตรกรที่ใช้น้ำในโครงการต่าง ๆ เหล่านี้ เช่น อ่างเก็บน้ำเขื่อนแม่กวงอุดมธารา, อ่างเก็บน้ำเขื่อนป่าสักชลสิทธิ์, อ่างเก็บน้ำคลองท่าด่าน ฯลฯ จะต้องถูกเก็บค่าน้ำและถูกเจ้าหน้าที่รัฐไล่จับกุม หากใช้น้ำโดยไม่ขออนุญาตหรือไม่จ่ายค่าน้ำ 

สนช. สามารถชะลอร่างพ.ร.บ.ฯ น้ำไว้ก่อนได้ และพิจารณาให้รอบคอบมากกว่านี้ด้วยการนำร่างไปเปิดรับฟังความคิดเห็นในทางสาธารณะ และรวบรวมเป็นข้อมูลไว้เพื่อให้รัฐบาลและรัฐสภาชุดใหม่ตัดสินใจต่อไป การเร่งรีบ รวบรัด ตัดตอนออกพ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำของสนช. นอกจากจะไม่สามารถเข้าใจเป็นอย่างอื่นได้แล้วว่าเป็นการ "ทำลายเกษตรกร เอื้ออาทรนายทุน" แล้ว สนช. ยังเป็นผู้สร้าง "สงครามน้ำ" แห่งอนาคตอีกด้วย