คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

"เราควรจะดำเนินการบนพื้นฐานของกฎหมายรัฐธรรมนูญ

การละเลยหลักการดังกล่าวจะนำไปสู่สงครามกลางเมือง

และจะไม่มีฝ่ายไหนชนะในสงครามกลางเมืองเช่นนี้

มีแต่จะนำไปสู่การทำลายล้างร่วมกัน"

                                                      General Hans von Seeckt

                                                ผู้นำกองทัพบกเยอรมนีก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2

ไม่ใช่เรื่องที่จะเกินเลยจากความคาดหมายแต่อย่างใดว่า ในที่สุดแล้วรัฐบาลของพลเอกสุรยุทธ จุลานนท์ ที่กำเนิดมาจากการยึดอำนาจเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 จะออกแรงผลักดันให้กฎหมายความมั่นคงเข้าสู่การรับรองของรัฐสภาเพื่อทำหน้าที่เป็นเสมือนหนึ่ง "ไม้ค้ำยัน" ของระบอบทหารในการเมืองไทย

และเช่นเดียวกัน การที่รัฐสภาซึ่งก็กำเนิดมาจากสถานะเดียวกับรัฐบาลก็เป็นแค่เพียง "ตรายาง" ที่จะทำหน้าที่ให้กฎหมายเช่นนี้ผ่านกระบวนการรับรองโดยสภานิติบัญญัติ เพื่อออกประกาศใช้ได้อย่างรวดเร็วดังความต้องการของคณะผู้ยึดอำนาจ

การทำเช่นนี้ก็เพื่อให้การผ่านร่างกฎหมายดังกล่าวดูดี เพราะมีกระบวนการทางกฎหมายรองรับ และดูดีเพิ่มเติมอีกด้วยการปล่อยให้กลุ่มสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) บางส่วนแสดงความเห็นคัดค้าน ทั้งที่ในความเป็นจริงแล้ว เป็นที่รู้กันโดยทั่วไปว่า การคัดค้านดังกล่าวจะไม่ส่งผลกระทบต่อชัยชนะของฝ่ายทหารในการผ่านร่างกฎหมายนี้แต่อย่างใด เป็นแต่เพียงทำให้เกิดภาพพจน์ที่ดีว่า รัฐบาลที่มาจากการรัฐประหารและกลุ่มทหารเปิดโอกาสให้มีการแสดงความเห็นคัดค้านได้

… และในท้ายที่สุด ร่างกฎหมายนี้ก็ผ่านการรับรองด้วยคะแนนเสียงท่วมท้น ซึ่งว่าที่จริงแล้วก็เป็นดังข้างต้นว่า ชัยชนะของฝ่ายทหารในการออกกฎหมายความมั่นคงใหม่ ไม่ใช่อะไรที่คาดเดาไม่ได้ !

หากย้อนกลับไปสู่อดีต เมื่อพรรคประชาธิปัตย์ซึ่งเป็นรัฐบาลในขณะนั้นได้ตัดสินใจที่จะยกเลิกกฎหมายคอมมิวนิสต์ เพราะสงครามเย็น/สงครามคอมมิวนิสต์ได้สิ้นสุดลงแล้ว กฎหมายดังกล่าวจึงไม่มีความจำเป็นอีกต่อไป โดยเฉพาะฐานความคิดของกฎหมายดังกล่าวผูกอยู่กับการกระทำอันเป็นคอมมิวนิสต์ เมื่อไม่มีคอมมิวนิสต์เป็นภัยคุกคามอีกต่อไป กฎหมายเช่นนี้จึงหมดสถานะไปโดยปริยายจนรัฐบาลในขณะนั้นได้ยกเลิก แต่ก็เป็นเพียงการยกเลิกกฎหมายเท่านั้น เพราะองค์กรที่ถือกำเนิดในสถานการณ์เดียวกันคือ กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) ไม่ได้ถูกยกเลิกไปด้วยแต่อย่างใด

แม้ กอ.รมน.จะเป็นองค์กรที่มีบทบาทและภารกิจหลักในเรื่องของการป้องกันและปราบปรามคอมมิวนิสต์  แต่เมื่อสงครามคอมมิวนิสต์สิ้นสุดลงแล้ว รัฐบาลก็ไม่สามารถยกเลิกองค์กรนี้ได้ และดูเหมือนจะเป็น "องค์กรการเมือง" ของฝ่ายทหารที่รัฐบาลพลเรือนไม่อาจเข้าไปจัดการได้ แม้จะเป็นองค์กรที่หมดบทบาทและภารกิจไปแล้วก็ตามที

หลังจากการยกเลิกกฎหมายคอมมิวนิสต์ ก็ได้มีความพยายามของฝ่ายทหารที่จะผลักดันให้มีกฎหมายความมั่นคงอีกให้ได้ โดยมีสมมติฐานง่าย ๆ ว่า กฎหมายความมั่นคงมีความจำเป็นในการปฏิบัติภารกิจสำหนับฝ่ายทหาร พร้อมกับการนำข้อเสนอเพื่อสร้างแรงจูงใจในสังคมสนับสนุนความต้องการของทหาร ด้วยการเปรียบเทียบว่า กฎหมายความมั่นคงเป็น "ยาเบา ๆ ที่ทุกฝ่ายยอมรับได้ เมื่อเทียบกับกฎอัยการศึก" (คำกล่าวของพลเอกโชคชัย  หงษ์ทอง)

แม้ฝ่ายทหารจะมีความพยายามในการผลักดันกฎหมายนี้ แต่กฎหมายเช่นนี้ก็ล้มเหลวมาเป็นระยะ เพราะไม่มีรัฐสภาในระบอบการเลือกตั้งชุดใดยอมที่จะให้ผ่านสภาได้ จนเมื่อมีการรัฐประหารเกิดขึ้นจึงได้กลายเป็น "หน้าต่างแห่งโอกาส" สำหรับทหารที่จะทำให้ความต้องการในการออกกฎหมายความมั่นคงประสบความสำเร็จได้จริง และว่าที่จริงก็เป็นโอกาสเดียวสำหรับฝ่ายทหาร เพราะในกระบวนการรัฐสภาของการเมืองในภาวะปกติ โอกาสที่จะทำให้ร่างกฎหมายเช่นนี้ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา อาจจะไม่ใช่เรื่องง่ายเลย ดังจะเห็นได้จากความพยายามของฝ่ายทหารในการผลักดันร่างกฎหมายความมั่นคงในสมัยรัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ที่ไม่ประสบความสำเร็จมาแล้ว และแม้ในสมัยรัฐบาลพันตำรวจโททักษิณ ชินวัตร ก็ออกมาในลักษณะของพระราชกำหนดสถานการณ์ฉุกเฉิน ซึ่งมีกรอบระยะเวลาการใช้ที่ต้องขอความเห็นชอบทุก 3 เดือน และแม้จะให้อำนาจไว้มาก แต่ก็ไม่ได้ให้ไว้กับกองทัพเหมือนครั้งที่ปรากฏในร่าง พ.ร.บ. ความมั่นคงใหม่แต่อย่างใด

ฉะนั้น ในทัศนะของผู้นำทหารแล้ว พระราชกำหนดดังกล่าวก็ยังไม่ใช่สิ่งที่เป็นความปรารถนาของทหารจริงๆ เพราะอำนาจในกฎหมายนี้ไม่ได้ถูก "รวมศูนย์" ไว้ในมือของผู้นำทหาร หากแต่ยังเป็นอำนาจที่ขึ้นอยู่กับรัฐบาล ซึ่งหากการเลือกตั้งหวนกลับมาเกิดขึ้นได้อีก อำนาจในกฎหมายดังกล่าวก็จะไปอยู่ในมือของรัฐบาลพลเรือนอีกเช่นกัน

ดังนั้น การเร่งให้กฎหมายความมั่นคงผ่านความเห็นของของรัฐสภาโดยเร็วก่อนที่การเลือกตั้งจะเกิดขึ้น จึงเป็นหนทางเดียวของการค้ำประกันอำนาจทหารในการเมืองไทย เพราะแม้จะมีเสียงท้วงติงจากหลายๆ ส่วนในสังคมว่า กฎหมายที่มีความสำคัญต่ออนาคตของสังคมไทยเช่นนี้ รัฐบาลและรัฐสภาซึ่งคราว (ที่มาจาการรัฐประหาร)  ควรจะประวิงเวลาไว้ และรอให้เป็นภาระหน้าที่ของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในอนาคต จะเหมาะสมกว่า

อย่างไรก็ตาม เห็นได้ชัดในอีกส่วนว่า ผู้นำทหารหลังจากการยึดอำนาจในวันที่ 19 กันยายน 2549 แล้ว ได้ใช้สถาบันกองทัพในภารกิจหลักที่สำคัญก็คือ เมื่อกำหนดให้กลุ่มอำนาจเก่าเป็น "ภัยคุกคามหลัก" กองทัพจึงต้องดำเนินภารกิจสำคัญในการต่อสู้และเอาชนะภัยคุกคามเช่นนี้ ซึ่งการจะเอาชนะภัยคุกคามของ "อำนาจเก่า" นั้น จำเป็นต้องมีกฎหมายที่มอบอำนาจให้แก่กองทัพอย่างไม่มีขอบเขตจำกัด ซึ่งก็ไม่มีอะไรจะง่ายไปกว่าการออกฎหมายความมั่นคง เพราะเป็นกฎหมายที่สามารถรองรับบทบาทของทหารได้โดยตรง แม้กรอบของกฎหมายจะเป็นเรื่องความมั่นคง แต่การที่กฎหมายไม่ได้นิยามไว้ตั้งแต่เบื้องต้นว่า ความมั่นคงคืออะไร ก็เท่ากับการเปิดโอกาสให้มีการตีความได้อย่างกว้างขวาง ดังปรากฏในส่วนของเหตุผลซึ่งก็กล่าวแต่เพียงว่า

"ปัญหาเกี่ยวกับความมั่นคงจากบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่มีหลากหลาย มีความรุนแรง รวดเร็ว สามารถขยายตัวจนส่งผลกระทบเป็นวงกว้าง และมีความสลับซับซ้อน จนอาจกระทบต่อเอกราชและบูรณภาพแห่งอนาคต ก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยในประเทศ และเป็นภยันตรายต่อความสงบของประชาชน" (ดูในเหตุผลของร่างกฎหมาย)

จากข้อความข้างต้น เห็นได้ชัดเจนว่าสิ่งที่เป็นปัญหาความมั่นคงเป็นอะไรก็ได้ ซึ่งเมื่อเกิดขึ้นแล้วฝ่ายทหารสามารถตีความเอาเองได้ว่า เป็นสิ่งที่ก่อให้เกิดผลดังนี้

            1)  กระทบต่อเอกราชและบูรณภาพแห่งอนาคต

            2)  ก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยภายในประเทศ

            3)  เป็นอันตรายต่อความสงบของประชาชน

ดังนั้นเมื่อพิจารณาดูจากข้อความในข้างต้น จะทำให้เกิดปัญหาในระยะยาวว่า การนิยามถึงปัญหาที่ส่งผลกระทบใน 3 กรณี ดูแล้วน่าจะครอบคลุมปัญหาทางการเมืองไปด้วย เช่น หากเกิดการชุมนุมของฝูงชนในการต่อต้านรัฐบาล จะถูกตีความว่าทำให้เกิดความไม่สงบภายในประเทศหรือไม่ หรือหากการชุมนุมประท้วงขยายตัวมากขึ้น จะทำให้สามารถตีความว่ากระทบต่อความสงบของประชาชนได้หรือไม่ ซึ่งหากเป็นเช่นนั้นจริง ก็จะทำให้การเมืองไทยเป็นการเมืองที่ถูกควบคุมโดยทหาร (ผู้เขียนได้นำเสนอในบทความก่อนหน้านี้ว่า การเมืองในอนาคตจะเป็นประชาธิปไตยภาคบังคับ หรือ "Coercive Democracy" ที่มีทหารเป็นผู้ควบคุมระบบการเมือง)

การเมืองในลักษณะเช่นนี้อาจจะมีข้อดีก็คือ ผู้นำทหารไม่จำเป็นต้องทำรัฐประหาร เพราะทหารสามารถยึดอำนาจได้โดยอาศัยอำนาจที่ปรากฏในกฎหมายนี้ และขณะเดียวกันก็เป็นการเมืองที่ถูกควบคุมโดยทหารอยู่แล้ว ถือเป็นการเมืองในแบบ "ทหารเป็นใหญ่" (military supremacy) ซึ่งตรงกับคุณลักษณะของการเมืองในระบอบประชาธิปไตยที่ "พลเรือน (ที่มาจากการเลือกตั้ง) เป็นใหญ่ (civilian supremacy) การเมืองในสภาพเช่นนี้ทำให้การยึดอำนาจไม่มีความจำเป็นอีกต่อไป เพราะเป็นการเมืองที่ถูกควบคุมโดยตรงจากทหาร ซึ่งก็ถือการสร้างให้เกิด "ระบอบทหาร" ขึ้นในการเมืองไทยในอนาคตนั่นเอง

นอกจากนี้จะเห็นได้ว่า เมื่อกฎหมายนั้นผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้ว กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) จะกลายเป็นองค์กรถาวรในระบอบการเมืองไทย เพราะเดิมองค์กรนี้เป็นเพียงองค์กรภายในกองทัพบก แม้ในยุคสงครามคอมมิวนิสต์ มีความพยายามจะทำให้ กอ.รมน. เป็นองค์กรในระดับชาติ แต่ในความเป็นจริง กอ.รมน. เป็นองค์กรเฉพาะกิจของทหาร และถ้ากล่าวให้ชัดเจนมากขึ้น ก็อาจกล่าวได้ว่าเป็นองค์กรของกองทัพบก

ผลที่เกิดขึ้นจะเห็นได้ชัดเจนจากข้อความในมาตรา 5 เมื่อ กอ.รมน. กลายเป็นองค์กรในสำนักนายกรัฐมนตรี โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้บังคับบัญชา และ "มีอำนาจหน้าที่และรับผิดชอบเกี่ยวกับการรักษาความมั่นคงในราชอาณาจักร" อันทำให้เกิดการเปลี่ยนฐานะจากองค์กรเฉพาะกิจให้กลายเป็นองค์กรถาวรในการบริหารภาครัฐ

สิ่งสำคัญในความเป็นองค์กรถาวรอีกประการหนึ่งก็คือ ผู้อำนวยการ (นายกฯ) สามารถมอบอำนาจให้รองผู้อำนวยการ (ผู้บัญชาการทหารบก) เป็นผู้ปฏิบัติและใช้อำนาจแทนได้ และทั้งยังระบุอีกด้วยว่าให้เสนาธิการกองทัพบกเป็นเลขาธิการ กอ.รมน. (มาตรา 5) ซึ่งว่าที่จริงแล้ว ไม่มีความจำเป็นแต่อย่างใดที่จะต้องระบุให้นายกฯ มอบอำนาจให้รอง ผอ.รมน. ซึ่งเป็นผู้บัญชาการทหารบก เพราะในทางการบริหารราชการแผ่นดิน เกือบทุกรัฐบาลที่ผ่านมาจะมีตำแหน่งรองนายกรัฐมนตรีด้านความมั่นคงอยู่แล้ว ลักษณะเช่นนี้ทำให้เกิดคำถามโดยตรงว่า ถ้านายกฯ ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ทำไมไม่มอบให้รองนายกฯ ด้านความมั่นคงทำการแทน ทำไมต้องมอบให้ ผบ.ทบ. หรือการเขียนไว้ในมาตรา 5 เช่นนี้ก็เพื่อให้เกิดความชัดเจนว่า ในการมอบอำนาจนั้น นายกฯ จะต้องให้แก่ ผบ.ทบ. เท่านั้น ไม่ใช่ให้แก่รองนายกฯ ที่แม้จะดูแลด้านความมั่นคง ก็ไม่สามารถรับมอบอำนาจเช่นนี้ได้ และทั้งยังระบุให้ชัดเจนเพิ่มเติมอีกด้วยว่า เสธ.ทบ. เป็นเลขาธิการ กอ.รมน. โดยตำแหน่ง

หากเป็นเช่นนี้แล้ว จะกล่าวว่า กอ.รมน. ไม่ใช่องค์กรของกองทัพบกได้อย่างไร และทั้งยังจะเห็นอีกด้วยว่า ในความเป็นจริงนั้น ผู้บังคับบัญชาที่แท้จริงอง กอ.รมน. ซึ่งจะมีอำนาจในการควบคุมองค์กรนี้อย่างเป็นจริงก็คือ ผบ.ทบ. ต่างหาก ไม่ใช่นายกรัฐมนตรี ข้อความที่ระบุให้อำนาจนายกรัฐมนตรีในมาตรา 5 จึงมีลักษณะเลื่อนลอย และเป็นแต่เพียงการเขียนไว้เพื่อป้องกันการต่อต้านจากสาธารณชนว่า ผู้นำกองทัพบกพยายามสืบทอดอำนาจการเมือง โดยการสร้างภาพลวงตาว่า อำนาจในการควบคุมองค์กรเป็นของผู้นำรัฐบาล ไม่ใช่ของผู้นำทหาร

ดังนั้น เมื่อการเลือกตั้งถือกำเนิดขึ้น พร้อม ๆ กับกลับการคืนสู่อำนาจของรัฐบาลพลเรือน กฎหมายความมั่นคงภายในก็จะกลายเป็น "ไม้ค้ำยัน" อำนาจทหารในการเมืองไทยได้เป็นอย่างดี เพราะอำนาจที่แท้จริงจะยังอยู่ในมือของผู้นำกองทัพ โดยมีกฎหมายนี้ให้การรับรองไว้อย่างดียิ่ง!