หมายเหตุ ชื่อบทความเดิม : การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ: จุดสมดุลระหว่างความเป็นประชาธิปไตยและการตรวจสอบ

ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

บทนำ

เป็นที่ทราบกันดีว่า รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน 2550 เป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตยทั้งในแง่ของ "ที่มา" และ "เนื้อหา" อีกทั้งหลายมาตราก็ก่อให้เกิดปัญหาในการใช้และการตีความกฎหมายเเละบั่นทอนเสถียรภาพของฝ่ายบริหาร

ดังนั้น ในเมื่อตอนนี้การเมืองไทยเริ่มเข้าสู่ระบบปกติ มีรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งและมีรัฐสภาเรียบร้อยแล้ว การเมืองภาคประชาชนน่าจะริเริ่มกระบวนการการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

1.ใครบ้างที่มีสามารถริเริ่มการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

โดยช่องทางการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้น มาตรา 291 ได้รับรองว่า คณะรัฐมนตรี ส.ส.และ ส.ว. รวมทั้งประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 5 หมื่นคนตามกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ทั้งนี้ ประชาชนโดยทั่วไป องค์กรภาคเอกชนฝ่ายประชาธิปไตยต่างๆ และนักวิชาการฝ่ายประชาธิปไตยควรมีบทบาทในการริเริ่มให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2550

ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญบัญญัติว่า ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญต้องเสนอเป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมและให้รัฐสภาพิจารณาเป็นสามวาระ สำหรับรูปแบบของการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้น อาจทำในรูปของคณะกรรมาธิการแก้ไขรัฐธรรมนูญซึ่งประกอบด้วยตัวแทนทุกภาคส่วน ส่วนคะแนนเสียงที่จะให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญผ่านนั้นต้องการคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกของทั้งสองสภา (คือทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา)

ประเด็นเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญน่าจะเริ่มต้นได้แล้ว เนื่องจากขั้นตอนต่างๆ ใช้เวลาพอสมควร ทั้งเรื่องการเตรียมการศึกษาว่ามีประเด็นใดบ้างที่ควรแก้ไข การจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน (ตามวาระที่สอง) และการยกร่างรัฐธรรมนูญ เป็นต้น

2. วิธีการแก้ไข

ก่อนที่จะมีการเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ อาจมีการตั้ง "คณะกรรมาธิการวิสามัญ" ประกอบด้วยตัวเเทนจากทุกภาคส่วนเพื่อประชุมร่วมกันเพื่อระดมสมองว่าสมควรมีการแก้ไขประเด็นใดบ้าง โดยคณะกรรมาธิการนี้อาจศึกษาถึงข้อบกพร่องของรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ว่าเกิดจากอะไร เช่น เกิดจากเนื้อหาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเอง กล่าวคือ ถ้อยคำกำกวมหรือคลุมเครือ หรือเป็นปัญหาของการบังคับใช้ (Enforcement) หรือเกิดจากการที่เนื้อหาของรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญขัดกับธรรมชาติของการเมือง หรือเป็นกรณีที่ยังไม่มีกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติมากำหนดรายละเอียดหลักการต่างๆในรัฐธรรมนูญ เป็นต้น

3. เป้าหมายและหลักการพื้นฐานของการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

การแก้ไขรัฐธรรมนูญควรตั้งเป้าหมาย ดังนี้

1)      ทำให้ระบบการเมืองในภาพรวมเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น ให้ประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยอย่างแท้จริง

2)      คำนึงถึงหลักความเสมอภาคในเรื่องต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของความเสมอภาคต่อกฎหมาย ความเสมอภาคทางเศรษฐกิจ การศึกษาและความสมอภาคด้านโอกาสต่างๆ

3)      ลดอำนาจของอมาตยาธิปไตย

4)      เพิ่มอำนาจของฝ่ายบริหารให้เข้มแข็ง ในขณะเดียวกันก็เพิ่มอำนาจการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลด้วย

5)      การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนต้องสอดคล้องกับมาตรฐานสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศที่ประเทศไทยเป็นภาคี

6)      ยึดหลักอำนาจสูงสุดของรัฐบาลพลเรือนเหนือทหาร (Supremacy of Civilian)

การแก้ไขบทบัญญัติต่างๆ ของรัฐธรรมนูญ ควรคิดไปจากหลักการข้างต้น แล้วร่างให้สอดคล้องกับหลักการดังกล่าว ทั้งนี้เพื่อจะได้อธิบายได้ว่า ทำไมจึงแก้ไขหรือเพิ่มเติมให้ต่างจากรัฐธรรมนูญปัจจุบัน

เช่น ควรเพิ่มให้ผู้บัญชาการทหารสามเหล่าทัพ ผบ. สูงสุด และเสนาธิการ ยื่นบัญชีทรัพย์สินด้วย หรือในหมวดว่าด้วยสิทธิพิทักษ์รัฐธรรมนูญ ควรบัญญัติตรงๆ เลยว่า "การใช้กำลังของกองทัพเพื่อทำรัฐประหารล้มล้างรัฐธรรมนูญนั้นจะกระทำมิได้"

การระบุอย่างชัดเจนไว้ในรัฐธรรมนูญ แม้จะมิอาจป้องกันการทำรัฐประหารได้ แต่อย่างน้อยในเชิงสัญลักษณ์ น่าจะเป็นการแสดงออกถึงเจตนารมณ์ทางการเมืองของประชาชนที่ไม่ยอมรับการทำรัฐประหารว่าเป็นหนทางการแก้ไขปัญหาการเมือง

หรือควรเพิ่มเติมว่า "องคมนตรีต้องไม่เกี่ยวข้องทางการเมืองทั้งโดยตรงและโดยอ้อม" ซึ่งรัฐธรรมนูญที่ผ่านๆ มา บัญญัติแต่เพียงว่า "องคมนตรี…ต้องไม่แสดงการฝักใฝ่ในพรรคการเมืองใดๆ" แต่การบัญญัติเพียงแค่ว่า "ไม่ฝักใฝ่พรรคการเมืองใดๆ" ปัจจุบันคงไม่พอ เพราะการเกี่ยวข้องหรือแสดงบทบาททางการเมืองนั้นอาจทำได้ในรูปแบบอื่นได้โดยไม่จำเป็นต้องแสดงให้เห็นว่าชอบหรือไม่ชอบพรรคการเมืองใด (แต่ผมเชื่อว่าถ้าเขียนตามข้างต้นคงไม่ผ่าน)

นอกจากนี้ น่าจะมีการอภิปรายว่า สมควรมีการนำบทบัญญัติบางมาตราของรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2489 ที่เขียนว่า "ฐานันดรศักดิ์โดยกำเนิดก็ดี โดยแต่งตั้งก็ดี หรือโดยประการอื่นก็ดี ไม่กระทำให้เกิดเอกสิทธิอย่างใดเลย" มาบัญญัติอีกครั้งหรือไม่ เนื่องจากสังคมไทยเป็นสังคมที่มีความเหลื่อมล้ำมาก อีกทั้งระบอบประชาธิปไตยตั้งอยู่บนหลักการที่ว่า มนุษย์มีความเท่าเทียมกันและเสมอภาคกัน

ที่ผ่านมาสังคมไทยให้ความสำคัญกับสิทธิเสรีภาพมากจนมองข้ามหลักความเสมอภาคทั้งๆ ที่หลักความเสมอภาคเป็นพื้นฐานของการใช้สิทธิเสรีภาพ สิทธิเสรีภาพจะไม่ได้ผลในทางปฏิบัติ หากมีการหยิบยกข้ออ้างในนามของ "ผู้หลักผู้ใหญ่ของบ้านเมือง" หรือ "ราษฎรอาวุโส" หรือ "ชนชั้นกลางในกรุงเทพฯ" มาปิดปากกับฝ่ายตรงกันข้าม

อีกทั้งที่ผ่านมาเคยมีกลุ่มราชนิกุลออกมาเคลื่อนไหวทางการเมือง การบัญญัติข้อความดังกล่าวน่าจะเป็นการตอกย้ำถึงความเป็นพลเมืองที่เท่าเทียมกัน ไม่ควรอ้างตำแหน่งใดๆ เพื่อยกความสำคัญของตนเองและขณะเดียวกันเป็นการกดผู้อื่นด้วย

4. ประเด็นของการแก้ไขและเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

ประเด็นที่สมควรมีการแก้ไขและเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้น สมควรพิจารณาในภาพรวม รวมถึงกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ (Organic law) ด้วย เนื่องจากบทบัญญัติบางมาตราได้บัญญัติซ้ำซ้อนกันทั้งในรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ เช่น กฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. และสรรหา ส.ว. กฎหมายพรรคการเมือง

สำหรับประเด็นที่สมควรหยิบยกขึ้นมาพิจารณาว่าสมควรแก้ไขเพิ่มเติมมีมากมาย เช่น ระบบการเลือกตั้งสภาผู้เเทนราษฎร ที่มาของสมาชิกวุฒิสภา บทบาทและอำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้ง การให้ผู้พิพากษาจากศาลฎีกาเป็นกรรมการสรรหาองค์กรอิสระ การทำความตกลงระหว่างประเทศ การดำรงตำเเหน่งของนายกรัฐมนตรี (มาตรา 171 วรรคท้าย) สิทธิอุทธรณ์ของจำเลยในการดำเนินคดีอาญาผู้ดำรงตำเเหน่งทางการเมือง (มาตรา 278 วรรค 2) เเนวนโยบายด้านความมั่นคงของรัฐ การใช้งบประมาณของหน่วยราชการหรือรัฐวิสาหกิจของรัฐบาล (มาตรา 169 วรรคสอง) การเสนอขอเเปญัตติเรื่องงบประมาณของศาลเเละองค์กรตามรัฐธรรมนูญ (มาตรา 168 วรรคท้าย) เป็นต้น

บทส่งท้าย

การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญครั้งนี้ อาจเป็นการชิมลางหรือหยั่งท่าทีของการยื้อกันระหว่างฝ่ายประชาธิปไตยกับฝ่ายอมาตยาธิปไตยหัวอนุรักษ์นิยมก็ได้ แต่เชื่อว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งนี้จะยังมิได้รัฐธรรมนูญฉบับสุดท้ายแน่นอน ความพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งนี้ควรถือโอกาสให้เป็นการยกระดับข้อเรียกร้องเพื่อ "ประชาชน" และ "ประชาธิปไตย" อย่างแท้จริงให้มากที่สุดเท่าทีจะทำได้ (แต่ผมก็เชื่อว่าคงทำได้ดั่งใจไม่ได้เต็มที่) พยายามให้พ้นไปจาก "ตัวบุคคล" หรือ "พรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่ง" ให้ได้