จุดกำเนิด ระบบประกันสังคม เกิดขึ้นเป็นครั้งแรกในประเทศเยอรมนี ภายใต้การปกครองของ Chancellor Bismarck ในช่วงระหว่างปี ค.ศ. 1883-1889 โดยเริ่มจากการจัดตั้งกองทุนช่วยเหลือซึ่งกันและกัน (Mutual Fund) เพื่อนำไปดำเนินการประกันกรณีเจ็บป่วยในปี 1883 หลังจากนั้นต่อมาอีก 1 ปี การประกันกรณีเจ็บป่วยเนื่องจากการทำงานซึ่งดำเนินการโดยสมาคมนายจ้างก็ได้ถือกำเนิดขึ้นสำหรับการประกันกรณีทุพพลภาพและการประกันกรณีชราภาพ ซึ่งบริหารจัดการโดยส่วนภูมิภาคเป็นลำดับในปี 1889

ทั้งนี้ ลักษณะของการมีส่วนร่วมในโครงการดังกล่าวจะมาจาก 3 ฝ่าย คือ ลูกจ้าง นายจ้าง และรัฐบาล มีการบริหารเงินโดยใช้วิธีการจัดเก็บเงินสมทบ และเป็นระบบบังคับสำหรับผู้ที่มีรายได้ ซึ่งจะการันตีประโยชน์ทดแทนให้แก่ผู้ที่อยู่ในโครงการ หลังจากนั้นประเทศในแถบยุโรป ลาตินอเมริกา สหรัฐอเมริกา ได้นำรูปแบบของเยอรมนีไปใช้ และได้แพร่หลายต่อไปยังทวีปแอฟริกา เอเชีย และกลุ่มประเทศในแถบคาริเบียน

การประกันสังคม (Social Insurance) เป็นการให้หลักประกันทางสังคมในระยะยาวอีกระบบหนึ่งที่รัฐเป็นผู้ดำเนินการ โดยให้ประชาชนผู้มีรายได้แต่ละคนได้มีส่วนช่วยตนเอง หรือครอบครัว หรือช่วยเหลือบำบัดทุกข์ยาก เดือดร้อนซึ่งกันและกัน ระหว่างผู้มีรายได้ในสังคม ด้วยการออกเงินสมทบ เข้ากองทุนประกันสังคม โดยมีนายจ้าง ลูกจ้างและในบางประเทศมีรัฐบาลร่วมออกเงินสมทบเข้ากองทุนนี้ด้วย กองทุนนี้จะจ่ายประโยชน์ทดแทนให้แก่ผู้ส่งเงินสมทบ กรณีเจ็บป่วย คลอดบุตร ว่างงาน ชราภาพ เป็นต้น ทั้งนี้รัฐเป็นผู้รับผิดชอบดำเนินการ

การประกันสังคมจึงเป็นวิธีการหนึ่งที่ยึดหลักการพึ่งตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกันของประชาชน โดยมีความมุ่งหมายที่จะเป็นหลักประกันและคุ้มครองความเป็นอยู่ของประชาชน ให้มีความมั่นคงในการดำเนินชีวิต แม้มีเหตุการณ์ที่ทำให้ต้องขาดแคลนรายได้ก็สามารถดำรงชีวิตอยู่ได้อย่างมีศักดิ์ศรี

ความเป็นมาของการประกันสังคมในประเทศไทย

แนวคิดการประกันสังคมในประเทศไทยได้เริ่มขึ้นในปี พ.ศ. 2495 ในรัฐบาลของ จอมพล ป. พิบูลสงคราม เป็นนายกรัฐมนตรี ได้มีการตราเป็นพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2497 และได้มีการจัดตั้ง "กรมประกันสังคม" สังกัดกระทรวงการคลัง แต่มิได้นำมาดำเนินการในทางปฏิบัติ เพราะไม่มีการตราเป็นพระราชกฤษฎีกาตามที่ได้กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติ

ภายหลังจากเกิดรัฐประหารล้มรัฐบาลของจอมพล ป. พิบูลสงคราม รัฐบาลที่จัดตั้งขึ้นได้มี คำสั่ง ให้ยุบกรมประกันสังคมที่จัดตั้งขึ้นดังกล่าว และจัดตั้งกองความมั่นคงทางสังคม โดยให้โอนไปสังกัดกรมประชาสงเคราะห์ กระทรวงมหาดไทย มีหน้าที่พิจารณา ปรับปรุงแก้ไขพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2497 และเตรียมงานให้พร้อมที่จะดำเนินงานประกันสังคม ในปลายปี พ.ศ. 2510 กรมประชาสงเคราะห์ได้เสนอให้รัฐบาลทบทวนเรื่องการประกันสังคมขึ้นเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกันสังคมบางมาตรา

ในระหว่างนั้นได้เกิดการปฏิวัติขึ้น และในที่สุดคณะปฏิวัติได้ออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 103 ลงวันที่ 16 มีนาคม พ.ศ. 2515 กำหนดให้มีกองทุนเงินทดแทนเพื่อจ่ายเงินทดแทนแก่ลูกจ้างในกรณีที่ประสบอันตรายหรือ เจ็บป่วย เนื่องจากการทำงาน ซึ่งถือได้ว่าเป็นประเภทหนึ่งของระบบการประกันสังคม และได้มีการจัดตั้งสำนักงานกองทุนเงินทดแทนขึ้นเป็นองค์กรรับผิดชอบการบริหารดังกล่าว เริ่มดำเนินการตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2517 และให้สังกัดอยู่ในกรมแรงงาน กระทรวงมหาดไทย และเป็นต้นกำเนินของกองทุนเงินทดแทน

ต่อมา พ.ศ. 2518 รัฐบาลได้นำเรื่องการประกันสังคมขึ้นมาพิจารณาใหม่อีกครั้งตามข้อเสนอของกรมประชาสงเคราะห์ และได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการเตรียมการประกันสังคม โดยมีอธิบดีกรมประชาสงเคราะห์เป็นประธาน คณะกรรมการชุดนี้ได้ผลักดันให้รัฐบาลเล็งเห็นความสำคัญของระบบประกันสังคม และขยายขอบเขตออกไปในประเภทอื่น นอกเหนือจากการประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยเนื่องจากการทำงานด้วย

จนกระทั่งในปี พ.ศ. 2533 สภาผู้แทนราษฎรได้มีมติรับรองและยืนยันผ่านร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม ทำให้มีผลใช้บังคับเป็นกฎหมาย เรียกว่า "พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2533" โดยกำหนดให้มีกองทุนประกันสังคมเพื่อให้ความคุ้มครองลูกจ้าง กรณีเจ็บป่วย ทุพพลภาพ และตายที่ไม่เนื่องจากการทำงาน รวมทั้งกรณีคลอดบุตร สงเคราะห์บุตร ชราภาพ และกรณีว่างงาน และได้จัดตั้งสำนักงานประกันสังคมเพื่อรับผิดชอบการดำเนินงานกองทุนเงินทดแทน และกองทุนประกันสังคมเมื่อวันที่ 3 กันยายน พ.ศ.2533 ตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2533 โดยโอนงานของกรมประชาสงเคราะห์ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการประกันสังคม และงานสำนักงานกองทุนเงินทดแทนของกรมแรงงานมาอยู่ในสำนักงานประกันสังคม ภายใต้ความรับผิดชอบของกระทรวงมหาดไทย ต่อมาเมื่อวันที่ 23 กันยายน 2536 ได้มีการจัดตั้งกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม สำนักงานประกันสังคมจึงได้โอนมาอยู่ในสังกัด

หลักการจ่ายเงินสมทบกองทุนประกันสังคม รัฐบาล นายจ้าง และลูกจ้าง ออกเงินสมทบเข้ากองทุน 3 ฝ่าย คือ นายจ้าง ลูกจ้าง ร้อยละ 5 เท่ากัน ในส่วนรัฐนั้นจ่ายสมทบร้อยละ 2.75 โดยคิดจากฐานค่าจ้างขั้นต่ำ 1,650 บาท ไม่เกิน 15,000 บาทต่อเดือน โดยนายจ้าง / ผู้ประกอบการ มีหน้าที่หักเงินสมทบของลูกจ้าง และนำส่งพร้อมส่วนของนายจ้าง เป็นรายเดือนภายในวันที่ 15 ของเดือนถัดไป

รูปแบบการบริหารการประกันสังคม อาจถือได้ว่าเป็นประเทศเดียว ที่ใช้ระบบการบริหารภายใต้โครงสร้างราชการ คือสำนักงานประกันสังคม แม้ว่าจะมีการตั้งคณะคณะกรรมการบริหารประกันสังคม (บอร์ด) ที่ประกอบด้วย 3 ส่วน คือ ผู้แทนนายจ้าง ผู้แทนลูกจ้าง และรัฐ โดยมีปลัดกระทรวงแรงงานเป็นประธาน ทำหน้าที่ดูแลกองทุนประกันสังคม และจ่ายประโยชน์ทดแทน 7 กรณี ที่มีสิทธิประโยชน์แตกต่างกัน เช่น กรณีเจ็บป่วยหรือพิการ ก็จะได้รับการบริการได้เร็ว คือสามารถใช้สิทธิรับบริการได้ กรณีตายอาจยาก เพราะคนตายช้า กรณีชราภาพที่จะมีการจ่ายในปี 2557 ซึ่งก็อาจมีปัญหาเรื่องเงินกองทุน เนื่องจากการบริหารของกองทุนไม่สามารถดำเนินการอย่างอื่นได้ เพราะติดระบบราชการ ที่ไม่มีความคล่องตัว รูปแบบการบริหารแม้ว่าจะเป็นผู้แทนลูกจ้าง นายจ้าง ก็ไม่ได้หมายถึงความเป็นตัวแทนของผู้ประกัน เป็นเพียงตัวแทนของผู้ประกันตนที่มีสหภาพแรงงาน และสังกัดสภาองค์การลูกจ้างเท่านั้น ซึ่งมีสภาองค์การลูกจ้างมากถึง 12 แห่ง มีสมาชิกสหภาพแรงงานประมาณ 3 แสนคนเท่านั้น

การบริหารงาน ความไม่โปร่งใส การบริการที่ผู้ประกันยังไม่สามารถที่จะเข้าถึงการบริการที่ดีพอ เพราะยังมีเงื่อนไขโรคหลายโรคที่ประกันสังคมยังดูแลไม่ทั่วถึง เนื่องจากกองทุนประกันสังคมอยู่ภายใต้ระบบราชการ การออกระเบียบการรับเงิน หรือจ่ายเงิน การลงทุนต่างๆ เมื่อบอร์ดมีมติออกระเบียบใดๆ ต้องรับความเห็นชอบจากกระทรวงการคลัง ซึ่งเป็นการบริหารโดยระบบราชการอย่างเบ็ดเสร็จ ซึ่งก็เกิดปัญหาการใช้เงินผิดวัตถุประสงค์ เช่น การอนุมัติซื้อตึกวัฏจักรมูลค่า 2,800 ล้านบาท หรือการที่จะนำงบประมาณกองทุนประกันสังคมไปสร้างศูนย์ข้อมูลสารสนเทศคอมพิวเตอร์กระทรวงแรงงาน เป็นต้น

แนวคิดการปฏิรูปประกันสังคม

นางสาววิไลวรรณ แซ่เตีย ประธานคณะกรรมการสมานฉันท์แรงงานไทย เสนอดังนี้

1. การบริหารกองทุนประกันสังคม ต้องการให้ มีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างใหม่โดยคณะกรรมการประกันสังคมให้มาจากการเลือกตั้งโดยผู้ประกันตน


2. สำนักงานประกันสังคมควรมีการแก้ไขกฎระเบียบให้ขยายความคุ้มครองผู้ประกันตนในทุกโรคโดยไม่ควรมีข้อยกเว้น รักษาพยาบาลดูแลฟรี


3. ควรมีการขยายประกันสังคมให้ครอบคลุมแรงงานนอกระบบทุกภาคส่วนและควรได้รับสิทธิประโยชน์เหมือนกับแรงงานในระบบ

หากมีการขยายความคุ้มครองแรงงานนอกระบบทุกภาคส่วน สำนักงานประกันสังคมกองทุนนี้จะมีผู้ประกันตนเพิ่มประมาณ 22 ล้านคน เดิมมีเพียง 9 ล้านกว่าคนเท่านั้น

นางสุจิน รุ่งสว่าง ผู้ประสานงานเครือข่ายแรงงานนอกระบบ เสนอว่า แรงงานนอกระบบต้องการที่จะมีประกันสังคมเทียบเท่ากับแรงงานในระบบเช่นกัน แต่เนื่องจากสภาพปัญหาของแรงงานนอกระบบมีรายได้ และงานที่ไม่แน่นอนทำให้กำลังการส่งเงินสมทบเหมือนกับแรงงานในระบบ จึงเสนอความต้องการการประกันสังคมเพียง 4 กรณี คือ

1.       กรณีทดแทนการขาดรายได้กรณีเจ็บป่วย และประสบอันตราย

2.       กรณีทุพพลภาพ

3.       กรณีชราภาพ

4.       กรณีตาย

ทั้ง 4 กรณีนี้เป็นเพียงการประกันสังคมเบื้องต้นที่แรงงานนอกระบบเสนอเท่านั้น หากถามถึงความต้องการเรื่องสิทธิประโยชน์ทุกคนคงมีความต้องการทั้ง 7 กรณีเหมือนแรงงานในระบบ แต่ก็เข้าใจอยู่ว่าสภาพการจ้างงานของแรงงานนอกระบบไม่มีสภาพความเป็นนายจ้าง ลูกจ้าง และรัฐเองก็ยังลังเลว่าจะจ่ายสมทบหรือไม่รูปแบบควรเป็นอย่างไร การประกันสังคมของแรงงานนอกระบบ ควรแยกกองทุนในการบริหาร หรือว่ารวมกองทุนเดียวกัน การจัดเก็บเงินสมทบควรเป็นอย่างไร ซึ่งแรงงานนอกระบบได้เสนอว่าการจัดเก็บเงินสมทบควรใช้ระบบขั้นบันไดตามรายได้ เช่นผู้มีรายได้ ขั้นต่ำเดือนละ 3,000 บาท จ่ายสมทบ 150 บาท สูงสุด 15,000 บาท จ่ายสมทบ 300 บาทเป็นต้น

นายรักศักดิ์ โชติชัยสถิต ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านประกันสังคม กล่าวว่าโลกเปลี่ยนแปลงไปกำลังแรงงานก็เปลี่ยน แรงงานในระบบเปลี่ยนเป็นแรงงานนอกระบบซึ่งมีอยู่จำนวนมาก แรงงานเหล่านี้ไม่มีกฎหมายใดๆ คุ้มครอง ฉะนั้นคิดว่าการบริหารแรงงานทุกส่วนที่เกี่ยวข้องควรมีการปรับเปลี่ยน ในส่วนของสำนักงานประกันสังคม (สปส.) ก็ต้องมีการปรับเปลี่ยนองค์กร ให้สอดคล้องกับแรงงานที่มีความเปลี่ยนแปลงจากเดิม โดยการศึกษาความเป็นไปได้ในการที่จะขยายความคุ้มครอง ซึ่งได้มีการศึกษากลุ่มอาชีพใดที่มีรายได้มั่นคงแน่นอน และมีความพร้อม ซึ่งก็มีการศึกษากลุ่มผู้ขับรถรับจ้าง แท็กซี่ มอเตอร์ไซด์ มัคคุเทศก์ เกษตรพันธะสัญญา ฯลฯ โดยได้หารือกันและสรุปช่องทางการแก้ไขกฎหมายประกันสังคมมาตรา 40 ที่บุคคลที่ไม่ใช่ลูกจ้างตามมาตรา 33 สามารถสมัครเป็นผู้ประกันตนได้ โดยสมัครใจ ซึ่งคิดว่าเป็นวิธีที่ง่ายที่สุด โดยแก้ไขเรื่องอัตราการจ่ายเงินสมทบ และพัฒนาสิทธิประโยชน์ให้เหมาะสมดีขึ้น

นายบัณฑิตย์ ธนชัยเศรษฐวุฒิ นักวิชาการแรงงานมูลนิธิอารมณ์ พงศ์พงันได้เสนอไว้ว่า สำนักงานประกันสังคมต้องออกจากระบบราชการ โดยมีความเชื่อว่าจะหลุดออกจากการแทรกแซงจาการครอบงำโดยฝ่ายการเมืองที่คบคิดกับฝ่ายราชการระดับสูงได้