สมคิด พุทธศรี

เอกสารข่าว WTO ฉบับที่ 16 เดือนสิงหาคม 2551

กรณีพิพาทกุ้งระหว่างไทยกับสหรัฐอเมริกาเป็นปัญหายืดเยื้อ โดยเริ่มต้นจากการที่สหภาพยุโรปกีดกันกุ้งนำเข้าจากประเทศต่างๆในเอเชีย ที่ใช้ยาปฏิชีวนะที่มีสาร chloramphenicol และสารดังกล่าวหลงเหลืออยู่ในตัวกุ้ง เหตุการณ์ดังกล่าวส่งผลกระทบต่ออุตสาหกรรมกุ้งแบบ "ข้ามซีกโลก" เมื่อกุ้งที่ไม่สามารถส่งเข้าไปยังยุโรปได้ถูกส่งไปสหรัฐอเมริกาแทน ทั้งนี้เพราะสหรัฐอเมริกามิได้กำหนดระดับขั้นต่ำของสารตกค้างที่เป็นอันตรายเอาไว้ ปริมาณกุ้งในสหรัฐอเมริกาจึงล้นตลาดและราคากุ้งตกต่ำลงอย่างมาก

กลุ่มผู้ผลิตกุ้งในรัฐทางใต้ของสหรัฐอเมริกาจึงรวมตัวกันภายใต้ชื่อ "กลุ่มพันธมิตรกุ้งภาคใต้" (Southern Shrimp Alliance: SSA) เพื่อกดดันให้รัฐบาลอเมริกันไต่สวนและฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายจากประเทศผู้ส่งออกกุ้ง ซึ่งมีไทยรวมอยู่ด้วย การกดดันประสบผลสำเร็จเมื่อ กระทรวงพาณิชย์และคณะกรรมาธิการการค้าแห่งสหรัฐอเมริกาประกาศรับฟ้องและเปิดการไต่สวนข้อหาการทุ่มตลาดสินค้ากุ้งจากทั้ง 6 ประเทศเมื่อวันที่ 22 มกราคม 2547

การไต่สวนได้ข้อสรุปว่า มีการขายกุ้งแช่แข็งและกุ้งบรรจุกระป๋องต่ำกว่าราคาต้นทุนที่แท้จริง โดยกุ้งนำเข้าจากไทยมีส่วนเหลื่อมการทุ่มตลาดอยู่ในช่วงระหว่างร้อยละ 5.56 ถึง 10.52 [1] ผลที่ตามมาก็คือ กระทรวงพาณิชย์สหรัฐอเมริกาเรียกเก็บอากรตอบโต้การทุ่มตลาด (Anti Dumping Duty) ตามส่วนเหลื่อมการทุ่มตลาดจากผู้ส่งออกไทยและอื่นๆอีก 5 ประเทศ ตั้งแต่เดือนกรกฎาคม 2547 เป็นต้นมา พร้อมทั้งกำหนดให้ผู้นำเข้าที่ถูกเรียกเก็บอากรตอบโต้การทุ่มตลาดต้องวางพันธบัตรเงินสดต่อเนื่อง (Continuous Bond: C-Bond) ในอัตราร้อยละ 100 ของมูลค่าการนำเข้าตลอดทั้งปีคูณด้วยอัตราอากรทุ่มตลาดทุกครั้งที่มีการส่งสินค้าเข้าสหรัฐอเมริกา ทั้งนี้เพื่อแก้ไขปัญหาการจัดเก็บอากรตอบโต้การทุ่มตลาดย้อนหลังของศุลกากรสหรัฐอเมริกา ทว่า "ความยุ่งยาก" บังเกิดขึ้น เมื่อในความเป็นจริง ผู้ส่งออกกลับต้องเป็นผู้แบกรับภาระการวางพันธบัตรเงินสดต่อเนื่องแทน เพราะผู้นำเข้าสหรัฐฯส่วนใหญ่ไม่สามารถแบกรับภาระดังกล่าวได้

ไทยตอบโต้สหรัฐอเมริกาด้วยการยื่นฟ้องต่อองค์การการค้าโลกเมื่อวันที่ 16 มีนาคม 2549 โดยอ้างว่า ประพฤติกรรมของสหรัฐอเมริกาในการใช้มาตรการ Zeroing เพื่อคำนวณส่วนเหลื่อมการทุ่มตลาดกับกุ้งไทยขัดต่อกฎข้อที่ 4.2.2 ของความตกลงว่าด้วยการตอบโต้การทุ่มตลาด และการกำหนดให้ผู้นำเข้าที่ถูกเรียกเก็บอากรตอบโต้การทุ่มตลาดต้องวางพันธบัตรเงินสดต่อเนื่อง (Continuous Bond: C-Bond) นั้นไม่สอดคล้องกับกฎข้อที่ 18.1 ของความตกลงดังกล่าว ทั้งนี้ยังผลไปสู่การขัดต่อกฎข้อ VI วรรค 2 และ 3 ของข้อตกลงทั่วไปว่าด้วยภาษีศุลกากรและการค้า GATT 1994

ภายใต้กระบวนการระงับข้อพิพาทขององค์การการค้าโลก ไทยและสหรัฐอเมริกาจะต้องเริ่มต้นหารือร่วมกัน โดยไทยยื่นคำร้องขอหารือกับสหรัฐอเมริกา เมื่อวันที่ 24 เมษายน 2549อย่างไรก็ตาม การหารือล้มเหลวอย่างไม่เป็นท่า เมื่อสหรัฐฯยืนยันที่จะคงไว้ซึ่งข้อกำหนดให้วางพันธบัตรเงินสดต่อเนื่อง ไทยจึงตัดสินใจยื่นคำร้องให้องค์กรระงับข้อพิพาทภายใต้ WTO (Dispute Settlement Body: DBS) ตั้งคณะกรรมการพิจารณาคดี (panel) เมื่อวันที่ 15 กันยายน 2549 DBS มีมติให้ตั้งคณะกรรมการเมือวันที่ 26 ตุลาคม 2551 และคณะมนตรีทั่วไปเห็นชอบในการตั้งคณะกรรมการดังกล่าวเมื่อวันที่ 26 มกราคม 2550

การพิจารณาความของคณะกรรมการพิจารณาข้อพิพาท (Panel) ได้ข้อสรุปว่า สหรัฐอเมริกาทำผิดจริง แต่สหรัฐอเมริกากลับไม่ยอมรับผลการตัดสิน และยื่นอุทธรณ์ในปลายเดือนเมษายน 2551 [2] อย่างไรก็ตาม คณะพิจารณาอุทธรณ์มีมติยืนยันตามคำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาคดี และองค์กรระงับข้อพิพาทประกาศรับรองมติของคณะอุทธรณ์ เมื่อวันที่ 1 สิงหาคม 2551 เป็นอันสิ้นสุดกระบวนการระงับข้อพิพาทของ WTO

แม้ว่าตามกระบวนการระงับข้อพิพาทแล้ว เมื่อคำวินิจฉัยของคณะพิจารณาอุทธรณ์ยืนยันให้ไทยชนะคดี สหรัฐอเมริกาจักต้องยกเลิกมาตรการทั้งสองที่ใช้กับไทย แต่บทสรุปของคดีจะเป็นเช่นไรยังคงเป็นข้อกังขา เมื่อผลในทางปฏิบัติยังมิอาจเกิดขึ้นได้ในทันที ในขณะที่สหรัฐอเมริกาเองยังไม่มีปฏิกิริยาที่ชัดเจนต่อมติดังกล่าวว่าจะดำเนินการอย่างไรต่อไป

ไม่เพียงเท่านั้น การออกมาโจมตีอุตสาหกรรมกุ้งไทยด้วยข้อหาต่างนานาไม่ว่าจะเป็น การใช้แรงงานเด็กหรือการละเมิดสิทธิมนุษยชน และการที่ SSA ร้องเรียนต่อรัฐสภา เพื่อให้สำนักงานคณะกรรมการอาหารและยาของสหรัฐฯใช้ระบบ Green Ticket แบบใหม่ [3] ล้วนเป็นสัญญาณบ่งว่า "ศึก" ครั้งนี้ยังมิอาจจบลงด้วยกลไกการระงับข้อพิพาทของ WTO

ประวัติศาสตร์ที่ผ่านมาสอนให้รู้ว่า รัฐบาลอเมริกันพยายามทุกวิถีทางที่จะรักษาผลประโยชน์ของตน มากกว่าที่จะคำนึงถึงกฎกติกาและหลักการที่นานาประเทศยอมรับร่วมกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากผู้เดือดร้อนเป็นกลุ่มผลประโยชน์ที่เป็นฐานเสียงสำคัญทางการเมือง "ความหน้าด้าน" ของสหรัฐอเมริกาก็จะเพิ่มขึ้นเป็นทวี เช่นนี้แล้ว "สงครามว่าด้วยกุ้ง" ระหว่างไทยกับสหรัฐอเมริกาจักต้องดำเนินต่อไปเรื่อยๆและอาจไม่มีวันจบสิ้น ตราบเท่าที่ผู้ผลิตจากทั้งสองประเทศยังคงต้องแข่งขันกันอยู่

ประเด็นพื้นฐานที่ต้องติดตามจึงมีอยู่อย่างน้อย สอง ประการ ประการแรก ข้อพิพาทนี้จะมีบทลงเอยเช่นใด SSA และรัฐบาลสหรัฐอเมริกาจะมีท่าทีอย่างไรต่อคำวินิจฉัยของคณะพิจารณาอุทธรณ์แห่งองค์การการค้าโลก ประการที่สอง หากแม้นข้อพิพาทนี้ยุติแล้ว ความขัดแย้งครั้งต่อไปจะออกมาในรูปแบบใดและกลไกการระงับข้อตกลงภายใต้ WTO จะเพียงพอต่อการแก้ไขความขัดแย้ง หรือไม่?

เชิงอรรถ

[1] นอกจากประเทศไทยแล้วยังมีประเทศอื่นๆ อีก 5 ประเทศที่โดนไต่สวนและถูกตัดสินว่า มีการทุ่มตลาดจริง โดยสาธารณประชาชนจีนมีส่วนเหลื่อมการทุมตลาดอยู่ระหว่างร้อยละ 7.67-112.81 เวียดนามร้อยละ 12.11-93.13 บราซิลร้อยละ 0.00-67.80 เอกวาดอร์ร้อยละ 6.08-9.35 และอินเดียร้อยละ 5.56-10.52

[2] อันที่จริงฝ่ายไทยก็ยื่นอุทธรณ์ด้วยเช่นกัน โดยการอุทธรณ์มีขึ้นเมื่อ วันที่ 17 เมษายน 2551 เนื่องจากไทยไม่เห็นด้วยกับคณะกรรมการพิจารณาคดีที่ตัดสินยกคำร้องของไทย ในกรณีที่ไทยฟ้องว่า การบังคับใช้มาตรการวางพันธบัตรเงินสดต่อเนื่องกับผู้ส่งออกกุ้งไทยของสหรัฐอเมริกาละเมิดกฎข้อที่ I II:1(a) วรรคแรกและวรรคที่สองของกฎข้อที่ II:1(b) X:3(a) และ XI:1 ของความตกลงว่าด้วยภาษีศุลกากรและการค้า 1994 โดยคำฟ้องดังกล่าวนี้ ไทยได้แยกฟ้องเป็นอีกกรณีหนึ่ง

[3] Green Ticket แบบใหม่บังคับกุ้งนำเข้าที่ผ่านการตรวจสอบจากคอนเทนเนอร์แล้วจะต้องถูกส่งไปยังตรวจสอบในห้องทดลองอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งหากสภาครองเกรสยอมผ่านมาตรการนี้เท่ากับว่า ผู้ส่งออกกว่า 100 รายในปัจจุบันของไทยจะต้องเริ่มต้น "นับหนึ่ง" ใหม่อีกครั้ง ทั้งๆที่ผ่าน Green Ticket อยู่แล้ว

เอกสารข่าว WTO จัดทำโดย

โครงการจับกระแสองค์การการค้าโลก (WTO Watch)

ได้รับทุนอุดหนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)