รัฐศาสตร์-รปศ.วิชาการ 9: บทความเต็ม แนวทางการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2550

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

บทความเดิมชื่อ "รัฐธรรมนูญไทยภายใต้กรอบคิดตลาดสินค้าชำรุด แนวทางการแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยปี พ.ศ.2550"

 

 

 

สุรศักดิ์ ไชยธนกิจ

นักวิจัยอิสระ

ปรัชญาดุษฎีบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

 

บทคัดย่อ

 

ความขัดแย้งทางการเมืองที่ยาวนานหลายเดือนในประเทศไทยในปี พ.ศ.2551 ก่อให้เกิดคำถามถึงประสิทธิผลของรัฐธรรมนูญปี พ.ศ.2550 และได้นำไปสู่ความคิดที่จะมีการปรับปรุงรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันแม้ได้ผ่านการใช้มาเพียงระยะเวลาอันสั้น บทความนี้ใช้แนวคิดสามประการคือ ระบบสิทธิในทรัพย์สิน ตลาดสินค้าชำรุด และทฤษฎีธรรมาภิบาลตรีมิติในการระบุสาเหตุปัญหาและแนวทางแก้ไข ซึ่งพบว่าสาเหตุปัญหาอยู่ที่ประชาชนจำนวนมากมีพฤติกรรมใช้สิทธิในทรัพย์สินอย่างผิดพลาด ทำให้ยึดเอาผลประโยชน์ส่วนตัวเหนือผลประโยชน์ส่วนรวม แนวทางการแก้ไขก็คือการสร้างความสอดคล้องในระบบสิทธิและความรับผิดของฝ่ายต่างๆ ในระบบการเมืองเพื่อให้เกิดการเรียนรู้ที่ถูกต้อง ซึ่งเหมาะสมกว่าการลดอำนาจประชาชนเหล่านั้นในระบบการเมืองดังที่มีผู้เสนอ

 

คำหลัก: รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ระบบสิทธิในทรัพย์สิน ตลาดสินค้าชำรุด ทฤษฎีธรรมาภิบาลบริษัทตรีมิติ

 

 

1.      คำนำ

 

หากจะยึดเอาสาเหตุความขัดแย้งทางการเมืองทั้งหลายที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญว่ามีความถูกต้องและชอบธรรม ซึ่งรวมถึงกรณีกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยรวมตัวขับไล่รัฐบาลที่มีพรรคพลังประชาชนเป็นแกนนำในปี พ.ศ. 2551 คงเป็นที่ยอมรับกันทั่วไปได้ว่าปัญหาของการเมืองไทยที่ผ่านมา นับได้เปลี่ยนแปลงการปกครองสู่ระบบประชาธิปไตยก็คือ ประเทศไทยแทบไม่เคยได้ผู้แทนทั้งที่เป็นสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ที่มีคุณสมบัติตรงตามความต้องการของทุกฝ่ายในสังคม[1] การศึกษาที่ผ่านมาก็ได้แสดงให้เห็นว่าความซับซ้อนของประเด็นผลประโยชน์และขั้นตอนการส่งผ่านอำนาจทำให้เป็นเรื่องยากลำบากที่ประชาชนในระดับล่างทั้งหลายจะสามารถเข้าใจในสิทธิในทรัพย์สิน (Property right) และหน้าที่ความรับผิดชอบ (Accountability) ในฐานะพลเมืองผู้เป็นเจ้าของประเทศ (Citizenship) ได้อย่างสมบูรณ์ (สุรศักดิ์ ไชยธนกิจ) [2] โดยยังไม่ต้องพิจารณาถึงข้อจำกัดในเชิงเหตุผล (Bounded rationality) ซึ่งอาจหมายถึงการขาดข้อมูลอย่างครบถ้วน (Simon) [3] และระบบรับรู้ที่ผิดพลาด (Cognitive dissonance) ซึ่งหมายถึงการความลำเอียงที่จะเชื่อสิ่งใดสิ่งหนึ่งมากกว่าสิ่งอื่นและการบงการกระบวนการรักษาความเชื่อเดิมของตัวเองให้คงอยู่ต่อไป (Akerlof and Dickens) [4] ตลอดจนการสูญเสียความเป็นกลางจากผลประโยชน์ที่เข้าล่อ

 

บทความนี้มีวัตถุประสงค์ที่จะแสดงให้เห็นว่า พลเมืองจำนวนมากของประเทศไทยอาจไม่ได้ตระหนักถึงหน้าที่ความรับผิดชอบต่อทรัพย์สินส่วนรวม (Collective property) ในการลงคะแนนเสียงเลือกบุคคลทำหน้าที่เป็น ส.ส. และ ส.ว.โดยเฉพาะเมื่อตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของนโยบายประชานิยมที่เอื้อประโยชน์ฐานคะแนนเสียง ทำให้เลือกตัวแทนที่บกพร่อง เช่นเดียวกับการเลือกซื้อสินค้าที่ชำรุด (Lemons) และยังทำการวิเคราะห์แนวทางการแก้ไขปัญหาตามกรอบคิดตลาดสินค้าชำรุด (Market for Lemons) (Akerlof) [5] ระบบสิทธิในทรัพย์สิน (Alston and Mueller) [6] และทฤษฎีธรรมาภิบาลบริษัทตรีมิติ (สุรศักดิ์ ไชยธนกิจ) [7] ซึ่งชี้ให้เห็นว่าแนวทางการแก้ไขควรมุ่งที่การสร้างความสอดคล้องในการใช้สิทธิ (Realignment of property rights) และความรับผิด (Liability) เพื่อสร้างความสมดุลของอำนาจมากกว่าการลดอำนาจหรือจำกัดสิทธิ์ของประชาชนบางกลุ่มที่มีพฤติกรรมการใช้สิทธิทรัพย์สินอย่างผิดพลาด ซึ่งอาจสร้างผลกระทบและนำไปสู่มีปัญหาอื่นๆ ดังที่เคยเกิดขึ้นมาแล้ว

 

 

2. ประเภทสิทธิในทรัพย์สินในระบบการเมือง

                                    

บทความนี้อิงแนวคิดในเรื่องรัฐในฐานะผู้สร้างอุปาทานสิทธิในทรัพย์สินทางการเมือง ซึ่งได้เคยนำเสนอมาก่อนหน้านี้ (Alston and Mueller; สุรศักดิ์ ไชยธนกิจ) [8] เพียงที่ผ่านมาไม่ได้มีความพยายามแยกแง่มุมของสิทธิในทรัพย์สินส่วนรวมและสิทธิในทรัพย์สินส่วนตัวออกจากกัน ดังจะเห็นว่าความเจริญรุ่งเรืองของสมาชิกสังคมสามารถแยกวัดได้ในสองส่วน คือ ความมั่งคั่งในทรัพย์สินส่วนตัว เช่น บ้านพักอาศัย ยานพาหนะ อาหาร บริการสุขภาพ ฯลฯ และความพร้อมมูลของทรัพย์สินส่วนรวม เช่น อธิปไตย ความสงบสุขของบ้านเมือง ความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน โครงสร้างพื้นฐาน สาธารณูปโภค สิ่งแวดล้อมที่ดี ความสามารถแข่งขันของประเทศในระบบเศรษฐกิจโลก ตลอดจนอนาคตสำหรับผลเมืองรุ่นหลังของประเทศ

 

ในระบบการเมืองในอุดมคติรัฐต้องสามารถคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินส่วนตัวของประชาชน และสามารถสร้างความพร้อมมูลของทรัพย์สินส่วนรวม โดยในการดำเนินกิจกรรมทางการเมือง ซึ่งรวมถึงการเลือกตัวแทนนั้นพลเมืองทั้งหลายจำต้องยึดประโยชน์ของสังคมเป็นที่ตั้ง (Chaithanakij) [9] เนื่องจากสิทธิการลงคะแนนเสียงและสิทธิทางการเมืองอื่นๆ นั้นมิได้ดำรงอยู่อย่างเป็นเอกเทศจากหน้าที่ความรับผิดชอบต่อสังคม เสมอเช่นสิทธิในทรัพย์สินส่วนตัว เช่น ปากกา และ คอมพิวเตอร์ ที่เจ้าของอาจใช้ตามอำเภอใจ และอันที่จริงแล้วไม่ว่าสิทธิในทรัพย์สินส่วนตัวใดๆก็ล้วนเจือด้วยองค์ประกอบของสิทธิของสังคมส่วนรวม ทำให้ไม่อาจตัดขาดจากหน้าที่ของพลเมืองที่มีต่อผืนราชอาณาจักร (Kens) [10] ดังนั้นพลเมืองยิ่งไม่อาจใช้สิทธิทางการเมืองแสวงหาเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัว เช่น จากการเลือกตัวแทนที่เสนอนโยบาย

 

ประชานิยม หรือ การขายเสียง โดยเป็นการให้ร้ายต่อสังคมและประเทศชาติ ไม่ว่าจะด้วยเจตนาหรือไม่ก็ตาม

ตามภาพที่ 1 การพยายามครองคะแนนเสียงด้วยนโยบายประชานิยมก็คือการใช้งบประมาณเพื่อเพิ่มอุปาทานสิทธิในทรัพย์สินส่วนตัวของกลุ่มผลประโยชน์ที่เป็นฐานคะแนนเสียง และหากทำสำเร็จสามารถครองเสียงข้างมากและใช้อำนาจโดยขนาดคุณธรรมก็มากมีปัญหาคอร์รัปชั่นตามมา ซึ่งเป็นไปตามข้อสรุปที่ว่ารัฐบาลที่ได้รับความไว้วางใจสูงมากมักใช้อำนาจไปในทางที่ผิดได้โดยง่าย (Clark and Lee) [11] และด้วยความจำกัดของงบประมาณประเทศทำให้ การเพิ่มของสิทธิในทรัพย์สินส่วนตัวจะมีผลทำให้สิทธิในทรัพย์สินส่วนรวมของประชาชนทั้งประเทศและงบประมาณสำหรับกลุ่มที่ต้องการความช่วยเหลือจริงๆต้องลดลงไปด้วย

 

ภาพที่ 1

รูปแบบการใช้จ่ายงบประมาณที่เบี่ยงเบนตามอำนาจการเมือง กลุ่มที่ต้องการ

 

ก.      การใช้จ่ายงบประมาณในอุดมคติ

 







ในรูปทรัพย์สินส่วนตัว


ในรูปทรัพย์สินส่วนรวม


 


 


กลุ่มที่ต้องการ ความช่วยเหลือ


สังคมส่วนรวม

 

 

ข. การใช้จ่ายงบประมาณตามสภาพการเมืองแบบกลุ่มผลประโยชน์

 







ในรูปทรัพย์สินส่วนตัวและคอร์รัปชั่น


ในรูปทรัพย์สินส่วนรวม


 


 


 


 


กลุ่มผลประโยชน์การเมือง ฐานคะแนนเสียง


คอร์รัปชั่น


กลุ่มที่ต้องการ ความช่วยเหลือ


สังคมส่วนรวม

 

 

ที่มา: สร้างโดยสุรศักดิ์ ไชยธนกิจเพื่อแสดงให้เห็นความแตกต่างของการใช้จ่ายงบประมาณในอุดมคติโดยรัฐไม่อยู่ใต้อิทธิพลกลุ่มการเมืองและเมื่องอยู่ได้อิทธิพลการเมืองกลุ่มผลประโยชน์ ในภาพ ข ซึ่งทำให้มีการใช้จ่ายเพื่อสนองความต้องการกลุ่มผลประโยชน์ ซึ่งไม่เกิดประโยชน์กับสังคมส่วนรวมและอาจไม่ได้เป็นกลุ่มที่ต้องการรับความช่วยเหลือมากที่สุดในสังคม หากกลุ่มการเมืองสามารถครองเสียงข้างมากในสภามีแนวโน้มว่าจะเกิดสภาพเผด็จการโดยเสียงข้างมาก ทำให้ละเลยผลประโยชน์ของประชาชนเสียงข้างน้อยและสังคมโดยส่วนรวม และการคอร์รัปชั่นที่เพิ่มขึ้น ขนาดพื้นที่ตามภาพที่นำเสนอมุ่งแสดงเพียงแนวคิด ไม่ได้ยืนยันความถูกต้องของสัดส่วน

 

ดังจะเห็นว่าพื้นที่ของทรัพย์สินส่วนรวมและกลุ่มที่ต้องการความช่วยเหลือในภาพ 1 (ข) มีขนาดเล็กกว่าพื้นที่ของทรัพย์สินส่วนรวมในภาพ 1 (ก) หลักฐานการศึกษาที่ปรากฏในประเทศไทยแสดงให้เห็นถึงความพร้อมที่จะละเมิดสิทธิส่วนรวมเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัว ซึ่งเกิดจากการขาดวัฒนธรรมของการเห็นคุณค่าในทรัพย์สินส่วนรวมของคนไทย โดยไม่ได้ใส่ใจต่อผลเสียต่อสังคมในระยะปานกลางและระยะยาว (อานันท์ กาญจนพันธ์) [12] อีกทั้งยังมีหลักฐานที่แสดงให้เห็นว่า สังคมไทยมีสถาบันทางด้านคุณธรรมที่อ่อนแอ เกินกว่าจะสามารถทานทนระบบผลประโยชน์และการใช้อิทธิพลในทางที่ผิดของผู้อยู่ในอำนาจ ซึ่งเป็นไปตามที่ Ellingsen และ Johannesson [13] ได้พิสูจน์ให้เห็นว่าระบบผลประโยชน์และกลไกควบคุมที่อ่อนแอมักมีอิทธิพลจนสามารถเข้าบดบังคุณธรรมของผู้อยู่ในอำนาจ

 

ดังที่ปรากฏในผลการศึกษาเชิงประจักษ์ที่ยืนยันว่า บริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ไทยที่มีผู้ถือหุ้นใหญ่มีสมาชิกครอบครัวดำรงตำแหน่งทางการเมืองมีผลประกอบการที่สูงกว่า (Imai) [14] และพบว่าการบังคับใช้กฎหมายกับกลุ่มผลประโยชน์มักประสบปัญหาความชะงักงัน (Poapongsakorn) [15] นอกจากนั้นแนวนโยบายประชานิยมที่เน้นการให้ความช่วยเหลือโดยลำพังไม่ได้ช่วยให้ประชาชนพ้นความยากจนได้ ตัวอย่างเช่น การตั้งกองทุนหมู่บ้านเพื่อให้ชาวบ้านสามารถกู้ยืมโดยง่ายเป็นนโยบายที่รัฐบาลมุ่งหวังให้เกิดการเปลี่ยนแปลงรายได้ในชุมชน แต่ในข้อเท็จจริงกลับพบว่าทำให้ชาวบ้านตกอยู่ในภาวะหนี้สินมาก ในขณะที่รายได้ก็ไม่ได้มีความแตกต่างกันในภาพรวม โดยเฉพาะตัวเลขของหนี้ครัวเรือนของประชาชนเพิ่มขึ้นกว่าเมื่อตอนที่ยังไม่มีกองทุนหมู่บ้าน (วิชัย ตุรงคพันธ์) [16] (บวรพรรณ อัชกุล และ วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์) [17]

 

การที่พรรคพลังประชาชนที่ได้ชูนโยบายสานต่องานของพรรคไทยรักไทยที่เน้นนโยบายประชานิยมและถูกยุบไป ทำให้ได้รับเลือกตั้งเข้ามาด้วยจำนวนที่นั่งส.ส.สูงสุดในการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อปลายปี พ.ศ. 2550 จนสามารถเป็นพรรคแกนนำในการจัดตั้งรัฐบาล ทั้งที่พรรคไทยรักไทยถูกศาลรัฐธรรมนูญตัดสินให้ยุบพรรคไปก่อนหน้านั้น ยืนยันข้อสรุปของ Richter18 ที่ว่า ลักษณะของระบบเศรษฐกิจการเมืองที่เน้นผลประโยชน์ระยะสั้นจะกลายเป็นข้อผูกมัดของเงื่อนไขที่คาดหมาย (Expectation dependency) ประชาชนจำนวนมากมองข้ามหลักคุณธรรม ไม่สามารถแยกประเด็นประโยชน์ส่วนรวมตลอดจนความแตกต่างในเรื่องผลประโยชน์เฉพาะหน้าและความยั่งยืน มีการเรียนรู้ในเรื่องผลกระทบทางลบต่อสังคมช้า อีกทั้งไม่เข้าใจในประเด็นนามธรรมที่ซับซ้อน ทำให้นักการเมืองสามารถใช้แนวนโยบายการให้ผลประโยชน์ระยะสั้นในการหาเสียงได้อย่างต่อเนื่อง อีกทั้งยังเอื้อให้นักการเมืองสามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญ มีลักษณะที่เสี่ยงต่อการที่

 

กลุ่มผลประโยชน์จะเข้ากุมอำนาจรัฐ (State capture) และคอร์รัปชั่นโดยง่าย (Mutebi) [19] ซึ่งสอดคล้องกับข้อสรุปของ Akerlof [20] ที่ว่าหากไม่มีการควบคุมและปล่อยให้ตลาดสินค้าชำรุดดำเนินต่อไป ตลาดสินค้าชำรุดจะเข้าแทนที่ตลาดสินค้ามาตรฐานไปทั้งหมด ซึ่งหมายความว่านักการเมืองที่ไม่ใช้ผลประโยชน์ส่วนตัว เช่นการซื้อเสียง หรือ นโยบายประชานิยมจะหมดอนาคตทางการเมือง ตลอดจนผลการศึกษาแนวคิดในเรื่องคอร์รัปชั่นล่าสุดที่พบว่าระบบธรรมาภิบาลที่ดี (Good governance) ซึ่งเอื้อผลประโยชน์ส่วนรวม จะต้องแข่งขันแย่งชิงบทบาททางเศรษฐกิจกับระบบทุจริตาภิบาล (Governance of corruption) ที่เอื้อต่อการคอร์รัปชั่น (สุรศักดิ์ ไชยธนกิจ) [21]

 

Farber and Frickey [22] ยืนยันว่าการเมืองแบบกลุ่มผลประโยชน์ (Interest group politics) ซึ่งรวมถึงการซื้อเสียงและนโยบายประชานิยมที่ชักจูงให้ประชาชนลงคะแนนเสียงเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัว ทำให้ระบบการเมืองเสื่อมในที่สุด เนื่องจากระบบผลประโยชน์ส่วนตัวระยะสั้นจะทำลายปทัสถานของการทำหน้าที่พลเมืองในการลงคะแนนเสียงเพื่อความเจริญรุ่งเรืองของประเทศ โดยอีกนัยหนึ่งก็คือมันทำให้อำนาจการเมืองมีฐานะเป็นเพียงเรื่องผลประโยชน์ส่วนตัวล้วนๆ แม้แต่การลงคะแนนเสียงเป็นการกระทำเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัวโดยตรง อันถือเป็นธุรกรรมที่สร้างผลกระทบทางลบ (Adverse selection) ทำให้เกิดผลกระทบทางลบจากการกำหนดระบบสิทธิในทรัพย์สินที่ผิดพลาด (Moral hazard) ทั้งที่กิจกรรมการเมืองควรเป็นเรื่องของผลประโยชน์ส่วนรวม โดยหวังว่า จะได้ก่อให้เกิดผลประโยชน์โดยทางอ้อมที่ยั่งยืนต่อประชาชนทั้งหลายอย่างเสมอภาค ในขณะที่สังคมยังต้องการสิ่งที่เป็นผลประโยชน์ส่วนรวมเพื่อความเจริญรุ่งเรืองต่อไปในอนาคต

 

ดังนั้นบรรดาข้ออ้างที่ว่านโยบายประชานิยมไม่ได้เป็นสิ่งผิดตราบเท่าที่นโยบายนั้นมีความความยั่งยืนจึงเป็นข้ออ้างที่ขัดแย้งในตัวเอง เนื่องจากนโยบายประชานิยมทำให้รัฐหันเหจากการใช้งบประมาณเพื่อสร้างความเข้มแข็งทางสังคมและเศรษฐกิจในภาพรวมและช่วยเหลือผู้ที่ยากไร้ที่สุดไปสู่การใช้จ่ายเพื่อรักษาฐานคะแนนเสียง นอกจากเป็นการทำลายความเข้มแข็งของสังคมแล้วยังทำลายบรรทัดฐานการเมืองเพื่อผลประโยชน์ส่วนรวม ให้เหลือสภาพเพียงการเมืองเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัวเท่านั้น ปัญหานักการเมืองสินค้าชำรุด (Lemon politicians) จึงเป็นฝันร้ายที่หลอกหลอนผู้โหยหาทางออกให้ระบบประชาธิปไตยไทยมาโดยตลอด

 

 

3. แนวทางการป้องกันตลาดนักการเมืองสินค้าชำรุดในกรอบระบบธรรมาภิบาลบริษัท

 

ทางแก้ไขปัญหาจริยธรรมวิบัติดังกล่าวที่ให้ผลอย่างถาวรก็คือ การแก้ไขในระดับสถาบันด้วยการสร้างจิตสำนึกที่ถูกต้องให้ประชาชนเจ้าของประเทศเลิกบริโภคนักการเมืองสินค้าชำรุด ซึ่งพยายามใช้สิทธิในทรัพย์สินส่วนตัวเข้าล่อประชาชนผู้ลงคะแนนเสียง โดยแนวทางการแก้ไขปัญหาอย่างถาวรนี้ต้องใช้เวลานานในการให้การศึกษา เพื่อให้คนรุ่นใหม่มีทัศนคติต่อการเมืองถูกต้องมากยิ่งขึ้น ซึ่งยังไม่อาจแน่ใจได้เช่นกันว่าคนรุ่นใหม่จะสามารถแยกแยะประโยชน์ส่วนรวมที่ไม่อาจแปรมาเป็นผลประโยชน์ส่วนตัวได้

 

เนื่องจากระบบผลประโยชน์ส่วนตัวระยะสั้นได้เริ่มซึมลึกสู่ประชาชนระดับล่าง ซึ่งได้แสดงให้เห็น แรงต่อต้านการประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี พ.ศ.2550 ที่มีบทบัญญัติควบคุมนักการเมืองมากขึ้น ขั้วการเมืองที่เคยถูกยุบพรรคมาก่อนยังสามารถมีจำนวน ส.ส.ได้รับเลือกตั้งมามากเป็นอันดับหนึ่งในปลายปี พ.ศ.2550 พรรคแกนนำจัดตั้งรัฐบาลเลือกบุคคลที่มีประวัติพัวพันกับคดีทุจริตรถดับเพลิงเป็นผู้นำพรรคและนายกรัฐมนตรี แม้ศาลรัฐธรรมนูญได้ตัดสินบุคคลเดียวกันนี้ให้หมดสภาพการเป็นนายกรัฐมนตรีในปลายปี พ.ศ.2551 พรรคแกนนำก็ยังคงดึงดันที่จะเสนอบุคคลเดิมเป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งหลักฐานนี้แสดงให้เห็นความแข็งแกร่งของระบบผลประโยชน์ส่วนตัวระยะสั้นที่ยังพยายามต่อสู้เพื่อการดำรงอยู่ในระบบเศรษฐกิจอย่างไม่ลดละ

 

ประเด็นการพิจารณาในขณะนี้ได้ขมวดไปยังจุดที่ว่าสังคมไทยจะขจัดนักการเมืองสินค้าชำรุดได้อย่างไร พร้อมกับต้องพิจารณาไปด้วยกันว่า สังคมควรจำกัดขอบเขตอำนาจนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งเพียงใด โดยเฉพาะในประเด็นในการเปลี่ยนแปลงแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งพบว่ามีอยู่สองแนวทางหลัก [23]

 

3.1 แนวทางเชิงกฎระเบียบ

 

เพื่อลดผลกระทบทางลบในระยะสั้นและระยะปานกลางของตลาดสินค้าชำรุด Akerlof [24] แนะนำว่าจำเป็นต้องมีการวางมาตรการดังนี้

 

(ก) การสร้างระบบรับประกัน ซึ่งหมายความว่าการสร้างกลไกบังคับให้ผู้ขายสินค้าต้องรับผิดชอบหากสินค้าชำรุด

(ข) การสร้างระบบตรายี่ห้อสินค้า เพื่อให้ลูกค้าสามารถจดจำเรียนรู้และแบ่งปันข้อมูลระหว่างกัน

(ค) การสร้างระบบเครือข่าย (Chain) อย่างเช่นระบบแฟรนไชส์ (Franchise) เพื่อให้มีเกิดมาตรฐานสินค้าและบริการ 8

(ง) การกำหนดคุณสมบัติผู้ขายก่อนได้รับอนุญาต (Licensing practice) เช่น ต้องผ่านการทดสอบ และเข้ารับการอบรมอย่างต่อเนื่อง

 

สังคมทั้งไทยและต่างประเทศล้วนพยายามให้พรรคการเมืองดำเนินการอิงกับมาตรการในข้อ (ข) และ (ค) ด้วยการพยายามสร้างความจงรักภักดีในชื่อเสียงของพรรค แต่จากหลักฐานที่แสดงว่าประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศไทยยังคงให้ความสำคัญกับผลประโยชน์ระยะสั้น และไม่ให้ความสำคัญในประเด็นเรื่องคุณธรรมของผู้สมัครส.ส. ซึ่งเป็นสิ่งกำหนดสิทธิในทรัพย์สินส่วนรวม ลักษณะเช่นนี้ทำให้กลไกการตรายี่ห้อและเครือข่ายพรรคการเมืองไม่มีผลในการบังคับ ตลาดนักการเมืองอยู่ในสภาพล้มเหลว (Market failure) และระบบการเมืองเต็มไปด้วยนักการเมืองสินค้าชำรุด ไม่เอื้อให้นักการเมืองที่มีคุณธรรมสามารถดำรงอยู่หรือเข้าสู่วงการได้ ปัญหาดังกล่าวเกิดขึ้นในระบบธรรมาภิบาลบริษัทของไทยเช่นกัน ซึ่งเป็นกรณีที่ผู้บริหารและกรรมการบริษัทเลือกที่จะจงรักภักดีกับผู้ถือหุ้นใหญ่มากกว่าให้ความเป็นธรรมกับฝ่ายที่มีส่วนได้เสียทั้งหลาย ในขณะที่นักลงทุนรายย่อยยังให้น้ำหนักไม่มากกับเรื่องชื่อเสียงของผู้บริหารและกรรมการบริษัท (สุรศักดิ์ ไชยธนกิจ) [25]

 

มาตรการ (ก) ระบบรับประกันและ (ง) กำหนดคุณสมบัติขั้นต่ำต้องอาศัยองค์กรกลางเข้ามาทำหน้าที่ ซึ่งในกรณีประเทศไทยก็คือคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) แต่ระบบรับประกันตามมาตรการ (ก) ยังคงกำหนดเฉพาะผู้สมัครมีความรับผิด (Liability) ค่าใช้จ่ายการจัดเลือกตั้งใหม่ในกรณีโกงการเลือกตั้ง และการดำเนินคดีเพื่อให้ยุบพรรคหากพบว่ากรรมการบริหารโกงการเลือกตั้ง สิ่งที่น่าสังเกตก็คือสมาชิกพรรคการเมืองและประชาชนผู้ลงคะแนนเสียงยังไม่ต้องรับผิดในการสนับสนุนให้ผู้สมัครได้เป็น ส.ส.และรัฐบาล แม้จะพบในภายหลังว่าตัวแทนพรรคที่ทำหน้าที่เป็นรัฐบาลได้ทำความเสียหายให้บ้านเมือง ซึ่งจะเห็นว่าต่างจากระบบธรรมาภิบาลบริษัทที่ผู้ถือหุ้นต้องร่วมรับผิดในผลการดำเนินงานของบริษัท และหากบริษัทล้มละลายผู้ถือหุ้นก็หมดสิทธิในการควบคุมทรัพย์สินบริษัทอีกต่อไป

 

มาตรการ (ง) ที่เกี่ยวข้องกับการกำหนดคุณสมบัติส่วนตัวแทบไม่มีการนำมาใช้บังคับสำหรับนักการเมือง ยกเว้นในประเด็นของผลประโยชน์ที่อาจขัดกัน (Conflict of interest) หรือการถูกห้ามเนื่องจากถูกตัดสิทธิ์โดยการตัดสินของกกต.หรือศาลรัฐธรรมนูญเนื่องจากการกระทำผิดในเรื่องกฎหมายเลือกตั้ง ทำให้การกำหนดคุณสมบัติในลักษณะที่เป็นแนวทางการตั้งรับ (Passive restriction) จุดนี้เป็นข้อแตกต่างอย่างสำคัญกับระบบ ธรรมาภิบาลทั้งในสหรัฐฯ ที่มีปทัสถานในเรื่องการทำตามหน้าที่ของผู้ได้รับความไว้วางใจ 9 (Fiduciary duty) ในเรื่องความจงรักภักดี (Duty of loyalty) และ การปฏิบัติหน้าที่ด้วยใช้ดุลพินิจด้วยความระมัดระวังรอบคอบ (Duty of care) (Cavell) [26] โดยการละเมิดอาจถูกศาลตัดสินลงโทษให้จ่ายค่าปรับอย่างหนัก

 

โดยในกรณีของประเทศไทย สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (กลต.) ของไทยได้กำหนดให้ผู้บริหารและกรรมการบริษัทปฏิบัติตามหลักการในคู่มือกรรมการในเรื่องการทำตามหน้าที่ของผู้ได้รับความไว้วางใจ (Fiduciary duty) เดียวกันนี้ ทำให้ข้อกำหนดตามคู่มือมีฐานะเป็นส่วนหนึ่งของการรักษาคุณสมบัติของการเป็นกรรมการบริษัทด้วย (Chaithanakij) [27] ดังนั้นการควบคุมการทำงานของกรรมการในระบบธรรมาภิบาลบริษัทนั้นมีแนวทางที่เป็นเชิงรุก (Proactive restriction) มากกว่า

 

ถึงแม้ในมาตรา 122 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยปี พ.ศ. 2550 จะมีการระบุถึงหน้าที่ของผู้ได้รับความไว้วางใจ (Fiduciary duty) ของ ส.ว.และส.ส.ในประเด็นของความซื่อสัตย์สุจริตเพื่อประโยชน์ส่วนรวม และปราศจากการขัดกันแห่งผลประโยชน์ แต่นอกจากในเรื่องผลประโยชน์ที่ขัดกัน (ตามส่วนที่ 2 มาตรา 265-278) และจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (ตามหมวด 13 มาตรา 279-280) ที่อาจพอถือได้ว่าเป็นหลักในเรื่องของความจงรักภักดีได้เป็นบางส่วน แต่ก็ยังขาดความสมบูรณ์ที่พอจะเรียกได้ว่าเป็นการระบุขอบเขตหน้าที่ของผู้ได้รับความไว้วางใจโดยสมบูรณ์ โดยตัวรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2550 ยังขาดกฎหมายลูกที่ให้แนวทางการควบคุมในทางปฏิบัติของนักการเมืองที่เป็นได้อย่างจริงจัง เนื่องจากกำหนดขอบเขตไว้อย่างกว้างขวางและคลุมเครือ ทำให้ยากที่จะนำมาใช้บังคับให้พฤติกรรมนักการเมือง โดยเฉพาะการบังคับให้ยกประโยชน์ส่วนรวมเหนือสิ่งอื่นใด

 

สังเกตได้จากการลงมติหลังการอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลมักได้คะแนนเสียงสนับสนุนจาก ส.ส.พรรคร่วมรัฐบาลเสมอไม่ว่าหลักฐานจะแสดงให้เห็นความบกพร่องของรัฐมนตรีเพียงใด นอกจากนั้นยังอาจมีการนำหลักฐานเท็จมาใช้อภิปรายในรัฐสภา ข้อบกพร่องของรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้ส่วนหนึ่งมาจาก ไม่มีการกำหนดความหมายและขอบเขตของสิ่งที่ "เป็น" และ "ไม่เป็น" ประโยชน์ส่วนรวมที่ชัดเจน และยังไม่มีการบังคับใช้กฎหมายในเรื่องนี้โดยผู้ตรวจการแผ่นดินอย่างจริงจัง อย่างไรก็ตามคงเป็นเรื่องยากที่จะกำหนดหน้าที่ของผู้ได้รับความไว้วางใจของ ส.ว.และส.ส.ได้ครบถ้วนล่วงหน้า (Ex ante) ได้ในคราวเดียว เนื่องจากสถานการณ์ของบ้านเมืองมีการเปลี่ยนแปลงที่เร็วมาก โดยยังไม่ต้องพิจารณาถึงการเป็นแนวคิดใหม่ที่ประชาชนและนักการเมืองไม่คุ้นเคย อีกทั้ง ส.ว.และส.ส.นั้นมีตำแหน่งหน้าที่สำคัญในการพิจารณากฎหมายของประเทศให้ผู้อื่นปฏิบัติตาม ซึ่งทำให้ยากจะยอมรับข้อกำหนดจากบุคคลภายนอก หากไม่ปรากฏบังคับไว้ชัดเจนในกฎหมายรัฐธรรมนูญ

 

3.2 แนวทางกลไกการคานอำนาจ

 

แนวทางนี้อิงทฤษฎีธรรมาภิบาลบริษัทตรีมิติ (สุรศักดิ์ ไชยธนกิจ) [28] และทฤษฎีการเมืองอีกหลายทฤษฎีที่เชื่อในหลักความสมดุลของอำนาจ จากหลักฐานการกระทำหลายประการของพรรคการเมืองเสียงข้างมากที่ไม่ให้ความสำคัญต่อหลักคุณธรรมและจริยธรรม ซึ่งรวมถึงการดึงดันให้บุคคลที่พัวพันกับคดีทุจริตเป็นผู้นำประเทศ ตลอดจนการพยายามที่จะเสนอให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญของกลุ่มส.ส.พรรครัฐบาลที่ผ่านมาเพื่อลดการควบคุมพฤติกรรมนักการเมือง หลักฐานเหล่านี้ทำให้น่าเชื่อว่ารัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2550 ยังไม่สามารถสร้างความสมดุลของอำนาจอันเป็นรากฐานของธรรมาภิบาลการเมืองได้จริง (สุรศักดิ์ ไชยธนกิจ) [29] ดังนั้นจึงควรมีการทบทวนกลไกการคานอำนาจของระบบการเมืองไทยอีกครั้ง

 

(ก) การคานอำนาจโดยระบบข้าราชการ Grief [30] เห็นว่าข้าราชการที่ซื่อสัตย์สุจริตคือกลไกการคานอำนาจกับนักการเมืองที่ช่วยนำพารัฐสู่ความเจริญรุ่งเรือง แต่จากหลักฐานที่กรมสรรพากรละเว้นไม่เก็บภาษีหุ้นชินคอร์ป ของครอบครัวชินวัตรซึ่งนำไปสู่การสอบสวนของคณะกรรมการตรวจสอบการกระทำที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ (คตส.) ซึ่งได้มีการฟ้องร้องจนชนะคดีในที่สุด [31] ท่ามกลางข้อกล่าวหาว่ามีหลายหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมถ่วงการทำงานเพื่อดำเนินคดีตามสำนวนที่เรียกว่า "เข้าเกียร์ว่าง" และโดยที่ คตส.นั้นเป็นองค์กรที่เกิดขึ้นในเหตุการณ์ที่ไม่ปกติ ทำให้เป็นที่น่าสงสัยเป็นอย่างยิ่งว่าหากปราศจากการรัฐประหารและการตั้ง คตส.ขึ้น คงเป็นเรื่องยากที่ระบบราชการไทยจะสามารถดำเนินการทางกฎหมายได้ถึงขั้นนี้ได้เอง หลักฐานเหล่านี้ล้วนชี้ให้เห็นความอ่อนแอของระบบราชการเมื่ออยู่ใต้อำนาจรัฐบาลที่มีเสียงข้างมากในสภา ระบบข้าราชการไทยโดยลำพังไม่น่าเชื่อว่าสามารถเป็นที่พึ่งที่มั่นคงในการคานอำนาจกับนักการเมืองได้

 

(ข) การคานอำนาจโดยโครงสร้างการเมือง รัฐธรรมนูญปี พ.ศ.2550 กำหนดกลไกหลายประการเพื่อการคานอำนาจนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งรวมถึงการรักษาฐานะขององค์กรอิสระต่างๆ นอกจากนั้นยังกำหนดให้มีการคานอำนาจด้วย ส.ว.สรรหาจำนวนประมาณกึ่งหนึ่งของที่นั่งวุฒิสภา ซึ่งมาจากรากฐานความเชื่อที่ว่า ส.ว.จากการเลือกตั้งยังต้องอาศัยฐานคะแนนเสียงของพรรคการเมือง ทำให้ไม่สามารถหลีกเลี่ยงการมีความเกี่ยวพันกับพรรคการเมืองค่อนข้างสูง ดังเช่น มาตรา 111 กำหนดให้ ส.ว.มาจากการสรรหาประมาณกึ่งหนึ่ง ซึ่งเท่ากับเป็นการคานอำนาจ ส.ส.และส.ว.ที่มาจากการเลือกตั้ง แต่อย่างไรก็ตามหาก ส.ส.พรรคฝ่ายรัฐบาลที่มีจำนวนมากสามารถร่วมมือกันแก้ไขกฎหมายรัฐธรรมนูญซึ่งเปิดโอกาสให้ทำได้ตามมาตรา 291 โดยให้ใช้เสียงข้างมากของสองสภารวมกัน และโดยที่จำนวน ส.ส.นั้นมีมากกว่า ส.ว.มาก ทำให้ส.ส.พรรครัฐบาลเมื่อรวมกันแล้วอาจมีจำนวนเสียงมากกว่าสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากสรรหา ทำให้ในท้ายที่สุดแล้วระบบการคานอำนาจทั้งหลายภายใต้บทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญอาจถูกทำลายได้ หากพรรคการเมืองเสียงข้างมากต้องการ นั่นเป็นที่มาของแนวคิดของการลดอำนาจนักการเมืองจากการเลือกตั้งซึ่งจะนำเสนอในหัวข้อ (ง)

 

(ค) การคานอำนาจโดยองค์กรอิสระ จุดเด่นของรัฐธรรมนูญปี พ.ศ.2550 คือการเพิ่มความเป็นอิสระขององค์กรอิสระทั้งหลาย ซึ่งรวมถึง กกต. ศาลปกครอง ศาลรัฐธรรมนูญ และสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามทุจริตแห่งชาติ ฯลฯ ทำให้เกิดการคานอำนาจกับรัฐบาลได้บางระดับ แต่การเปิดช่องให้สภาที่สามารถคุมด้วยเสียงส่วนใหญ่ที่มาจากการเลือกตั้ง ทำให้เกิดความพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อลดอำนาจขององค์กรอิสระเหล่านี้ลง ปัญหาจึงวนกลับไปดังที่ได้เสนอในหัวข้อ (ข)

 

(ง) การลดอำนาจนักการเมืองจากการเลือกตั้ง แนวคิดเรื่องการเมืองใหม่ที่มีสูตรส่วนผสมสัดส่วน ส.ส.ที่มาจากการสรรหาและเลือกตั้ง 70:30 และให้นายกรัฐมนตรีไม่จำเป็นต้องสังกัดพรรคการเมือง ตามแนวคิดการเมืองใหม่ที่นำเสนอโดยกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยในปลายปี พ.ศ.2551 [32] ได้สะท้อนความสิ้นหวังในการได้ส.ส.คุณภาพที่มาจากพรรคการเมือง แม้แนวคิดดังกล่าวนี้จะมีความเป็นไปได้ในทางทฤษฎีที่อาจสร้างดุลอำนาจระหว่างรัฐบาลและสภา ที่นำไปสู่การลงมติไม่ไว้วางใจและถอดถอนนายกรัฐมนตรีสินค้าชำรุด (Lemon prime minister) และรัฐมนตรีสินค้าชำรุด (Lemon minister) จากตำแหน่งได้จริง

 

แต่แนวคิดดังกล่าวมีโอกาสไม่มากที่จะเป็นที่ยอมรับด้วยเหตุผลหลายประการซึ่งรวมถึงการขัดต่อค่านิยมความเป็นประชาธิปไตย ทำให้กลุ่มพันธมิตรฯ ได้เปลี่ยนท่าทีในเรื่องข้อเสนอการเมืองใหม่ โดยได้เสนอให้เปลี่ยนโครงสร้างแหล่งที่มาของผู้สมัคร ส.ส.โดยเพิ่มให้ตัวแทนกลุ่มวิชาชีพ ซึ่งต้องไม่สังกัดพรรคการเมือง ในขณะเดียวกัน ส.ส.อื่นๆ จะสังกัดพรรคการเมืองหรือไม่ก็ได้ ตลอดจนการแยกบุคคลในฝ่ายรัฐบาลออกจากการเป็น ส.ส.อย่างเด็ดขาด โดยข้อเสนอนี้ยังไม่กำหนดสัดส่วนของแหล่งที่มาของ ส.ส. [33] การไม่แสดงรายละเอียดในเรื่องสัดส่วนประเภท ส.ส.ซึ่งจะทำให้ชี้ชัดลงไปถึงดุลอำนาจทางการเมือง ทำให้ยังไม่สามารถตัดสินผลกระทบที่ชัดเจน

 

แม้กระนั้นก็ตามคาดว่า น่าจะทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพน้อยลงทำให้ไม่สามารถดำเนินนโยบายได้ชัดเจน เนื่องจากไม่สามารถควบคุมส.ส.ได้ ทำให้ดุลอำนาจมีลักษณะของการคานอำนาจภายใน คล้ายกับรัฐธรรมนูญหลายๆ ฉบับก่อนปีพ.ศ.2540 [34] ในขณะที่กลุ่มองค์กรวิชาชีพหลายๆแห่งยังขาดธรรมาภิบาลภายใน ทำให้อาจมีปัญหาการกุมอำนาจของบุคคลที่อาจไม่ได้เป็นตัวแทนที่ชอบธรรมของกลุ่มวิชาชีพ และการนำเสนอชื่อบุคคลที่เป็น ส.ส.อาจมีปัญหาในเรื่องคุณสมบัติตามมา ดังเช่น การมี ส.ส.ที่เกี่ยวข้องโยงใยกับกลุ่มอิทธิพลซึ่งล้วนเป็นปัญหาที่เคยเกิดขึ้นในอดีต เท่ากับกลับไปเสริมระบบทุจริตาภิบาลในรูปแบบเดิมที่มีการกระจายผลประโยชน์ให้กับกลุ่มผลประโยชน์กลายๆ กลุ่ม แทนการปล่อยให้ผลประโยชน์กระจุกตัวอยู่กับกลุ่มจำนวนน้อย แนวคิดเรื่องการเมืองใหม่เช่นนี้นอกจากจะนำไปสู่ปัญหาเดิมๆ จึงไม่อาจถือได้ว่าเป็นแนวคิดใหม่ได้อย่างแท้จริง

 

3.3 ความเป็นไปได้ของแนวทางการป้องกันนักการเมืองสินค้าชำรุด

 

แง่มุมที่ปรากฏในหัวข้อ 3.1 และ 3.2 แสดงให้เห็นว่าสังคมไม่อาจหวังว่าจะสามารถพึ่งพิงแนวทางใดแนวทางหนึ่งได้โดยลำพัง แต่การที่จะออกแบบรัฐธรรมนูญให้เหมาะสมได้นั้น ก่อนอื่นเราต้องยอมรับกันก่อนในสิ่งที่เป็นสาเหตุรากเหง้าของปัญหา ไม่เช่นนั้นในท้ายที่สุดปัญหาก็จะวนมายังจุดเดิม เหมือนดังที่กลุ่มมวลชนที่นำพลตรีจำลอง ศรีเมืองที่มีเจตนาดี ได้เคยพยายามแก้ไขปัญหารัฐบาลเผด็จการทหาร ด้วยการสนับสนุนให้นักธุรกิจเข้ามาเล่นการเมือง แต่ได้ทำให้เกิดการเชื่อมต่อโดยตรงระหว่างระบบธุรกิจและการเมือง นำไปสู่ภาวการณ์เผด็จการทางรัฐสภาและคดีคอร์รัปชั่นจำนวนมากในท้ายที่สุด ทำให้ในท้ายที่สุดกลุ่มมวลชนเดียวกันนี้จำต้องออกมาเคลื่อนไหวทางการเมืองอีกครั้งเพื่อแก้ไขข้อผิดพลาดที่ตัวเองมีส่วนร่วมทำขึ้น

 

สาเหตุปัญหาสำคัญของการเมืองไทยก็คือประชาชนผู้ใช้สิทธิ์จำนวนมากในชนบทไม่นำเอาผลโยชน์ส่วนรวมเป็นที่ตั้งในการเลือกบุคคลเพื่อทำหน้าที่ ส.ส. ส.ว. ตลอดจนนักการเมืองท้องถิ่น [35] อีกทั้งยังมองไม่เห็นว่ามาตรฐานคุณสมบัติของบุคคลที่อยู่ในตำแหน่งทางการเมืองจะต้องต่างจากบุคคลที่เป็นประชาชนธรรมดาที่อาจเห็นแก่ตัวและทำผิดศีลธรรมได้บ้าง ตลอดจนการไม่เห็นความสำคัญที่ว่าความซื่อสัตย์สุจริตต่อสังคมประเทศต้องอยู่เหนือผลประโยชน์ของพรรคและผลประโยชน์ของตัวเอง แม้ยังคงไม่มีกลุ่มการเมืองใดกล้านำเสนอความเชื่อนี้ด้วยเกรงว่าอาจเสียคะแนนนิยม

 

สาเหตุเหล่านี้นำไปสู่พฤติกรรมที่ก่อให้เกิดผลกระทบทางลบจากการกำหนดระบบสิทธิในทรัพย์สินที่ผิดพลาด (Moral hazard) ของการขายเสียงและยอมรับผลประโยชน์ส่วนตัวระยะสั้น โดยไม่คำนึงถึงผลกระทบระยะยาวต่อสังคมประเทศ สังเกตได้จากการแสดงความเห็นของชาวบ้านว่าไม่พร้อมให้มีการดำเนินคดีหากทำผิดสัญญาเงินกู้กองทุนหมู่บ้าน ทั้งที่ตระหนักว่าเงินกองทุนหมู่บ้านเป็นเงินส่วนรวมและประเทศชาติย่อมได้รับความเสียหายเป็นอันมาก หากชาวบ้านทุกคนทำผิดสัญญาเงินกู้ดังกล่าว (บวรพรรณ อัชกุล และ วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์) [36] ฐานะความยากจนและความขัดสนในการดำเนินชีวิตแต่ละวันที่ยาวนานอาจเป็นสาเหตุที่ทำให้ประชาชนจำนวนมากเลือกที่จะสนใจในสิ่งที่เป็นผลประโยชน์ระยะสั้นมากกว่าหลักการที่เป็นนามธรรม แต่ก็คือปัจจัยสำคัญที่ทำให้รัฐธรรมนูญทุกฉบับของไทยที่ผ่านมาล้มเหลว ดังนั้นการแก้ไขที่เป็นไปน่าที่จะประกอบด้วยแนวทางดังต่อไปนี้

 

(ก) การกำหนดบทบาทหน้าที่นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ส.ส. ส.ว. และผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตามที่สังคมคาดหมายอย่างชัดเจน โดยเฉพาะในประเด็นการทำหน้าที่เพื่อผลประโยชน์ส่วนรวม ดังจะเห็นว่าตามที่รัฐธรรมนูญปีพ.ศ.2550 ได้กำหนดไว้อย่างกว้างๆ และคลุมเครือนั้น ไม่ช่วยให้เกิดผลในทางปฏิบัติเนื่องจากสถาบันวัฒนธรรมการเมืองของประเทศไทยอ่อนแอ ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองไม่มีแรงกดดันให้ทำตามหน้าที่อย่างเคร่งครัด ประกอบกับระบบทุจริตาภิบาลยังคงเอื้อให้บุคคลทุจริตเข้าสู่ตำแหน่งได้โดยง่าย รัฐธรรมนูญใหม่ที่หากมีควรต้องรวมถึงสิ่งที่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองควรกระทำอย่างละเอียด

 

ในลักษณะเดียวกันกับที่สำนักงาน กลต.ได้พยายามควบคุมผู้บริหารและกรรมการบริษัท โดยข้อกำหนดต้องมีมากกว่าเพียงสิ่งที่ห้ามกระทำ ในการนี้ควรต้องมีหลักการควบคุม โดยสังคมต้องยอมละทิ้งข้อสมมุติฐานที่ว่าผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองทั้งหลาย ตระหนักในหน้าที่ มีจริยธรรมและคุณธรรมในตัวเองเพียงพอแล้ว นอกจากนั้นเพื่อให้เกิดการตระหนักในของผู้ได้รับความไว้วางใจทั้งในเรื่องหน้าที่ความจงรักภักดี (Duty of loyalty) หน้าที่การทำงานด้วยความระมัดระวัง (Duty of care) (Cavell) [37] ตลอดจนการใช้ดุลยพินิจอย่างมีเหตุผลอยู่พอประมาณเป็นอย่างน้อย (Minimum rationality) (Adler) [38] อันจะทำให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองลดภาวการณ์เป็นสินค้าชำรุดไปบ้าง

 

เพื่อให้เกิดผลในการบังคับใช้นั้น ควรที่กฎหมายลูกของรัฐธรรมนูญควรจะได้กำหนดให้บุคคลที่ต้องการลงสมัครในตำแหน่งการเมืองทั้งหลายเหล่านี้ต้องผ่านการทดสอบคุณสมบัติที่ดำเนินการโดยองค์กรอิสระ และต้องผ่านการอบรมที่เข้มงวดอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะในประเด็นจริยธรรม และผลกระทบของนโยบายต่างๆต่อสังคม นอกจากนั้นยังควรมีข้อกำหนดที่เข้มงวด เพื่อตรวจสอบว่าได้มีการปฏิบัติตามข้อกำหนดจริง ผู้ละเมิดควรต้องถูกลงโทษ ซึ่งรวมถึงการถูกตัดสิทธิ์สมัครและถูกถอดถอนจากตำแหน่งทางการเมือง

 

(ข) การวางระบบที่สร้างความสอดคล้องสิทธิในทรัพย์สิน (Alignment of property rights) ในระบบประชาชน ระบบการเมืองที่ถูกต้องมีการแบ่งปันผลประโยชน์และร่วมรับผิดชอบในผลกระทบต่างๆ การเอาเปรียบควรได้รับการลงโทษตามควรดังที่พบในการระบบธรรมาภิบาลเศรษฐกิจ เช่น ระบบการแบ่งสรรทรัพยากรแหล่งประมง ป่าไม้ ในพื้นที่ต่างๆของโลก (Ostrom) [39] ตามแนวคิดนี้ควรทำให้ประชาชนมีส่วนได้เสียมากขึ้นในการเลือกบุคคลเป็นตัวแทนทั้งที่เป็น ส.ส. ส.ว. นายกเทศมนตรีและสมาชิกสภาเทศบาล ประธานและสภาองค์การบริหารส่วนตำบล นายกและสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด เพื่อให้ประชาชนเกิดการเรียนรู้และห่วงแหนสิทธิและเกิดจิตสำนึกในหน้าที่ความรับผิดชอบ (Accountability) ตลอดจนการรับผิด (Liabilities)ในการตัดสินใจของตัวเอง

 

เท่าที่ผ่านมาประชาชนจำนวนมากมีการเรียนรู้ในเรื่องคุณธรรมและจริยธรรมการเมืองที่น้อยมาก เพราะยังปรากฏหลักฐานว่ามีการใช้สิทธิ์อย่างผิดพลาดและการเอาเปรียบสังคม เช่น ขายเสียง และ เลือกบุคคลเป็นส.ส.โดยไม่คำนึงถึงผลกระทบต่อสังคมโดยส่วนรวม ในขณะที่การตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง และศาลฎีกาในหลายคดีซึ่งควรจะส่งผลกลับไม่ส่งผลในการเปลี่ยนแปลงทัศนคติในเรื่องจริยธรรมและคุณธรรม ดังนั้นเพื่อที่จะให้ประชาชนเหล่านี้ได้มีการเรียนรู้ ควรที่จะมีการแยกเขตเลือกตั้งเพื่อกำหนดให้ประชาชนที่ลงคะแนนเลือก ส.ส.และ ส.ว.ต้องร่วมรับผิดชอบต่อพฤติกรรมที่มิชอบของ ส.ส.และ ส.ว.นั้นด้วย [40]

 

ในขณะเดียวกันควรกำหนดให้สมาชิกพรรคการเมืองต้องร่วมรับผิดชอบในการกระทำของพรรคการเมืองด้วย เมื่อที่ศาลได้ตัดสิน ส.ส.และ ส.ว.ตลอดจนพรรคการเมืองว่ามีความผิดและถูกลงโทษหากละเมิดข้อกำหนดในข้อ (ก) ส่วนบทลงโทษประชาชนต่อพฤติกรรมที่ไม่ใส่ใจต่อพฤติกรรมนักการเมืองก็ควรมีลักษณะเพิ่มความรุนแรงตามระดับความผิด (Graduated sanctions) รวมถึงการตัดสิทธิ์การลงคะแนนเสียงและเพิกถอนตำแหน่งนักการเมืองในระยะสั้นๆ ตัวอย่างของพฤติกรรมของ ส.ส.ควรถูกตัดสิทธิ์คือการนำเอาหลักฐานเท็จมากล่าวหารัฐมนตรีในสภา ตลอดจนการลงมติไว้วางใจนายกหรือรัฐมนตรีแม้จะปรากฏหลักฐานว่าบุคคลเหล่านั้นได้การกระทำการที่บกพร่องอย่างร้ายแรง และทำให้ประเทศชาติเสียหาย และประชาชนเจ้าของพื้นที่ซึ่งเลือก ส.ส.หรือ ส.ว.ผู้ได้รับการพิสูจน์ว่ากระทำผิดควรถูกตัดสิทธิ์บางประการไปด้วย อาจพิจารณาวางมาตรการเพื่อกระตุ้นเตือนประชาชนในพื้นที่ ด้วยการใช้วิธีสรรหา ส.ส.และ ส.ว.ในพื้นที่ดังกล่าวในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งแทนการเลือกตั้ง ซึ่งจะช่วยประหยัดงบประมาณจัดเลือกตั้งได้อีกด้วย

 

(ค) การสร้างระบบธรรมาภิบาลพรรคการเมือง รัฐควรบังคับและส่งเสริมให้พรรคการเมืองมีระบบธรรมาภิบาลตามแนวทางความสมดุลของอำนาจ ส่วนที่อาจกำหนดเป็นข้อบังคับขั้นต่ำก็คือ การประกาศใช้หลักธรรมาภิบาลของพรรคซึ่งต้องมีข้อความที่ยืนยันความซื่อสัตย์สุจริตต่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติที่ต้องอยู่เหนือสิ่งอื่นใด และการกำหนดให้มีระบบการคานอำนาจในพรรค ควรแยกตำแหน่งบุคคลที่เป็นประธานและผู้บริหารออกจากกัน พรรคต้องมีฝ่ายตรวจสอบภายในภายใต้การควบคุมของประธานพรรคเพื่อให้แน่ใจว่าสมาชิกพรรคสามารถควบคุมให้ ผู้บริหารของพรรค รัฐมนตรี และส.ส.ในสังกัดพรรคให้ทำตามกฎหมายและหลักธรรมาภิบาลได้มากขึ้น และเพื่อให้ไม่มีปัญหาผลประโยชน์ที่ขัดกัน ประธานพรรคต้องไม่ดำรงตำแหน่งใดๆ ในสภาหรือคณะรัฐบาล ในกรณีที่พรรคถูกศาลตัดสินให้ยุบนั้น ควรกำหนดสมาชิกพรรคจำต้องเสียสิทธิทางการเมืองบางประการในช่วงระยะเวลาสั้นๆ ไปด้วยเพื่อให้มีความรับผิดชอบในการสอดส่องดูแลการทำหน้าที่ของกรรมการบริหารพรรค และส.ส.ในสังกัด ในขณะเดียวกันก็ควรทบทวนจำนวนขั้นต่ำของสมาชิกพรรคการเมืองเพื่อให้เกิดผลการลงโทษทางการเมือง

 

(ง) ควรแบ่งแยกองค์กรการใช้อำนาจ เพื่อไม่ให้เกิดการกระจุกตัวของอำนาจในองค์กรใดองค์กรหนึ่งโดยเฉพาะกกต.มากเกินไป และสะดวกในการปรับปรุงแก้ไขระบบ (Ostrom) [41] ควรมีการศึกษาพิจารณาแยกงานการสรรหาและทดสอบคุณสมบัติผู้สมัครรับเลือกตั้งในตำแหน่งทางการเมืองต่างๆออกแยกจากงานประจำของ กกต.ซึ่งควรที่จะยังคงเน้นการควบคุมเฉพาะการเลือกตั้งต่อไป

 

(จ) ความพร้อมที่จะเรียนรู้และปรับเปลี่ยนแนวทาง แม้บ้านเมืองไม่ใช่ของเล่นสำหรับการทดลองสูตรการเมืองใดๆ แต่การยอมรับสภาพความอับจนคือหนทางที่เลวร้ายยิ่งกว่า แม้จะได้ให้ความระมัดระวังเพียงใด การออกแบบระบบสังคมนั้นไม่มีทางทำได้สมบูรณ์แบบได้ในครั้งเดียว (Ostrom) [42] ซึ่งหมายความว่าผู้ออกแบบระบบการเมืองไม่อาจเล็งผลเลิศด้านเดียวโดยมองข้ามผลกระทบทางลบที่อาจตามมาดังที่เคยเกิดขึ้นมาแล้ว และเพื่อให้รัฐธรรมนูญมีคุณสมบัติของการปรับตัวเช่นเดียวกับสิ่งมีชีวิต (Living constitution) (Jones and Goldsmith) [43] และไม่จำเป็นต้องมีการฉีกรัฐธรรมนูญในอนาคต ควรได้แสดงข้อความที่ระบุเจตนารมณ์ของอย่างชัดเจนของวัตถุประสงค์ที่เปิดช่องให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญว่า จำเป็นต้องดำเนินการภายใต้หลักการของการคานอำนาจอย่างสร้างสรรค์เพื่อผลประโยชน์ของสังคมโดยส่วนรวม

 

(ฉ) ไม่ควรกำหนดให้นายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรง ในขณะที่ระบอบการปกครองแบบประธานาธิบดีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง (Presidential systems) ต้องอาศัยระบบการคานอำนาจจากภายนอกคือสภาและองค์กรอิสระที่ทำหน้าที่ตรวจสอบ ระบบการปกครองแบบรัฐสภา (Parliamentary systems) อาศัยการคานอำนาจจากภายในและภายนอก อันได้แก่สมาชิกสภาพรรครัฐบาล และองค์กรอิสระภายนอกที่ทำหน้าที่ตรวจสอบ การศึกษาเปรียบเทียบระบอบการปกครองทั้งสองแบบ พบว่าในขณะที่ผู้นำจากการเลือกตั้งโดยตรงมักแสดงการตอบสนองความต้องการของประชาชนน้อยกว่าผู้นำที่มาจากลงคะแนนเสียงสนับสนุนของสมาชิกสภา ซึ่งเห็นได้จากประเทศที่อิงระบบรัฐสภามีระดับงบประมาณใช้จ่ายของรัฐบาลที่สูงกว่า (Persson and Tabellini; Whytock) [44] และมีอัตราการเติบโตที่สูงกว่าโดยเฉพาะในกรณีประเทศที่มีทรัพยากรที่มั่งคั่ง (Andersen and Aslaksen) [45] ซึ่งสะท้อนให้เห็นโอกาสการทำทุจริตที่น้อยกว่า จากหลักฐานที่ปรากฏไม่มากนักในขณะนี้แสดงให้เห็นว่าระบบที่ผู้นำมาจากการเลือกตั้งโดยตรง ไม่น่าจะเหมาะสมกว่าระบบที่ผู้นำมาจากสนับสนุนของรัฐสภา

 

แนวคิดในเรื่องการลดอำนาจ ส.ส.จากการเลือกตั้งด้วยการเพิ่มสัดส่วนของ ส.ส.จากกลุ่มวิชาชีพแม้มีความเป็นไปได้ แต่ไม่อาจทำได้ด้วยการมีการกำหนดเงื่อนไขในเรื่องธรรมาภิบาลขององค์กรวิชาชีพ และไม่ใช่ด้วยการลดบทบาทของพรรคการเมืองลงไป เว้นแต่ว่ามีเหตุทางกฎหมายที่ตัดสินโดยศาล เนื่องจากจะเป็นอุปสรรคต่อการสร้างความเข้มแข็งให้ระบบพรรคการเมืองในระยะยาว ซึ่งเป็นหนทางที่น่าจะมีต้นทุนความขัดแย้งต่อสังคมที่ต่ำกว่า และที่สำคัญก็คือแนวทางการลดอำนาจรัฐบาลและนักการเมืองจากการเลือกตั้งโดยตรงไม่ใช่วิธีการแก้ไขปัญหาที่ตรงจุดและยังมีความเสี่ยงในการขยายไปสู่ปัญหาอื่นดังที่เคยเกิดขึ้นมาแล้ว ในขณะกลไกการควบคุมอื่นในเรื่องการกำหนดหน้าที่ของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองให้ชัดเจนยังสามารถทำได้ ซึ่งจะทำให้แนวทางการลดอำนาจ ส.ส.จากการเลือกตั้งกลับมามีเหตุผลชอบธรรมมากขึ้นได้

 

 

4. สรุป

 

การเมืองไทยผ่านวิวัฒนาการมาถึงจุดที่เป็นคอขวด (Political bottleneck) ปรากฏเป็นความขัดแย้งระหว่างสถาบันแบบสากลที่เน้นคุณธรรมและประโยชน์ส่วนรวมที่ไม่สามารถยอมรับพฤติกรรมของสถาบันท้องถิ่นเดิมที่เน้นผลประโยชน์ส่วนตัวและพวกพ้อง (Cronyism) ในขณะที่สังคมตะวันตกมีบรรทัดฐานแบ่งแยกประเด็นทรัพย์สินส่วนตัวออกจากทรัพย์สินส่วนรวม ทำให้ไม่จำเป็นต้องมีบทบัญญัติในเรื่องดังกล่าว แต่ในสังคมกำลังพัฒนาทั้งหลายซึ่งรวมถึงประเทศไทยยังขาดสถาบันที่สนับสนุนผลประโยชน์

 

ส่วนรวม ทำให้ระบบการเมืองของไทยมีปัญหามาโดยตลอด หนทางการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งจึงต้องย้อนกลับสร้างปทัสถานทางการเมืองในเรื่องประโยชน์ส่วนรวมขึ้นมา ด้วยการใช้กลไกกฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นตัวนำ ผลักดันให้ประชาชนตลอดจนนักการเมืองได้ตระหนักในสิทธิของส่วนรวม หน้าที่ความรับผิดชอบ และความรับผิดของการใช้สิทธิ์ในทางที่ผิดหรือการใช้สิทธิ์โดยไม่มีการระมัดระวังอันควร ในขณะเดียวกันก็ควรมีการปรับปรุงระบบธรรมาภิบาลของพรรคการเมืองเพื่อให้ทำหน้าที่ดูแลพฤติกรรมนักการเมืองในสังกัด ให้ปฏิบัติตามกฎหมายและหลักธรรมาภิบาลการเมืองที่ถือเอาผลประโยชน์ส่วนรวมเป็นที่ตั้ง

 

บทความนี้ได้ชี้ให้เห็นว่าแนวทางการวิเคราะห์ประชาธิปไตยและรัฐธรรมนูญนั้นสามารถทำได้ในแนวทางอื่นนอกเหนือจากการเลือกอิงเพียงกับการเลือกตั้งและอำนาจหน้าที่ของส.ส. การเลือกตั้งนั้นแม้เป็นเงื่อนไขที่จำเป็นของการมีประชาธิปไตย แต่ไม่ควรเป็นปัจจัยที่เพียงพอโดยลำพังสำหรับการมีประชาธิปไตย การมุ่งวิเคราะห์ที่ยึดติดกับกรอบแคบๆของการเลือกตั้งที่มีมุมมองอันคับแคบของนักวิชาการตะวันตกที่พบเห็นทั่วไปนั้นนอกจากไม่ช่วยให้ค้นพบทางออกของปัญหาแล้วยังอาจชักนำไปสู่การยึดมั่นกับทางออกที่ผิดพลาดด้วย

 

แม้กระนั้นก็ตาม ผู้อ่านพึงตระหนักว่า แนวคิดที่ได้เสนอในที่นี้เป็นข้อสรุปที่อาศัยแนวทางตรรกะนิรนัย (Deduction) โดยมีผลการศึกษาเชิงประจักษ์รองรับไม่มาก และยังอาจพิจารณาปัจจัยทั้งหลายไม่ครบถ้วน แต่ขณะที่สังคมอยู่ในสภาพความขัดแย้ง ทำให้นักวิชาการมีความจำเป็นที่เร่งรีบที่จะค้นหาคำตอบ ซึ่งสุ่มเสี่ยงอย่างยิ่งต่อความผิดพลาดที่มักมาพร้อมกับบรรดาทางแก้ฉุกเฉิน (Quick fix) ทั้งหลาย ทางออกที่เหมาะสมคือการเร่งรีบทำการศึกษาข้อเสนอนี้และอื่นๆที่มีความเป็นไปได้ เพื่อป้องกันปัญหาผลกระทบทางลบที่อาจมี

 

…………………………………………………………………….

 

เชิงอรรถ

 

[1] ความขัดแย้งทางการเมืองที่นำไปสู่การรัฐประหารทุกครั้งได้นำไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญเกือบทุกครั้ง และแทบทุกครั้งมีการเพิ่มความเข้มงวดในการควบคุมนักการเมือง ทำให้น่าเชื่อว่าปัญหามาจากนักการเมืองจำนวนมากที่ผ่านมาไม่ได้ทำหน้าที่ซึ่งเป็นประโยชน์กับประเทศมากพอ ในขณะที่ไม่พบการแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งใดที่ยอมผ่อนคลายการควบคุมนักการเมืองให้น้อยลง ทำให้น่าเชื่อว่านักการเมืองคือสาเหตุสำคัญประการหนึ่งของปัญหา 18

[2] สุรศักดิ์ ไชยธนกิจ. "รัฐธรรมนูญไทยภายใต้กรอบทฤษฎีธรรมาภิบาลตรีมิติ." วารสารเศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์ 25(3) (2550): 1-49.

[3] Herbert A. Simon. "Rationality in Psychology and Economics." Journal of Business 59(4) (1986): S209-S224.

[4] George A. Akerlof, and William T. Dickens (1982.) "The Economic Consequence of Cognitive Dissonance." In George A. Akerlof (Ed.) Explorations in Pragmatic Economics: Selected Papers of George A. Akerlof (and Coauthors), pp.177-193. (Oxford: Oxford University Press, 2005).

[5] George A. Akerlof (1970). "The Market for "Lemons": Quality Uncertainty and the Market Mechanism." In George A. Akerlof (Ed.) Explorations in Pragmatic Economics: Selected Papers of George A. Akerlof (and Coauthors), pp. 27-38. (Oxford: Oxford University Press, 2005). ถึงแม้จะมีข้อถกเถียงอยู่บ้างว่าสภาพการณ์ตลาดการเมืองของไทยมีเงื่อนไขต่างอยู่บ้างจากกรอบคิด Market for lemons ของ Akerlof ที่ใช้ตลาดรถยนต์มือสองเป็นตัวอย่างการวิเคราะห์ โดยเฉพาะในประเด็นของสภาพอสมมาตรด้านข้อมูลระหว่างผู้ขายและผู้ซื้อรถยนต์ ซึ่งในบทความนี้ได้ถือเอานักการเมืองเป็นผู้ขายและบริการของนักการเมืองเป็นสินค้า โดยมีประชาชนเป็นผู้บริโภคที่ตัดสินใจเลือกซื้อ โดยอาจมีข้อถกเถียงที่ว่า ประชาชนส่วนใหญ่นั้นรู้เท่าทันนักการเมือง แต่ก็ยังตัดสินใจเลือกนักการเมืองที่ไม่มุ่งทำงานเพื่อประโยชน์สังคม ทำให้ไม่อยู่ในเงื่อนไขเรื่องความอสมมาตรของข้อมูล โดยปัญหาอาจมีสาเหตุมาจากระบบอรรถประโยชน์ (Utility function) ของประชาชนที่มีรสนิยมเอนเอียงเข้าหาผลประโยชน์เฉพาะตัวระยะสั้น (Short-term preference)

 

หลักฐานในขณะนี้ไม่มากพอที่จะตัดสินสาเหตุที่ชัดเจนลงไปในการเลือกพรรคและบุคคลเข้าทำหน้าที่ส.ส.ของประชาชน แต่หลักฐานที่ปรากฏน่าเชื่อว่าวิธีการพิจารณาตัดสินใจเลือกของประชาชนจำนวนมากไม่ได้ก่อประโยชน์สูงสุดแก่สังคมส่วนรวม (แต่อาจด้วยเหตุผลเรื่องการรักษาคะแนนนิยมทำให้ไม่มีกลุ่มการเมืองใดแสดงความเห็นสนับสนุนความเชื่อในเรื่องนี้อย่างเปิดเผย) แต่ไม่ว่าด้วยสาเหตุใดก็ตาม หลักฐานที่ปรากฏได้ชี้ชัดว่า ในข้อเท็จจริงแล้ว ประชาชนผู้ใช้สิทธิ์เหล่านั้นไม่ตระหนักเพียงพอต่อระดับความเสียหายที่เกิดขึ้นต่อตัวเองและสังคมในส่วนรวมในระยะยาว โดยสาเหตุส่วนหนึ่งเกิดจากบริการทางการเมืองเป็นสินค้าที่ยากต่อการพิสูจน์คุณภาพในระยะสั้น ทำให้น่าเชื่อว่ายังมีความอสมมาตรของข้อมูล ตลอดระยะทั้งก่อนและหลังการตัดสินใจเลือกพรรคและนักการเมือง ทำให้ยังคงเลือกนักการเมืองคุณภาพต่ำตลอดเวลา ลักษณะดังกล่าวแสดงให้เห็นความเป็นไปได้ในการใช้แนวคิดตลาดสินค้าชำรุด แต่มิได้หมายความว่าไม่อาจใช้แนวคิดอื่นเข้าวิเคราะห์

 

ในขณะที่แนวคิดอื่นล้วนมีสมมุติฐานที่ขัดแย้งกับข้อเท็จจริงมากกว่าแนวคิดตลาดสินค้าชำรุด ไม่ว่าจะเป็นทฤษฎีตัวแทน (Agency theory) ที่ติดขัดในเรื่องสมมุติฐานที่ว่า ตัวแทนมักมุ่งทำทุกอย่างเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัว ซึ่งสมมุติฐานเช่นนี้ไม่สอดคล้องกับรากฐานแนวคิดในเรื่องตำแหน่งงานสาธารณะ ดูแนวคิดใน Jean Tirole "The Internal Organization of Government" Oxford Economic Papers 46 (1994): 1-29. หรือแนวคิดในเรื่อง Tragedy of commons ก็จะติดขัดข้อสมมุติฐานที่ว่า ภายใต้เงื่อนไขที่ทรัพยากรมีจำกัด แม้กลุ่มบุคคลจะตระหนักว่า การเร่งรีบแย่งชิงทรัพย์กรจะมีผลกระทบทางลบระยะยาวแก่ทุกฝ่าย แต่ก็ยังตัดสินใจเลือกที่จะแย่งชิงทรัพยากรเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัวระยะสั้น ดูแนวคิดได้ใน Garrett Hardin "The Tragedy of the Commons" Science 162(3859) (1968): 1243-1248. ซึ่งในกรณีตลาดบริการการเมืองนี้ไม่ชัดเจนว่าเป็นไปตามเงื่อนไขที่ว่าประชาชนตระหนักว่าทรัพยากรมีจำกัดและเข้าใจถึงผลกระทบระยะยาว

[6] Lee J., Alston, and Bernardo Mueller. "Property Right and the State." In Claude Menard and Mary M. Shirley (Eds.) Handbook of New Institutional Economics, pp.573-590. (Dordrecht: Springer, 2005).

[7] อ้างแล้วในเชิงอรรถ 2

[8] อ้างแล้วในเชิงอรรถ 6 และ 2

[9] Surasak Chaithanakij. "The Culture of Economic Governance: Toward a Model of Economic Prosperity." การประชุมรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติ ครั้งที่ 8 โดย สำนักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ และคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศูนย์การค้าและนิทรรศการนานาชาติ กรุงเทพฯ (ไบเทค บางนา) 13-14 ธันวาคม 2550 หรือดูได้ที่ SSRN: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1277868.

[10] Paul Kens. "Liberty and the Public Ingredient of Private Property." Review of Politics 55(1993): 85-116.

[11] Jeff R. Clark, and Dwight R. Lee. "Revisiting "The Nobel Lie": An Argument for Constitutional Constraints." In G. Brennan, H. Kliemt, and R. D. Tollison (Eds.) Method and Morals in Constitutional Economics: Essays in Honor of James M. Buchanan, pp. 196-212. (Berlin: Springer-Verlag, 2002), p. 206.

[12] อานันท์ กาญจนพันธ์. วัฒนธรรมเศรษฐกิจในเศรษฐกิจไร้วัฒนธรรม. (กรุงเทพฯ: คบไฟ, 2549).

[13] Tore Ellingsen and Magnus Johannesson. "Pride and Prejudice: The Human Side of Incentive Theory." American Economic Review 98(2008): 990-1008.

[14] Masami Imai "Mixing Family Business with Politics in Thailand." Asian Economic Journal 20 (2006): 241-256.

[15] Nipon Poapongsakorn. "The New Competition Law in Thailand: Lessons for Institution Building." Review of Industrial Organization 21 (2002):185-204.

[16] วิชัย ตุรงคพันธ์. "กองทุนหมู่บ้าน" เอกสารประกอบการสัมมนาเรื่อง "4 ปีประเทศไทย: ภาพจริง-ภาพลวง?" คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 15 พฤศจิกายน 2547

[17] บวรพรรณ อัชกุล และ วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์. "การประเมินผลกระทบของกองทุนหมู่บ้านต่อความยากจน." มูลนิธิสถาบันการวิจัยเพื่อการพัฒนาแห่งประเทศไทย สัมมนาวิชาการประจำปี พ.ศ. 2550 เรื่อง "จะแก้ปัญหาความยากจนกันอย่างไร: แข่งขัน แจกจ่าย หรือสวัสดิการ" 10-11 พฤศจิกายน 2550 จังหวัดชลบุรี

[18] Rudolf Richter. "The Transformation of Economic Systems." In G. Brennan, H. Kliemt, and R. D.

Tollison (Eds.) Method and Morals in Constitutional Economics: Essays in Honor of James M. Buchanan, pp. 273-312. (Berlin: Springer-Verlag, 2002), p. 278.

[19] Alex M. Mutebi. "Explaining the Failure of Thailand"s Anti-corruption Regime." Development and Change 39(1) (2008): 147-174.

[20] อ้างแล้วในเชิงอรรถ 5

[21] สุรศักดิ์ ไชยธนกิจ. "ธรรมชาติแห่งธรรมาภิบาลบริษัทและทุจริตาภิบาล." บทความเสนอต่อการประชุมทางวิชาการของนักเศรษฐศาสตร์ครั้งที่ 4 มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ 24 ตุลาคม 2551

[22] Daniel A. Farber, and Philip P. Frickey (1991). "Interest Groups and the Political Process." In Nicholas Mercuro (Ed.) Law and Economics: Critical Concepts in Law Volume II Public Choice, pp. 122-146. (London: Routledge, 2007), p. 137.

[23] ในที่นี้ขอไม่พิจารณารวมถึงการคานอำนาจโดยการรัฐประหาร ซึ่งการพิจารณารวมจะเพิ่มความซับซ้อน อีกทั้งในขณะนี้เป็นที่ยอมรับกันมากขึ้นว่า การรัฐประหารไม่ใช่ทางออกที่มีต้นทุนต่ำอีกต่อไป

[24] อ้างแล้วในเชิงอรรถ 5

[25] สุรศักดิ์ ไชยธนกิจ. "วิเคราะห์ปัจจัยความสำเร็จและล้มเหลวของระบบธรรมาภิบาลบริษัทไทยผ่านกรอบทฤษฎีตรีมิติ." วิทยานิพนธ์ปรัชญาดุษฎีบัณฑิต สาขาวิชาสหวิทยาการ (สำนักงานบัณฑิตศึกษา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2549).

[26] Stanley Cavell. The Claim of Reason. Oxford: Oxford University Press, 1979), pp. 325-326.

[27] Surasak Chaithanakij. "Critique on the Corporate Governance Country Assessment of Thailand." Thammasat Review 12 (2008): 52-84.

[28] อ้างแล้วในเชิงอรรถ 24 และ 2

[29] อ้างแล้วในเชิงอรรถ 2

[30] Avner Greif (2007). "The Impact of Administrative Power on Political and Economic Development: Toward Political Economy of Implementation." Available at SSRN:http://papers.ssrn.com//abstract_id=1004394, accessed on 1st June 2008.

[31] แหล่งข้อมูล ThaiBizCenter.com:http://www.thaibizcenter.com/KnowledgeCenter.asp?kid=133 นำเข้าข้อมูลเมื่อ 18 กันยายน 2551

[32] แหล่งข้อมูล ประชาไท: http://www.prachatai.com/05web/th/home/13633 และ Manager Online: http://www.manager.co.th/Politics/ViewNews.aspx?NewsID=9510000110639 นำเข้าข้อมูลเมื่อ 18 กันยายน 2551

[33] กลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย "บันทึกการประชุมและสัมมนาเรื่องการเมืองใหม่ครั้งที่ 1" วันที่ 21 กันยายน 2551 และ "บันทึกการประชุมและสัมมนาเรื่องการเมืองใหม่ครั้งที่ 2" วันที่ 27 กันยายน 2551 เอกสารอัดสำเนา

[34] อ้างแล้วในเชิงอรรถ 2

[35] โปรดดูเชิงอรรถ 5

[36] อ้างแล้วในเชิงอรรถ 16

[37] อ้างแล้วในเชิงอรรถ 25

[38] Matthew D. Adler. "Rational Choice, Rational Agenda-Setting, and Constitutional Law: Does the Constitution Require Basic or Strengthened Public Rationality?" (2003). University of Pennsylvania Law School Institute for Law and Economics Research Paper No. 03-01 and Public Law & Legal Theory Research Paper Series Research Paper No. 21. Available at SSRN:http://papers.ssrn.com//abstract_id=371161, accessed on 20th September 2008.

[39] Elinor Ostrom. Understanding Institutional Diversity. (Princeton: Princeton University Press, 2005).

[40] การร่วมให้ประชาชนร่วมรับผิดมีความยากลำบากในการบังคับใช้เนื่องจากการลงคะแนนเสียงมักกำหนดให้ทำเป็นการลับ แนวทางการบังคับใช้ในทางปฏิบัติจึงมีความละเอียดอ่อน แต่ยังน่าเชื่อมีความเป็นไปได้ในทางใดทางหนึ่ง เช่น การพิจารณาตัดสิทธิ์พรรคการเมืองเดิมให้ไม่สามารถส่งผู้สมัครได้อีกในเขตพื้นที่นั้นเป็นระยะเวลานานหลายปี หรือให้องค์กรกลางสรรหาส.ส. หรือ ส.ว. แทนส.ส. และ ส.ว.ที่พ้นตำแหน่ง แม้ว่าจะกระทบกระเทือนสิทธิ์ประชาชนผู้บริสุทธิ์จำนวนหนึ่ง แต่เมื่อพิจารณาผลในภาพรวมแล้วอาจมีความคุ้มค่าในแง่ที่ทำให้ประชาชนส่วนใหญ่ในพื้นที่ได้เรียนรู้การใช้สิทธิที่ถูกต้อง

[41] อ้างแล้ว p. 284

[42] อ้างแล้ว p. 254

[43] Owen D. Jones and Timothy H. Goldsmith. "Law and Behavioral Biology." Columbia Law Review 105(2005): 405-502.

[44] Torsten Persson and Guido Tabellini. "Constitutions and Economic Policy." Journal of Economic Perspectives 18 (Winter 2004): 75-98 และ Christopher A. Whytock. "Taking Causality Seriously in Comparative Constitutional Law: Insights from Comparative Politics and Comparative Political Economy" (August 26, 2006). Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=926867, accessed January 3, 2007.

[45] Jørgen J. Andersen and Silje Aslaksen. 2008. "Constitutions and the Resource Curse." Journal of Development Economics 87: 227-46.

ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
Facebook : https://www.facebook.com/prachatai
Twitter : https://twitter.com/prachatai
YouTube : https://www.youtube.com/prachatai
Prachatai Store Shop : https://prachataistore.net
ข่าวรอบวัน
สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท