จากไร่หมุนเวียนถึงโฉนดชุมชน : ความท้าทายการจัดการที่ดินด้วยชุมชนของคนชนเผ่า

ทั่วประเทศมีที่ดิน 320 ล้านไร่แบ่งเป็นที่ดินซึ่ง มีเอกสารสิทธิ์ 130 ล้านไร่ ที่ดินจำนวนนี้ร้อยละ 10 ถูกครอบครองโดย คนประมาณ 6 ล้านคน เฉลี่ยต่อรายมากกว่า  100 ไร่  คนที่เหลืออีกร้อยละ 90 ครอบครองที่ดินเฉลี่ยไม่ถึง 1 ไร่ ขณะที่คนไทยกว่า  8แสน ครอบครัวยังไม่มีที่ดินเป็นของตนเอง   เกษตรกรจำนวนเกือบ

2 ล้านครอบครัว มีที่ดินทำกินไม่เพียงพอ ส่วนที่ดินจำนวน 30 ล้านไร่ ถูกปล่อยทิ้งร้างไม่ทำประโยชน์ สูญเสียมูลค่าทางเศรษฐกิจมากกว่า 127,000 ล้านบาทต่อปี และมีชาวบ้านครอบครองที่ดินอย่างผิดกฎหมายประมาณ  1 ล้านครอบครัว

ข้อมูลจากงานวิจัย นโยบายเศรษฐกิจที่ดินของไทยในศตวรรษใหม่ ของ ปรีชา วทัญญู ผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐกิจที่ดิน กรมพัฒนาที่ดิน ถูกหยิบยกมาฉายภาพปัญหาของการจัดการที่ดินของสังคมไทยที่ดำเนินมานานนับ 20 ปี เพื่อบอกเล่าให้ตัวแทนพี่น้องชนเผ่าหลากชาติพันธุ์ทั่วภาคเหนือตอนบนนับ 100 คน รับฟังภายในงานสัมมนา การจัดการที่ดินของชุมชนบนพื้นที่สูงแบบโฉนดชุมชน เมื่อวันที่ 17 มิ..2552 ที่ผ่านมา ด้วยเหตุผลที่พวกเขาคือ พยาน ต่อปัญหาการจัดการที่ดินดังกล่าว ไม่ว่าพวกเขาจะอยู่อาศัย ณ ดินแดนห่างไกล อยู่สูงขึ้นไป จนถูกเรียกว่า ป่า ก็ตาม

ที่ดินของคนชนเผ่า ยิ่งสูงยิ่งหนาว 

ประยงค์ ดอกลำไย กองเลขานุการเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย เผยว่า เฉพาะภาคเหนือมีชุมชนประมาณ 2,700 แห่ง คิดเป็นประชากรจำนวน 1.2 ล้านคน ทั้งคนชนเผ่าและคนพื้นราบอยู่อาศัยและทำกินบนที่ดินนั้นๆ ก่อนจะถูกการประกาศเขตป่า ประชาชนกลุ่มนี้จึงกลายเป็นผู้บุกรุก บางพื้นที่ ถูกบังคับให้อพยพโยกย้ายออกจากพื้นที่ หากไม่สามารถอพยพได้ก็จะถูกจำกัดสิทธิการพัฒนา ไม่มีน้ำ-ไฟฟ้า-ถนนหนทาง ไปจนถึงถูกฟ้องร้องดำเนินคดีจับกุมคุมขัง ถูกปลูกป่าทับที่ทำกิน เป็นต้น

ประยงค์ บอกว่า กรณีที่ป่ามาทับชาวบ้าน หรือชาวบ้านทับป่านั้นสามารถถกเถียงกันได้เสมอ แต่สำหรับเขา มันเป็นจริงทั้งคู่ อย่างไรก็ตามสิ่งที่ต้องยอมรับกัน คือ การดำเนินนโยบายของรัฐและการบังคับใช้จากเจ้าหน้าที่ การประกาศเขตป่าอนุรักษ์ การจำกัดการพัฒนา การปลูกป่าทับที่ทำกิน เป็นแรงกดดันสำคัญที่ทำให้พี่น้องชนเผ่าไม่อยากอยู่บนดอยอีกต่อไป ส่งผลให้คนชนเผ่าจำนวนหนึ่งผันตัวเองมาเป็นแรงงานรับจ้างในเมือง ขณะที่คนที่ยังอยู่บนดอยก็กำลังเผชิญกับการขยายตัวของพืชเศรษฐกิจ เช่น ข้าวโพด ยางพารา รุกคืบเข้ามาเปลี่ยนระบบการเพาะปลูกแบบไร่หมุนเวียนที่เป็นคำตอบของการดำรงชีวิต และการจัดการทรัพยากรอย่างยั่งยืน ไม่สอดคล้องกับความจำเป็นทางเศรษฐกิจในสังคมสมัยใหม่

นี่จึงเป็นทางสองแพร่งของพี่น้องชนเผ่าที่ต้องเลือกระหว่างการลดพื้นที่ทำกินลงแล้วปรับเปลี่ยนรูปแบบการผลิตเพื่อการยังชีพแบบดั้งเดิม จากไร่หมุนเวียน มาเป็นการปลูกพืชเศรษฐกิจเชิงเดี่ยว ที่ขาดความมั่นคงทางอาหาร และเปิดโอกาสการบุกรุกพื้นที่ป่าเพิ่มขึ้น กับการละทิ้งถิ่นฐานเข้ามาเป็นแรงงานราคาถูกในเมือง

เพื่อแสวงหาคำตอบ ทางเลือก ทางรอดทั้งหมดข้างต้น ศูนย์ปฏิบัติการร่วมเพื่อแก้ไขปัญหาประชาชนบนพื้นที่สูง (ศปส.) มูลนิธิชนเผ่าพื้นเมืองเพื่อการศึกษาและสิ่งแวดล้อม กองเลขานุการชนเผ่าพื้นเมืองภาคเหนือ ศูนย์พิทักษ์และฟื้นฟูสิทธิชุมชนท้องถิ่น และสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) จึงร่วมกันจัดเวทีนี้เพื่อระดมความคิดเห็นเกี่ยวกับรูปธรรมการจัดการที่ดินของชุมชนบนพื้นที่สูงแบบโฉนดชุมชนที่สอดคล้องกับหลักความเชื่อ วัฒนธรรม ที่แตกต่างหลากหลายของกลุ่มเครือข่ายชนเผ่าและชาติพันธุ์  ด้วยความหวังลึกๆ ว่าสังคม หน่วยงาน และองค์กรที่เกี่ยวข้องจะยอมรับการจัดการทรัพยากรโดยชุมชนในอนาคตอันใกล้

 ตัวอย่างบ้านแม่หมี ของดีอยู่ที่การจัดการ 

อิทธิพล วัฒนาศักดิ์ดำรง ชาวปกาเกอะญอบ้านแม่หมี หมู่ .เมืองปาน จ.ลำปาง นำเสนอรูปธรรมความพยายามจัดการที่ดินของชุมชนว่า บ้านแม่หมีก็เหมือนหมู่บ้านชาวเขาอื่นๆ ในภาคเหนือ ซึ่งพื้นที่อยู่อาศัยและที่ดินทำกินแต่ครั้งบรรพบุรุษ ถูกประกาศเป็นเขตป่า ดังนั้นจึงมีการรวมตัวเคลื่อนไหว เรียกร้องสิทธิ เผยแพร่ความรู้การจัดการทรัพยากรแก่สาธารณะ รวมถึงเข้าร่วมกับเครือข่ายเกษตรกรภาคเหนือ และสมัชชาคนจน เพื่อให้รัฐบาลแก้ไขปัญหา แต่ท้ายสุดปัญหาก็ยังวนเวียนอยู่ที่เดิม เพราะรัฐยังคงไม่เชื่อมั่นการจัดการของชาวบ้านเช่นเคย

เมื่อความพยายามผลักดันทางนโยบายระดับบนไม่เป็นผลสำเร็จ ผนวกกับประสบการณ์ของกรณี ป่าชุมชน อิทธิพล และคนร่วมชุมชนแม่หมีจึงเบนเข็ม มาเคลื่อนไหวระดับชุมชน มีการทำแผนที่ชุมชน 1:4000 แผนที่ที่ทำกิน เพื่อประกอบการออกโฉนดชุมชน ตลอดจนประสานความร่วมมือกับองค์กรภาคีหลายฝ่าย ให้องค์การบริหารท้องถิ่นเข้ามารับรองการทำข้อมูล และผลักดันให้ออกเป็นเทศบัญญัติของท้องถิ่น

ขณะที่วิถีการเพาะปลูกแบบไร่หมุนเวียนก็มีการปรับเปลี่ยน เลือกทำไร่หมุนเวียนบนพื้นที่เหมาะสม หากพื้นที่ไหนมีความลาดชันมากก็หันไปปลูกไม้ยืนต้น พวกไม้ผลพันธุ์พื้นเมืองแทน เมื่อมีปัญหากับเจ้าหน้าที่อุทยาน เช่น ข้อหาบุกรุกแผ้วถางป่าก็จะใช้แผนที่และข้อมูลของชุมชนเป็นเครื่องมือในการตรวจสอบข้อเท็จจริง และเจรจา

เพราะความสำเร็จของชุมชนแม่หมีไม่ได้หล่นจากฟากฟ้า มานพ คีรีภูวดล เจ้าหน้าที่มูลนิธิเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน อาสาบอกเล่าเคล็ดลับกระบวนการชุมชนว่า ต้องประกอบไปด้วย การวิเคราะห์ปัญหาเพื่อสร้างความชัดเจนทางความคิดร่วมกัน สอง ตั้งคณะทำงานร่วม มีข้าราชการ องค์กรพัฒนาเอกชน สาม รวบรวมข้อมูลเดินสำรวจปักหมุด ใช้เทคโนโลยีสารสนเทศทางภูมิศาสตร์ประกอบการจัดทำระบบข้อมูล จัดทำแนวเขต และสี่จัดทำระเบียบข้อตกลงการใช้ที่ดินแต่ละประเภทเสนอต่อคณะกรรมการลุ่มน้ำฯ อบต. หน่วยงานราชการ เอกชนเพื่อพิจารณาข้อตกลงและทำแผนชุมชน

มานพ ย้ำว่า การทำแนวเขตที่ดินทำกินและพื้นที่ป่าให้ชัดเจน ไม่ใช่เพื่อการเอกสารสิทธิ์ในเชิงกฎหมาย แต่เพื่อเป็นกระบวนการสร้างส่วนร่วมเพื่อแก้ไขปัญหาที่ดินของคนในพื้นที่ และภาคีที่เกี่ยวข้อง โดยใช้เครือมือทางสังคม ควบคู่กับเครื่องมือทางวิทยาศาสตร์เทคโนโลยี เช่น เครื่องมือด้านระบบสารสนเทศทางภูมิศาสตร์  แผนที่รอบนอก แผนที่ทางทหาร  ดาวเทียม ภาพถ่ายทางอากาศ  1:4000 และหลักแสดงแนวเขต ทั้งนี้ชุมชนควรเป็นฝ่ายริเริ่มในการกำหนดเงื่อนไขต่างๆ อาทิ ประเภทของที่ดิน การใช้ประโยชน์ บุคคลใดที่เป็นผู้สำรวจ รวมถึงชุมชนควรริเริ่มกำหนดรูปแบบการรองรับสิทธิเบื้องต้นด้วย ตรงไหนคือส่วนบุคคล  ส่วนร่วม  ผสมผสานระหว่างส่วนตัวกับส่วนรวม

อย่างไรก็ตาม เมื่อ โฉนดชุมชน เป็นคำใหม่ ความเข้าใจจึงเป็นสิ่งสำคัญ ตัวแทนจากกองเลขานุการเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย อธิบายอีกครั้งว่า โฉนดชุมชนเป็นเครื่องมือหนึ่งในการจัดการที่ดินโดยชุมชน มีเป้าหมายเพื่อทำให้ชุมชนสามารถมีส่วนร่วมบริหารจัดการป่าไม้ที่ดินได้อย่างเป็นธรรม ยั่งยืนและมั่นคงที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ โดยแนวคิดของโฉนดชุมชนนั้นจะให้ชุมชนเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แต่สิทธิการใช้ประโยชน์เป็นของบุคคล สามารถสืบทอดทางมรดกถึงลูกหลาน แต่ห้ามขายที่ดินให้คนนอกชุมชน และมีเงื่อนไขกำหนดให้สมาชิกทุกคนต้องใช้ประโยชน์ในที่ดินอย่างต่อเนื่อง การเปลี่ยนมือที่ดินทุกแปลงต้องผ่านมติกรรมการ / สมาชิกก่อน

โฉนดชุมชน เครื่องมือสร้างความมั่นคงบนที่ดิน

ประยงค์ ระบุว่า แม้วัตถุประสงค์ของ โฉนดชุมชน จะจัดทำเพื่อ หนึ่ง ป้องกันการบุกรุกพื้นที่ป่าเพิ่มเพราะมีแผนที่และขอบเขตที่ชัดเจน สอง เพื่อแก้ปัญหาที่ดินหลุดมือจากเกษตรกรเพราะมีโฉนดชุมชนและกองทุนธนาคารที่ดินรองรับ  สาม เพื่อให้เกิดความมั่นคงในสิทธิการใช้ที่ดินเพราะมีกฎระเบียบกติกาที่กำหนดและควบคุมโดยชุมชน มีข้อบัญญัติของ อปท.รองรับ และสี่ เพื่อป้องกันการบังคับพิสูจน์สิทธิ ที่ไม่เป็นธรรมและเพื่อพิสูจน์ให้เห็นว่าชุมชนชนจัดการที่ดินได้เอง

แต่ข้อกล่าวหาที่มีมากที่สุด คือ ชาวบ้านออกมาเรียกร้องเอาสิทธิในที่ดิน ต้องการให้กันพื้นที่ออกจากป่า เมื่อได้แล้วก็ขาย จากนั้นก็บุกป่าบุกที่ดินของรัฐเพิ่มเรื่อยๆ วนเวียนไม่มีที่สิ้นสุด เพราะปัญหาใหญ่อยู่ที่การให้โฉนดแบบปักเจกบุคคล โฉนดชุมชนจึงใช้วิธีคิดใหม่ หลายชุมชนเมื่อทำโฉนดชุมชนแล้วก็ตั้งกฎระเบียบว่าห้ามซื้อขายเปลี่ยนมือ ทั้งที่ที่ดินเปลี่ยนมือได้ มันต้องมีคนมาใช้แทน หรือขายให้กับชุมชน โดยผ่านกลไกของชุมชน อย่างธนาคารที่ดิน เพื่อจัดสรรให้คนในชุมชนอีกที

โฉนดชุมชนอาจไม่ใช่ทางออกที่ดีพร้อมทุกด้าน แต่อย่างน้อยก็เป็นเครื่องมือแก้ไขปัญหาวิกฤติ/ความขัดแย้ง/ความไม่เป็นธรรม และความยากจน พื้นที่ป่าไม้ไม่ถูกบุกรุกทำลายเพิ่ม ลดปัญหาความขัดแย้งระหว่างชาวบ้านกับรัฐและนายทุน ป้องกันที่ดินไม่ให้หลุดมือจากเกษตรกรและไม่ถูกเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ อีกทั้งเกิดความมั่นคงในสิทธิ ความมั่นคงทางอาหาร รายได้ บรรเทาความยากจน ช่วยคนจนที่อาศัยใน เขตป่า เฉพาะพื้นที่ภาคเหนือให้มีความสุขได้กว่า 1 ล้านคน ประยงค์ กล่าวสรุป

การสัมมนาครั้งนี้แม้จะเริ่มต้นด้วยการชวนคุย แลกเปลี่ยน สำรวจความพร้อมกับตัวแทนพี่น้องชนเผ่าพื้นเมืองหลายหลายชาติพันธุ์ทั่วภาคเหนือแบบสบายๆ แต่บทสรุปลงท้ายกับหนักแน่นด้วยฉันทามติของผู้ร่วมเข้าประชุมทุกคนที่พร้อมใจจะขับเคลื่อนการแก้ไขปัญหาที่ดินบนพื้นที่สูงด้วยโฉนดชุมชน และปูเส้นทางของการจัดตั้งคณะทำงานด้านนี้ขึ้นมาขับเคลื่อนอย่างเป็นรูปธรรมในอนาคต เมื่อชุมชนฐานรากพร้อม งานที่เหลือคือการเชื่อมประสานกับภาครัฐ และภาคีพัฒนา

สอดคล้องกับความเห็นของ วิริยะ ช่วยบำรุง ผู้ตรวจราชการกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ที่ออกปากยอมรับว่า การจัดการทรัพยากรธรรมชาติต่างๆในอดีต มีความผิดพลาด เพราะยึดถือแนวคิดต่างประเทศเป็นหลัก ว่าต้องรวย ต้องเป็นประเทศอุตสาหกรรม การจัดการทรัพยากรมีลักษณะเป็นการสั่งการจากบนลงล่าง ที่มุ่งหาประโยชน์จากทรัพยากรอย่างเข้มข้น เช่น การเปิดสัมปทานป่า ดังนั้นในอนาคตหากจะแก้ปัญหาต่างๆ เหล่านี้ให้ได้ ภาครัฐต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดการ ส่วนชุมชนต้องมีอำนาจในการจัดการตัวเองเช่นกัน สำหรับโฉนดชุมชนบนพื้นที่สูง คิดว่าคงต้องทำในลักษณะพื้นที่นำร่อง ให้ชุมชนร่วมทำกับหน่วยงานรัฐ ซึ่งเชื่อมั่นรัฐบาลดำเนินการเรื่องนี้มาถูกทาง.

 

 

 

เห็นด้วยกับหนทางแก้ 4 ประการ

เห็นด้วยกับหนทางแก้ 4 ประการ เพียงแต่ว่า การบริหารจัดการอย่าให้มีการเมืองทุกระดับมาเกี่ยวข้องด้วย