ท่ามกลางเสียงประณามจากนานาชาติดูเหมือนว่ากระบวนการประชาธิปไตยในพม่าจะไม่มีแสงสว่างที่ปลายอุโมงค์อย่างที่หลายฝ่ายคาดหวัง อองซาน ซูจี ยังคงถูกกักบริเวณในบริเวณบ้านพักต่อไป การเลือกตั้งที่จะเกิดขึ้นคงเป็นเพียงการสร้างเสริมความมั่นคงให้กับรัฐบาลทหาร อย่างไรก็ตามนี่ไม่ใช่เรื่องที่เหนือความคาดหมาย

ผู้เขียนคิดว่าการที่เราจะทำความเข้าใจปรากฎการณ์ทางการเมืองที่ดำเนินไปในพม่า เราควรทำความเข้าใจปัจจัย 3 ประการซึ่งอยู่เบื้องหลัง ได้แก่ ความคิดทางการเมืองของผู้นำรัฐบาลทหารพม่า ความสำคัญของพม่าต่อมหาอำนาจตะวันออกและรัสเซีย และหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในของอาเซียน

ปัจจัยที่ 1 : ความคิดทางการเมืองของผู้นำรัฐบาลทหารพม่า
การจะอธิบายนโยบายของรัฐบาลทหารพม่าในประเด็นสิทธิมนุษยชนได้นั้น สิ่งสำคัญประการแรก คือ ต้องทำความเข้าใจกับความคิดทางการเมืองของผู้นำรัฐบาลทหาร หรือ ชนชั้นนำ ในฐานะที่เป็นผู้กำหนดนโยบาย ซึ่งความคิดทางการเมืองดังกล่าวได้รับอิทธิพลอย่างมากจากพุทธศาสนาและลัทธิขงจื้อ

ในเรื่องเอกภาพ (unity) ก่อนจะวิเคราะห์ความคิดทางการเมืองของผู้นำรัฐบาลทหารพม่าในประเด็นดังกล่าว ต้องทำความเข้าใจกับนิยามของเอกภาพเสียก่อน เอกภาพ คือ การมีเสถียรภาพโดยที่ทำให้ทุกคนมีความเหมือนกันทั้งทางความคิด และผลประโยชน์ โดยพยายามกำจัดความแตกต่างที่มีอยู่ออกไปเสีย ซึ่งต่างจากความปรองดอง (harmony) ที่ให้ความสำคัญกับเสถียรภาพแต่โดยการประนีประนอมกับความแตกต่าง

อาจกล่าวได้ว่าความคิดทางการเมืองของผู้นำรัฐบาลทหารไม่ได้ต้องการส่งเสริมความปรองดองในความแตกต่างหลากหลายและยอมรับสิทธิการดำรงอยู่ของกลุ่มชาติชาติพันธุ์อื่น หากแต่เน้นความเป็นเอกภาพแบบทหาร (militaristic unity) หนึ่งเดียว ผ่านการปราบปรามชนกลุ่มน้อย มองว่าชนกลุ่มน้อยเป็นภัยคุกคาม และการให้ความสำคัญกับความเหนือกว่าของวัฒนธรรมพม่า และพุทธศาสนา นอกจากนั้นยังเชื่อว่าสังคมที่ดีต้องเกิดจากการผลักดันของโครงสร้างส่วนบนของสังคม หรือ ชนชั้นนำ

ในแง่นี้ผู้นำรัฐบาลทหารจึงมองว่าระบบการเมืองและสังคมที่เหมาะสม คือ แบบบนลงล่าง (top-down) รัฐบาลทหารเป็นผู้กำหนดโครงสร้างและหน่วยทางการเมืองที่สำคัญทั้งหมด ไม่มีความเปิดของระบบการเมืองให้แก่การมีส่วนร่วมของประชาชน ผู้นำทหารมองว่าพม่ากำลังตกอยู่ในอันตรายและด้วยอำนาจของรัฐบาลทหารเท่านั้นที่จะสามารถนำพาพม่าให้ก้าวพ้นวิกฤตได้ เมื่อเป็นเช่นนั้นความเท่าเทียมและเสรีภาพของปัจเจกไม่ใช่สิ่งที่พึงประสงค์ หากแต่ต้องการความเป็นองค์รวมที่มีระเบียบ สามัคคี ร่วมมือกัน และไม่มีผลประโยชน์ส่วนตน ดังนั้นจึงคาดหวังให้ประชาชนทุกคนต้องอุทิศตนเพื่อรัฐบาลทหารพม่า

ประสบการณ์ที่ต้องตกเป็นอาณานิคมของอังกฤษเป็นสิ่งสำคัญประการหนึ่งที่มีผลต่อความคิดทางการเมืองของผู้นำรัฐบาลทหาร จึงไม่น่าประหลาดใจที่ผู้นำทหารให้ความสำคัญกับชาตินิยมเป็นอย่างมาก จนอาจกล่าวได้ว่าเป็นความคลั่งชาติ เมื่อเป็นเช่นนั้นแล้วจึงมีแนวโน้มจะมองว่าจะมองว่าความพยายามใด ๆ ของต่างชาติที่ขัดกับผลประโยชน์ของรัฐบาลทหาร คือ ลัทธิล่าอาณานิคมใหม่ (neo-colonialism) ดังนั้นจึงมองว่า อองซาน ซูจี พรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตย (NLD) และฝ่ายตรงข้ามรัฐบาลอื่น ๆ ที่ได้รับการสนับสนุนจากต่างชาติโดยเฉพาะมหาอำนาจตะวันตก เช่น สหรัฐฯ ที่มีเป้าหมายสุดท้ายของมาตรการคว่ำบาตรเพื่อเปลี่ยนระบอบ (regime change) ในพม่า คือ ผู้ล่าอาณานิคมใหม่ (neo-colonialist)

กล่าวโดยสรุปความคิดทางการเมืองของผู้นำรัฐบาลทหารพม่า คือ ความคิดที่ว่าพม่ากำลังตกอยู่ในภัยอันตราย มีเพียงรัฐบาลทหารเท่านั้นที่จะสามารถประกันความอยู่รอดของชาติได้และเพื่อการนี้จึงต้องสร้างรัฐประชาธิปไตยที่เจริญและมีระเบียบวินัย (discipline-flourishing democratic state) ที่ยึดหลักเอกภาพแบบทหาร ปฏิเสธความแตกต่างทางความคิด ชาติพันธุ์ และผลประโยชน์ โดยรัฐบาลทหารมีอำนาจสูงสุดในการปกครองแบบบนลงล่าง (top-down) ประชาชนมีหน้าที่รับผิดชอบอุทิศตนให้กับประเทศ ชาติตะวันตกและกลุ่มที่ได้รับการสนับสนุน หรือ เห็นอกเห็นใจจากชาติตะวันตกเป็นเสมือนผู้ล่าอาณานิคมใหม่ ที่บ่อนทำลายประเทศ

ผลของอิทธิพลจากความคิดทางการเมืองของผู้นำรัฐบาลทหารพม่าที่เกี่ยวเนื่องกับนโยบายของรัฐบาลทหารในประเด็นสิทธิมนุษยชน และการลงนามรับรองกฎบัตรอาเซียนอาจสรุปได้ดังนี้:

1.จุดมุ่งหมายหลักของรัฐบาลทหาร คือ การสงวนไว้ซึ่งอำนาจที่มีทรงอานุภาพในสังคม
2.ผู้นำทหารปัจจุบันไม่มีจุดมุ่งหมายที่จะสละอำนาจที่มีอยู่แต่เดิม แต่อาจใช้อำนาจในรูปที่เปลี่ยนไปผ่านรัฐบาลพลเรือนภายใต้ระบอบประชาธิปไตยที่เจริญและมีระเบียบวินัย (discipline-flourishing democracy)
3.ผู้นำทหารเชื่อว่าประเทศตกอยู่ในภัยอันตรายร้ายแรงจากการแตกตัวโดยกลุ่มแบ่งแยกดินแดนชนกลุ่มน้อย การส่งเสริมและสนับสนุนโดยองค์ประกอบต่างชาติ และมีเพียงรัฐบาลทหารเท่านั้นที่สามารถรับประกันเอกภาพของประเทศได้
4.รัฐบาลทหารไม่มีจุดมุ่งหมายที่จะอนุญาตให้พรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตย (NLD) และผู้นำฝ่ายตรงข้ามรวมทั้ง อองซาน ซูจี เข้ารับตำแหน่งบริหารใด ๆ
5.ผู้นำรัฐบาลทหารอยู่ในฐานะผู้มีอำนาจสูงสุดไม่สามารถโต้แย้งหรือตั้งคำถามได้
6.ระบบการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม ถูกรวมกันไว้ในระบบอำนาจของบุคคล
7.รัฐบาลทหารมองว่าอำนาจตะวันตกมีลักษณะจักรวรรดินิยมที่จะครอบงำประเทศพม่า

ปัจจัยที่ 2 : ความสำคัญของพม่าต่อมหาอำนาจตะวันออก และ รัสเซีย
แน่นอนว่าหากปราศจากการสนับสนุนจากประเทศมหาอำนาจตะวันออกโดยเฉพาะจีนนั้น นโยบายของรัฐบาลทหารพม่าในประเด็นสิทธิมนุษยชนย่อมไม่มีรูปโฉมอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน เพราะรัฐบาลทหารคงไม่สามารถทนแรงกดดันจากมาตรการต่าง ๆ ของสหรัฐอเมริกา และประเทศพันธมิตรได้ ซึ่งอย่างที่กล่าวไปแล้วว่าจุดมุ่งหมายของนโยบายทั้งหลายของสหรัฐฯนั้นมีเป้าประสงค์หลักเพื่อเปลี่ยนระบอบ (regime change) ในพม่า และผลักดันให้ พรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตย (NLD) ของ อองซาน ซูจี จัดตั้งรัฐบาล ในประเด็นนี้มีจุดมุ่งหมายแอบแฝง (hidden agenda) คือ การปิดล้อมจีนของสหรัฐฯ ซึ่งดูเหมือนว่าความพยายามของสหรัฐฯและพันธมิตรจะปราศจากผล

ตัวแสดงหลักที่อยู่เบื้องหลังความล้มเหลวดังกล่าว คือ จีน เนื่องจากพม่ามีความสำคัญทั้งทางยุทธศาสตร์ และเศรษฐกิจต่อจีน แม้ในอดีตจะเคยเป็นศัตรูกันมาก่อนก็ตาม แต่ภายหลังปี 1990 จีนกลายมาเป็นตัวแสดงต่างประเทศที่สำคัญที่สุดในพม่า คือ เป็นทั้งผู้สนับสนุนและช่วยเหลือรัฐบาลทหาร สำหรับรัฐบาลจีนแล้วการสนับสนุนรัฐบาลทหารพม่าเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์โดยรวมต่อเอเชียเพื่อสกัดกั้นการปิดล้อมของสหรัฐฯ ผ่านการสร้างความสัมพันธ์ทางการทูตและทางเศรษฐกิจที่ใกล้ชิด

นอกจากพม่าเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์โดยรวมต่อเอเชียแล้ว จีนยังมีผลประโยชน์ทางภูมิรัฐศาสตร์ในพม่า กล่าวคือ จีนต้องการใช้พม่าเป็นทางผ่านในการออกทะเล และการสร้างท่อส่งน้ำมันและก๊าซธรรมชาติจากพม่าไปยังภาคตะวันตกเฉียงใต้ของจีน นอกจากนั้นพม่าจะเป็นตลาดของสินค้าราคาถูกที่ผลิตในภูมิภาคดังกล่าวของจีนด้วย
ทางด้านเศรษฐกิจรัฐบาลจีนมีส่วนอย่างสำคัญในการค้ำจุนเศรษฐกิจของพม่าทำให้ผลกระทบที่เกิดจากมาตรการคว่ำบาตรของสหรัฐฯ และพันธมิตรบรรเทาความรุนแรงลง กล่าวคือ ตามรายงานของธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งเอเชีย (ADB) ในปี 2006 จีนเป็นประเทศผู้ส่งออกสินค้าไปยังพม่ารายใหญ่ที่สุด คือ มีมูลค่าถึง 1,328 ล้านดอลลาร์ และเป็นประเทศผู้นำเข้าสินค้าจากพม่าเป็นอันดับสามรองจากไทยและอินเดีย นอกจากนั้นประเทศจีนยังเป็นนักลงทุนรายใหญ่ที่สุดในพม่าด้วย ซึ่งบริษัทจากจีนได้รับความสะดวกเป็นอย่างดีจากรัฐบาลทหาร ไม่ต้องเสี่ยงต่อการถูกยึดกิจการ (nationalization) อย่างบริษัทจากประเทศอื่น

ในเวทีระหว่างประเทศจีนเป็นเสมือนเกราะป้องกันพม่าจากการโจมตีด้วยปัญหาสิทธิมนุษยชน ตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุด คือ ในต้นปี 2007 จีนใช้สิทธิยับยั้ง (veto) การเสนอร่างข้อมติของสหรัฐฯในประเด็นปัญหาสิทธิมนุษยชนของพม่าต่อคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ โดย Wang Guangya เอกอัครราชทูตจีนได้กล่าวต่อคณะมนตรีว่า: "…no country is perfect… similar problems exist in other countries as well..." ("...ไม่มีประเทศใดที่สมบูรณ์แบบ ... ปัญหาคล้ายๆ กันเกิดในประเทศอื่น ๆ เช่นกัน..." - ประชาไท) ซึ่งน่าจะสะท้อนจุดยืนของรัฐบาลจีนต่อนโยบายของรัฐบาลทหารพม่าในประเด็นสิทธิมนุษยชนได้เป็นอย่างดี

การขยายอิทธิพลของจีนในพม่าที่นับวันจะเพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ ทำให้รัฐบาลอินเดียเปลี่ยนนโยบายที่มีต่อรัฐบาลทหารพม่าจากที่เคยต่อต้านรัฐบาลทหารและให้การสนับสนุนขบวนการเคลื่อนไหวที่เรียกร้องประชาธิปไตย ทั้งนี้เพื่อสกัดกั้นการขยายอิทธิพลของจีน อินเดียพยายามโน้มน้าวให้พม่าตีตัวออกห่างจีน โดยเสนอเงินกู้และความช่วยเหลือในการสร้างสะพานข้ามแม่น้ำอิรวดีสายใหม่ นอกจากนี้จากการขยายตัวทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็วของอินเดียทำให้ความต้องการพลังงานเพิ่มสูงขึ้นและพม่าก็มีทรัพยากรดังกล่าว ท่าที่เปลี่ยนไปของอินเดียเห็นได้ชัดเจนจากคำกล่าวของโฆษกรัฐบาลอินเดียในช่วงเวลาที่จีนใช้สิทธิยับยั้งการเสนอร่างข้อมติของสหรัฐ: “The government of India is concerned at and is closely monitoring the situation in Myanmar. It is our hope that all sides will resolve their issues peacefully through dialogue. India has always believed that Myanmar’s process of political reform and national reconciliation should be more inclusive and broad-based” (“รัฐบาลอินเดียห่วงใยและจะติดตามสถานการณ์ในพม่าอย่างใกล้ชิด โดยหวังว่าทุกฝ่ายจะแก้ปัญหาได้อย่างสันติผ่านการพูดคุย ทั้งนี้ อินเดียเชื่อว่า กระบวนการปฏิรูปการเมืองของพม่าและการปรองดองแห่่งชาติจะเปิดกว้างและมีความหลากหลาย”-ประชาไท)

ตัวแสดงต่างประเทศสุดท้ายที่ปรากฏขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ คือ รัสเซีย ต่อนโยบายของรัฐบาลทหารพม่าในประเด็นสิทธิมนุษยชน ท่าทีของรัสเซียชัดเจนเห็นได้จากการใช้สิทธิยับยั้ง (veto) ต่อการเสนอร่างข้อมติของสหรัฐฯ พร้อมกับจีน โดยให้เหตุผลผ่านคำกล่าวของเอกอัครราชทูต Vitaly I. Churkin ว่า: "We believe that the situation in this country does not pose any threat to international or regional peace; this opinion is shared by a large number of states, including most importantly those neighboring Myanmar… we find that attempts aimed at using the Security Council to discuss issues outside its purview are unacceptable." (“เราเชื่อว่าสถานการณ์ในประเทศนี้จะไม่เป็นต้นเหตุของการคุกคามความสงบสันติในระดับสากลและระดับภูมิภาค ความเห็นนี้มาจากหลายๆ รัฐ รวมถึงเพื่อนบ้านที่สำคัญอย่างพม่า ... เราพบว่ามีความพยายามในการใช้สภาความมั่นคงเพื่ออภิปรายนอกเหนือขอบเขตซึ่งยอมรับไม่ได้” – ประชาไท)

ความสำคัญของพม่าต่อมหาอำนาจตะวันออก และ รัสเซียทั้งหมดที่กล่าวไปข้างต้นทำให้ตัวแสดงต่างประเทศเหล่านี้มีบทบาทอย่างสำคัญในการประกันการดำรงอยู่ของนโยบายของรัฐบาลทหารพม่าในประเด็นสิทธิมนุษยชน และทำให้ความพยายามใด ๆ ของสหรัฐฯ และพันธมิตร หรือ แม้กระทั่งอาเซียนไม่สัมฤทธิ์ผล

ปัจจัยที่ 3 : หลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในของอาเซียน
ตามที่ได้อธิบายอย่างละเอียดแล้วในหัวข้อนโยบายของรัฐบาลทหารพม่าในประเด็นสิทธิมนุษยชน กับ การเป็นสมาชิกอาเซียน หลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในของอาเซียนเป็นเงื่อนไขสำคัญที่รัฐบาลทหารพม่าเข้าเป็นสมาชิกอาเซียน และเปรียบเสมือนโล่ที่ป้องกันพม่าจากการแทรกแซงของมหาอำนาจตะวันตก การเป็นสมาชิกอาเซียนยังเป็นการสร้างความชอบธรรมในรัฐบาลทหารพม่าในเวทีระหว่างประเทศด้วย

รัฐบาลทหารตระหนักดีว่าการที่จะถูกแทรกแซงโดยอาเซียนนั้นเป็นเรื่องที่เป็นไปได้ยาก เพราะอาเซียนใช้กลไกฉันทามติ การบรรลุฉันทามติแทบเป็นไปไม่ได้เลย อย่างไรก็ตามรัฐบาลทหารก็ไม่ได้มีความรู้สึกเป็นหนึ่งเดียวกับอาเซียน และความสัมพันธ์ที่ดีกับจีนทำให้พม่าไม่จำเป็นต้องสนองตอบต่อความต้องการของอาเซียนถ้าไม่จำเป็น
นอกจากนั้นรัฐบาลทหารก็น่าจะรู้ว่าในความเป็นจริงแล้วประเทศสมาชิกอาเซียนส่วนใหญ่ยังคงต้องการหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในเนื่องจากต่างมีกิจการภายในที่เป็นประเด็นละเอียดอ่อน หากจะกล่าวให้ถึงที่สุดแล้ว

ประเทศสมาชิกอาเซียนโดยเฉพาะที่มีพรมแดนติดกับพม่าก็ไม่ได้ต้องการสกัดกั้นนโยบายของรัฐบาลทหารพม่าในประเด็นสิทธิมนุษยชน หรือ ต้องการเห็นการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย โดยเฉพาะหาก อองซาน ซูจี และพรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตยขึ้นเป็นรัฐบาล เพราะ ย่อมหมายถึงความวุ่นวายที่จะเกิดขึ้นในพม่าซึ่งมีความเป็นไปได้ว่าจะลุกลามทำให้พม่ากลายเป็นรัฐที่ล้มเหลว (failed state) หากเป็นเช่นนั้นประเทศเพื่อนบ้านย่อมต้องได้รับผลกระทบอย่างหนักโดยเฉพาะผู้อพยพจำนวนมากเกินกว่าที่รัฐบาลประเทศเพื่อนบ้านจะรับได้ไหว

กล่าวโดยสรุปปัจจัยแรก คือ ความคิดทางการเมืองของผู้นำรัฐบาลทหารพม่า เปรียบเสมือนสถาปนิกที่ออกแบบนโยบายของรัฐบาลทหารพม่าในประเด็นสิทธิมนุษยชนและประชาธิปไตย ที่ถูกปกป้องและทำให้แข็งแรงขึ้นโดยปัจจัยที่สอง คือ ความสำคัญของพม่าต่อมหาอำนาจตะวันออก และ รัสเซีย และปัจจัยที่สาม คือ หลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในของอาเซียน ซึ่งปัจจัยสองประการหลังนั้นยังทำหน้าที่ถ่วงดุลกันด้วย

ความพยายามของมหาอำนาจตะวันตกและพันธมิตร หรือ การเดินขบวน ชุมนุมเรียกร้องประชาธิปไตยจะไม่สามารถทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในนโยบายของรัฐบาลทหารพม่าในประเด็นสิทธิมนุษยชนและประชาธิปไตยได้ หากความเปลี่ยนแปลงจะเกิดขึ้นก็เกิดจากความเปลี่ยนแปลงภายในรัฐบาลทหารเอง ไม่ใช่แรงกดดันจากภายนอก

หมายเหตุ
โปรดดูเพิ่มเติมใน ภูวิน บุณยะเวชชีวิน. “นโยบายของรัฐบาลทหารพม่าในประเด็นสิทธิมนุษยชน: ศึกษากรณีการลงนามรับรองกฎบัตรอาเซียนของพม่า,” กระแสอาคเนย์, ปีที่ 6 ฉบับที่ 66 (มิถุนายน 2552), 35-49.