บทความของ ‘พุฒิพงศ์ พงศ์เอนกกุล’ กรณียื่นต่อศาลปกครองในการพิจารณาเขตอำนาจศาล ว่า มาตรา 16 รวมถึงมาตราอื่นๆ ตามพระราชกำหนดบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
หลายวันนี้ ผมได้ตอบคำถามเกี่ยวกับการตีความรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๒๓ ซึ่งผมถูกโต้แย้งว่า มาตรา๑๖ ตามพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.๒๕๔๘ ซึ่งตัดเขตอำนาจศาลปกครอง นั้นชอบด้วยรัฐธรรมนูญแล้ว (!) ประเด็นนี้ ผมได้ยื่นต่อศาลปกครองในการพิจารณาเขตอำนาจศาลในคดีหมายเลขดำที่ ๒๓/๒๕๕๓ ต่อศาลปกครองสูงสุด ว่า มาตรา๑๖ รวมถึงมาตราอื่นๆ ตามพระราชกำหนดฉบับดังกล่าวขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
สำหรับบทความนี้ ผมจะอธิบายประเด็นเรื่องมาตรา๑๖ตามพระราชกำหนด และตัวบทรัฐธรรมนูญ เป็นเรื่องเฉพาะ
พิจารณาตัวบทรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๒๓ ซึ่งเป็นบทบัญญัติประกัน "สารัตถะ" ของเขตอำนาจศาลปกครองไว้อย่างชัดแจ้ง แต่โดยที่รัฐธรรมนูญไม่ได้สถาปนาความเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญของ "ศาลปกครอง" ต่างจาก "ศาลรัฐธรรมนูญ" ซึ่งรัฐธรรมนูญสถาปนาองค์กรไว้โดยชัดแจ้ง (วิธีการเข้าสู่ตำแหน่ง , คุณสมบัติ ลักษณะต้องห้าม เป็นต้น ดูมาตรา ๒๐๔ - ๒๑๗) ในฐานะองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ดังนั้นตามบทบัญญัติมาตรา ๒๒๓ เมื่อได้บัญญัติ "ประกันเขตอำนาจศาลปกครอง"ไว้แล้ว จึงปรากฏความต่อไปว่า "ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ" เพื่อให้ "ศาลปกครอง" ถูกสถาปนาโดยอาศัยอำนาจแห่งกฎหมาย (คือ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๕๒ ซึ่งบังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน) ภายใต้บังคับแห่งมาตรา ๒๒๓ ประกอบมาตรา ๖ แห่งรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ บทบัญญัติแห่งกฎหมายจะขัดหรือแย้งรัฐธรรมนูญมิได้
และที่ชัดแจ้งไปกว่านั้น ในความต่อมา ยังได้ขยายความต่อไปว่า "รวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายบัญญัติ ให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง"
ประจักษ์แจ้งว่า ใน " ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ" ตามท่อนดังกล่าวนั้น ยังคงต้องอยู่ภายใต้ "กรอบ" แห่ง รัฐธรรมนูญ หรือ กฎหมายบัญญัติ จะเห็นได้ว่า การดำรงอยู่ของ "บทบัญญัติแห่งกฎหมาย" นั้น มิใช่เป็นเอกเทศ และมิได้ "ปลายเปิด"ให้กฎหมายบัญญัติอย่างไรก็ได้ หากแต่ในบทมาตรานี้ยังได้ย้ำแล้วย้ำอีก ใน "เขตอำนาจ" ตามรัฐธรรมนูญ (ให้สังเกตถ้อยคำที่ตัวบท จงใจมิได้ใช้ถ้อยคำว่า "ตามมาตรา ๒๒๓" แห่งรัฐธรรมนูญเท่านั้น ซึ่งจะเป็นประเด็นให้พิจารณาในอีกปัญหาที่จะกล่าวต่อไป)
ให้ท่านผู้อ่านพิจารณาภาพรวมของมาตรา ๒๒๓ แห่งรัฐธรรมนูญ ดังนี้ แล้วผมจะอธิบายต่อไป
มาตรา ๒๒๓ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจ ทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงาน ของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ รวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษา เรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย บัญญัติ ให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
อำนาจศาลปกครองตามวรรคหนึ่งไม่รวมถึงการวินิจฉัยชี้ขาดขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้น
ให้มีศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองชั้นต้น และจะมีศาลปกครองชั้นอุทธรณ์ด้วยก็ได้
ทีนี้ เมื่อ "ในทางเนื้อหาของการกระทำ"นั้น เป็นการกระทำทางปกครองแล้วย่อมอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง โดยกฎหมายจะขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมิได้ตามมาตรา ๖ แห่งรัฐธรรมนูญ ก็เกิดประเด็นให้พิจารณาอีกว่า ตามบทบัญญัติมาตรา ๙ วรรค ๘ (๑)-(๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ จะขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าว ได้บัญญัติว่า
มาตราื ๙...
"เรื่องดังต่อไปนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง
(๑) การดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร
(๒) การดำเนินการของคณะกรรมการตุลาการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการ
(๓) คดีที่อยู่ในอำนาจของศาลเยาวชนและครอบครัว ศาลแรงงาน ศาลภาษีอากร ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ ศาลล้มละลาย หรือศาลชำนัญพิเศษอื่น"
จะเห็นได้ว่า ตามมาตรา ๙ ดังกล่าวนี้ ได้ "ตัดเขตอำนาจศาลปกครอง" ไว้ ซึ่งเป็นประเด็นที่ผมได้เกริ่นไว้ข้างต้น ในการประกันเขตอำนาจศาลปกครองในความเป็นสถาบันทางตุลาการ ตามมาตรา ๒๒๓ แห่งรัฐธรรมนูญนี้ ขอให้พิจารณาความตอนนี้อีกครั้ง ดังนี้
รวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษา เรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย บัญญัติ ให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
เห็นได้ชัดเจนว่า ตัวบทมาตรา ๒๒๓ จงใจไม่ใช้คำว่า "ตามความในมาตรา ๒๒๓ หรือกฎหมายบัญญัติ" แต่ใช้คำว่า "เรื่องที่รัฐธรรมนูญ...บัญญัติ" เพื่อให้การตีความตัวบทบัญญัติมาตรานี้ ต้องสอดรับต่อบทบัญญัติมาตราอื่นๆแห่งรัฐธรรมนูญด้วยในกรณีที่รัฐธรรมนูญได้มีบทบัญญัติไว้มุ่งหมายจัดตั้งโดยเฉพาะ
เมื่ออธิบายความในทางรัฐธรรมนูญครบถ้วนแล้ว จะพิเคราะห์ให้กระจ่างใน “การตัดเขตอำนาจศาลปกครอง” ตามมาตรา๙วรรค๘ (๑) – (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ พิจารณาดังนี้
(๑) การดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร ตาม (๑) นี้ เป็นการประกันความเป็นสถาบันทางตุลาการของศาลทหาร ตามมาตรา๒๒๘ แห่งรัฐธรรมนูญ เพื่อแบ่งแดนความเป็นอิสระจากกันโดยระบุใน "มาตรา๙" ให้เด่นชัดตระหนักยิ่งขึ้น ถึงบทเฉพาะตามรัฐธรรมนูญ มิเช่นนั้น ศาลทหาร ก็จะหาความมั่นคงในความเป็นสถาบันทางตุลาการที่รัฐธรรมนูญประกันไว้มิได้เลย เนื่องจากกรณีจะตกแก่ศาลปกครองให้เกิดการ “ล้ำแดน”กัน ทั้งที่ ศาลทหาร ถูกบัญญัติใน "หมวด ๑๐ ส่วนที่ ๕" ดุจเดียวกับสถานะในการประกันความเป็นองค์กรทางตุลาการของศาลปกครอง ซึ่งถูกบัญญัติในใน "หมวด ๑๐ ส่วนที่ ๔" แห่งรัฐธรรมนูญ
(๒) การดำเนินการของคณะกรรมการตุลาการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการ ตาม (๒) นี้ เป็นการประกันความเป็น "องค์กรให้ความเห็นชอบการแต่งตั้งเพิกถอนผู้พิพากษาในศาลยุติธรรม" ตามมาตรา ๒๒๐ เพื่อมิให้ศาลปกครอง แทรกแซงกิจการภายในหรือล่วงล้ำอำนาจภายในองค์กรซึ่งรัฐธรรมนูญประกันอำนาจภายในของศาลยุติธรรมไว้ให้เป็นอิสระจากการถูกแทรกแซงจากองค์กรอื่นหรือถูกครอบงำจากองค์กรภายนอก เพื่อประกันความเป็นอิสระซึ่งกันและกัน ในอำนาจตุลาการที่จะไม่ถูกแทรกแซงครอบงำจากองค์กรใดๆ และโดยที่ศาลยุติธรรมมีเขตอำนาจอิสระ ประกันแดนอำนาจโดยรัฐธรรมนูญ ใน"หมวด๑๐ ส่วนที่๓" หากให้ศาลปกครองก้าวล่วงหรือยับยั้งเพิกถอนการแต่งตั้งผู้พิพากษาศาลยุติธรรมได้ ก็เท่ากับว่า ศาลปกครองอยู่เหนือศาลยุติธรรม ในการแทรกแซงภายในอำนาจตุลาการกันเองได้
(๓) ศาลชำนัญพิเศษ สำหรับศาลชำนัญพิเศษ ก็เป็น "หน่วยหนึ่ง" ของศาลยุติธรรม ดุจเดียวกับศาลแพ่ง ศาลอาญา การบัญญัติ (๓) นี้ไว้ เพื่อต้องประกันเขตอำนาจศาลส่วนนี้ไว้ เพียงเพื่อให้ชัดแจ้งว่า ศาลชำนัญพิเศษนี้ ไม่ใช่เป็นศาลอีกระบบหนึ่งซึ่งรัฐธรรมนูญ ไม่รับรองเอาไว้นะ เพียงการ "แยกส่วน" ออกมาจากศาลแพ่ง และศาลอาญา นี้ เพื่อความชำนาญแบ่งแยกผู้พิพากษาในเฉพาะคดีที่อาศัยทักษะทาง "ภาษา" , "เทคนิค" , "การต่างประเทศ" , “ความเชี่ยวชาญเฉพาะสาขา” ฯลฯ เฉพาะทางไป เป็นการรับรองเขตอำนาจศาลในทางข้อเท็จจริง(de facto) ให้ดำรงอยู่ในความเป็น "หน่วยหนึ่ง" ของศาลยุติธรรม เท่านั้น
ฉะนั้น การตรากฎหมายให้อำนาจแก่ฝ่ายปกครองโดยการตัดเขตอำนาจศาลซึ่งมีแดนหรือถูกประกันอำนาจไว้โดย รัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ย่อมขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๖ จะบังคับใช้มิได้ ซึ่งแม้กฎหมายฉบับดังกล่าว จะบัญญัติตัดอำนาจศาลไว้ ศาลย่อมต้องพิจารณาเนื้อหาของการกระทำนั้นว่า เป็นการกระทำทางปกครอง หรือไม่ตามนัยแห่งรัฐธรรมนูญ หากในทางเนื้อหาเป็นการกระทำทางปกครองแล้ว ย่อมอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองเพื่อรับพิจารณา และอาจยื่นเรื่องสู่ศาลรัฐธรรมนูญเพื่อตีความต่อไปก็ย่อมได้ โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๒๑๑ แห่งรัฐธรรมนูญ.