ข้อโต้แย้งทางวิชาการ: กรณีตัดเขตอำนาจศาลปกครอง มาตรา 16 ตาม พรก.ฉุกเฉิน 48

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

บทความของ ‘พุฒิพงศ์ พงศ์เอนกกุล’ กรณียื่นต่อศาลปกครองในการพิจารณาเขตอำนาจศาล ว่า มาตรา 16 รวมถึงมาตราอื่นๆ ตามพระราชกำหนดบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ

หลายวันนี้ ผมได้ตอบคำถามเกี่ยวกับการตีความรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๒๓ ซึ่งผมถูกโต้แย้งว่า มาตรา๑๖ ตามพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.๒๕๔๘ ซึ่งตัดเขตอำนาจศาลปกครอง นั้นชอบด้วยรัฐธรรมนูญแล้ว (!) ประเด็นนี้ ผมได้ยื่นต่อศาลปกครองในการพิจารณาเขตอำนาจศาลในคดีหมายเลขดำที่ ๒๓/๒๕๕๓ ต่อศาลปกครองสูงสุด ว่า มาตรา๑๖ รวมถึงมาตราอื่นๆ ตามพระราชกำหนดฉบับดังกล่าวขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ

สำหรับบทความนี้ ผมจะอธิบายประเด็นเรื่องมาตรา๑๖ตามพระราชกำหนด และตัวบทรัฐธรรมนูญ เป็นเรื่องเฉพาะ

พิจารณาตัวบทรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๒๓ ซึ่งเป็นบทบัญญัติประกัน "สารัตถะ" ของเขตอำนาจศาลปกครองไว้อย่างชัดแจ้ง แต่โดยที่รัฐธรรมนูญไม่ได้สถาปนาความเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญของ "ศาลปกครอง"   ต่างจาก "ศาลรัฐธรรมนูญ" ซึ่งรัฐธรรมนูญสถาปนาองค์กรไว้โดยชัดแจ้ง (วิธีการเข้าสู่ตำแหน่ง , คุณสมบัติ ลักษณะต้องห้าม เป็นต้น ดูมาตรา ๒๐๔ - ๒๑๗) ในฐานะองค์กรตามรัฐธรรมนูญ  ดังนั้นตามบทบัญญัติมาตรา ๒๒๓ เมื่อได้บัญญัติ "ประกันเขตอำนาจศาลปกครอง"ไว้แล้ว จึงปรากฏความต่อไปว่า "ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ" เพื่อให้ "ศาลปกครอง" ถูกสถาปนาโดยอาศัยอำนาจแห่งกฎหมาย (คือ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๕๒ ซึ่งบังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน) ภายใต้บังคับแห่งมาตรา ๒๒๓ ประกอบมาตรา ๖ แห่งรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ บทบัญญัติแห่งกฎหมายจะขัดหรือแย้งรัฐธรรมนูญมิได้

และที่ชัดแจ้งไปกว่านั้น ในความต่อมา ยังได้ขยายความต่อไปว่า "รวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายบัญญัติ ให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง"

ประจักษ์แจ้งว่า ใน " ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ" ตามท่อนดังกล่าวนั้น ยังคงต้องอยู่ภายใต้ "กรอบ" แห่ง รัฐธรรมนูญ หรือ กฎหมายบัญญัติ จะเห็นได้ว่า การดำรงอยู่ของ "บทบัญญัติแห่งกฎหมาย" นั้น มิใช่เป็นเอกเทศ และมิได้ "ปลายเปิด"ให้กฎหมายบัญญัติอย่างไรก็ได้ หากแต่ในบทมาตรานี้ยังได้ย้ำแล้วย้ำอีก ใน "เขตอำนาจ" ตามรัฐธรรมนูญ (ให้สังเกตถ้อยคำที่ตัวบท จงใจมิได้ใช้ถ้อยคำว่า "ตามมาตรา ๒๒๓" แห่งรัฐธรรมนูญเท่านั้น ซึ่งจะเป็นประเด็นให้พิจารณาในอีกปัญหาที่จะกล่าวต่อไป)

ให้ท่านผู้อ่านพิจารณาภาพรวมของมาตรา ๒๒๓ แห่งรัฐธรรมนูญ ดังนี้ แล้วผมจะอธิบายต่อไป 

มาตรา ๒๒๓ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจ ทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงาน ของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ รวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษา เรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย บัญญัติ ให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง 

อำนาจศาลปกครองตามวรรคหนึ่งไม่รวมถึงการวินิจฉัยชี้ขาดขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้น 

ให้มีศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองชั้นต้น และจะมีศาลปกครองชั้นอุทธรณ์ด้วยก็ได้

 

ทีนี้ เมื่อ "ในทางเนื้อหาของการกระทำ"นั้น เป็นการกระทำทางปกครองแล้วย่อมอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง โดยกฎหมายจะขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมิได้ตามมาตรา ๖ แห่งรัฐธรรมนูญ ก็เกิดประเด็นให้พิจารณาอีกว่า ตามบทบัญญัติมาตรา ๙ วรรค ๘ (๑)-(๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ จะขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าว ได้บัญญัติว่า 

มาตราื ๙...
"เรื่องดังต่อไปนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง
(๑) การดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร
(๒) การดำเนินการของคณะกรรมการตุลาการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการ
(๓) คดีที่อยู่ในอำนาจของศาลเยาวชนและครอบครัว ศาลแรงงาน ศาลภาษีอากร ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ ศาลล้มละลาย หรือศาลชำนัญพิเศษอื่น"

 

จะเห็นได้ว่า ตามมาตรา ๙ ดังกล่าวนี้ ได้ "ตัดเขตอำนาจศาลปกครอง" ไว้ ซึ่งเป็นประเด็นที่ผมได้เกริ่นไว้ข้างต้น ในการประกันเขตอำนาจศาลปกครองในความเป็นสถาบันทางตุลาการ ตามมาตรา ๒๒๓ แห่งรัฐธรรมนูญนี้ ขอให้พิจารณาความตอนนี้อีกครั้ง ดังนี้

รวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษา เรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย บัญญัติ ให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง

เห็นได้ชัดเจนว่า ตัวบทมาตรา ๒๒๓ จงใจไม่ใช้คำว่า "ตามความในมาตรา ๒๒๓ หรือกฎหมายบัญญัติ" แต่ใช้คำว่า "เรื่องที่รัฐธรรมนูญ...บัญญัติ" เพื่อให้การตีความตัวบทบัญญัติมาตรานี้ ต้องสอดรับต่อบทบัญญัติมาตราอื่นๆแห่งรัฐธรรมนูญด้วยในกรณีที่รัฐธรรมนูญได้มีบทบัญญัติไว้มุ่งหมายจัดตั้งโดยเฉพาะ 

เมื่ออธิบายความในทางรัฐธรรมนูญครบถ้วนแล้ว จะพิเคราะห์ให้กระจ่างใน การตัดเขตอำนาจศาลปกครอง” ตามมาตรา๙วรรค๘ (๑) (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ พิจารณาดังนี้

(๑) การดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร ตาม (๑) นี้ เป็นการประกันความเป็นสถาบันทางตุลาการของศาลทหาร ตามมาตรา๒๒๘ แห่งรัฐธรรมนูญ เพื่อแบ่งแดนความเป็นอิสระจากกันโดยระบุใน "มาตรา๙" ให้เด่นชัดตระหนักยิ่งขึ้น ถึงบทเฉพาะตามรัฐธรรมนูญ มิเช่นนั้น ศาลทหาร ก็จะหาความมั่นคงในความเป็นสถาบันทางตุลาการที่รัฐธรรมนูญประกันไว้มิได้เลย เนื่องจากกรณีจะตกแก่ศาลปกครองให้เกิดการ ล้ำแดน”กัน ทั้งที่ ศาลทหาร ถูกบัญญัติใน "หมวด ๑๐ ส่วนที่ ๕" ดุจเดียวกับสถานะในการประกันความเป็นองค์กรทางตุลาการของศาลปกครอง ซึ่งถูกบัญญัติในใน "หมวด ๑๐ ส่วนที่ ๔" แห่งรัฐธรรมนูญ

(๒) การดำเนินการของคณะกรรมการตุลาการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการ ตาม (๒) นี้ เป็นการประกันความเป็น "องค์กรให้ความเห็นชอบการแต่งตั้งเพิกถอนผู้พิพากษาในศาลยุติธรรม" ตามมาตรา ๒๒๐ เพื่อมิให้ศาลปกครอง แทรกแซงกิจการภายในหรือล่วงล้ำอำนาจภายในองค์กรซึ่งรัฐธรรมนูญประกันอำนาจภายในของศาลยุติธรรมไว้ให้เป็นอิสระจากการถูกแทรกแซงจากองค์กรอื่นหรือถูกครอบงำจากองค์กรภายนอก เพื่อประกันความเป็นอิสระซึ่งกันและกัน ในอำนาจตุลาการที่จะไม่ถูกแทรกแซงครอบงำจากองค์กรใดๆ และโดยที่ศาลยุติธรรมมีเขตอำนาจอิสระ ประกันแดนอำนาจโดยรัฐธรรมนูญ ใน"หมวด๑๐ ส่วนที่๓" หากให้ศาลปกครองก้าวล่วงหรือยับยั้งเพิกถอนการแต่งตั้งผู้พิพากษาศาลยุติธรรมได้ ก็เท่ากับว่า ศาลปกครองอยู่เหนือศาลยุติธรรม ในการแทรกแซงภายในอำนาจตุลาการกันเองได้

(๓) ศาลชำนัญพิเศษ สำหรับศาลชำนัญพิเศษ ก็เป็น "หน่วยหนึ่ง" ของศาลยุติธรรม ดุจเดียวกับศาลแพ่ง ศาลอาญา การบัญญัติ (๓) นี้ไว้ เพื่อต้องประกันเขตอำนาจศาลส่วนนี้ไว้ เพียงเพื่อให้ชัดแจ้งว่า ศาลชำนัญพิเศษนี้ ไม่ใช่เป็นศาลอีกระบบหนึ่งซึ่งรัฐธรรมนูญ ไม่รับรองเอาไว้นะ เพียงการ "แยกส่วน" ออกมาจากศาลแพ่ง และศาลอาญา นี้ เพื่อความชำนาญแบ่งแยกผู้พิพากษาในเฉพาะคดีที่อาศัยทักษะทาง "ภาษา" , "เทคนิค" , "การต่างประเทศ" , “ความเชี่ยวชาญเฉพาะสาขา” ฯลฯ เฉพาะทางไป เป็นการรับรองเขตอำนาจศาลในทางข้อเท็จจริง(de facto) ให้ดำรงอยู่ในความเป็น "หน่วยหนึ่ง" ของศาลยุติธรรม เท่านั้น

ฉะนั้น การตรากฎหมายให้อำนาจแก่ฝ่ายปกครองโดยการตัดเขตอำนาจศาลซึ่งมีแดนหรือถูกประกันอำนาจไว้โดย รัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ย่อมขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๖ จะบังคับใช้มิได้ ซึ่งแม้กฎหมายฉบับดังกล่าว จะบัญญัติตัดอำนาจศาลไว้ ศาลย่อมต้องพิจารณาเนื้อหาของการกระทำนั้นว่า เป็นการกระทำทางปกครอง หรือไม่ตามนัยแห่งรัฐธรรมนูญ หากในทางเนื้อหาเป็นการกระทำทางปกครองแล้ว ย่อมอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองเพื่อรับพิจารณา และอาจยื่นเรื่องสู่ศาลรัฐธรรมนูญเพื่อตีความต่อไปก็ย่อมได้ โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๒๑๑ แห่งรัฐธรรมนูญ.

ข่าวรอบวัน

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

พื้นที่ประชาสัมพันธ์