(เผยแพร่ครั้งแรกใน: เว็บไซต์โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (iLaw), 20 ก.ค. 53, http://ilaw.or.th/node/432

กระแสทางการเมืองในประเทศไทยช่วงนี้เข้มข้นเป็นอย่างยิ่งจากการชุมนุมเรียกร้องทางการเมืองของกลุ่ม นปช. หรือ กลุ่มคนเสื้อแดง ที่คนส่วนหนึ่งมองว่าเป็นการชุมนุมที่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่น จนรัฐบาลต้องใช้กำลังทหารเข้าสลายการชุมนุม และเกิดความสูญเสียอย่างใหญ่หลวงนั้น เกิดเป็นโจทย์ใหญ่ขึ้นในสังคมว่า ถึงเวลาแล้วหรือไม่ที่ประเทศไทยจะต้องมีกฎหมายมาควบคุมดูแลการชุมนุมในที่สาธารณะเป็นการเฉพาะ เพื่อเป็นกรอบในการปฏิบัติของผู้ชุมนุมเองและเจ้าหน้าที่ผู้เกี่ยวข้องทั้ง หลาย
 
หลักการในเรื่องของการชุมนุมนั้น ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 มาตรา 63 บัญญัติว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ” และการจำกัดเสรีภาพนั้นจะกระทำไม่ได้ตาม วรรค 2 เว้น แต่ โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย
 
เสรีภาพการชุมนุมนั้นเป็นสิ่งสำคัญ เพราะเป็นการแสดงออกทางความคิด ซึ่งเป็นหลักธรรมชาติที่มนุษย์ทุกคนมีติดตัวมาตั้งแต่เกิด แต่จากปัญหาทางการเมืองที่เกิดขึ้นดังกล่าวทำให้เกิดข้อโต้เถียงขึ้นใหม่ว่า สิทธิในการชุมนุมนั้นเป็นสิทธิพื้นฐานของทุกคนและรัฐต้องอำนวยความสะดวกให้ หรือสิทธิในการชุมนุมนั้นจะต้องมีการจัดระเบียบ ดังนั้นจึงมีองค์กรทั้งภาครัฐและเอกชนขับเคลื่อนเสนอร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการชุมนุมสาธารณะออกมาสองฉบับ
 
ฉบับแรกเสนอโดย คณะรัฐมนตรี ซึ่งมีมติเห็นชอบกับร่างนี้เมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2553 โดยใช้ชื่อว่า ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. ..... ซึ่งในที่นี้จะเรียกว่า ร่าง ฉบับครม.

อีกฉบับหนึ่งเสนอโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) โดย ใช้ชื่อว่า ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะและการเคลื่อนขบวน พ.ศ. ...... ซึ่งในที่นี้จะเรียกว่า ร่าง ฉบับ สสส.
 
กฎหมายเรื่องการชุมนุมสาธารณะจะเป็นก้าว สำคัญทางการเมืองของไทย ซึ่งเนื้อแท้ของร่างพระราชบัญญัติทั้งสองนี้เหมือนหรือแตกต่างกันเช่นไร จะได้เปรียบเทียบแยกเป็นประเด็นให้เห็น ดังนี้

หลักของเสรีภาพในการชุมนุม
ร่างฉบับ สสส. ให้ถือว่าบุคคลทุกคนมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ มีลักษณะกล่าวยืนยันสิทธิในการชุมนุมของประชาชน (มาตรา 6) ส่วนร่างฉบับครม. กล่าวว่า การชุมนุมต้องอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญและกฎหมาย และในระหว่างที่ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือประกาศใช้กฎอัยการศึก หรือการประชุมในช่วงเลือกตั้ง ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการนั้นๆ (มาตรา 7)
 
ข้อสังเกตคือ หากรัฐบาลประกาศใช้บังคับ พรก.ฉุกเฉินหรือกฎอัยการศึก แล้ว ร่างฉบับ ครม.นี้ก็ไม่อาจนำมาบังคับใช้ได้เลย
 
ความหมายของการชุมนุมสาธารณะ
ร่างฉบับ สสส. กำหนด ไว้ว่าการชุมนุมสาธารณะ คือ การรวมตัวอย่างเปิดเผยในที่สาธารณะของบุคคลตั้งแต่ 10 คน ขึ้นไป (มาตรา 3) ส่วนร่าง ฉบับ ครม.ไม่มีกำหนดจำนวนผู้ชุมนุม
 
ตามร่างที่เสนอโดย สสส. จะ ต้องมีคนรวมกลุ่มกันอย่างน้อย 10 คนขึ้นไปก่อนจึงจะ ใช้พ.ร.บ.ฉบับ นี้ แต่หากเป็นร่างฉบับ ครม. นั้นไม่ว่าจะกี่คนก็ตาม หากมีการรวมกลุ่มกันก็ต้องนำพ.ร.บ.ฉบับนี้มาใช้ บังคับ

ข้อยกเว้นไม่ใช้พ.ร.บ.ฉบับนี้
ร่างฉบับ ครม. มาตรา 3 กับร่าง ฉบับ สสส. มาตรา 4 นั้นใกล้เคียงกัน แต่มีข้อสังเกตคือ ร่างฉบับ สสส.จะยกเว้นไม่ใช้บังคับกับการประชุมของพรรคการเมืองด้วย แต่ตามร่างฉบับครม. ไม่มียกเว้นเรื่องการประชุมของพรรคการเมือง จึงมีข้อที่น่าขบคิดว่า ร่างฉบับครม.นั้นอาจถูกใช้เป็นเครื่องมือในทางการเมืองได้ง่ายกว่า
 
อีกประเด็นสำคัญ คือ ร่างฉบับ สสส. จะยกเว้นไม่ใช้กับการชุมนุมอันเนื่องจากข้อพิพาทแรงงาน ส่วนร่างฉบับ ครม.จะไม่มีข้อยกเว้นนี้
 
การแจ้งการชุมนุม
ร่างทั้ง 2 ฉบับ นี้มีข้อเหมือนกันคือ กำหนดไว้ว่าก่อนการชุมนุมจะต้องแจ้งต่อเจ้าหน้าที่ แต่ร่างพ.ร.บ.ทั้ง 2 ฉบับนี้ จะกำหนดระยะเวลาในการแจ้งไว้ต่างกัน กล่าวคือ
 
ตามร่างฉบับ สสส. ผู้ นำการชุมนุมจะต้องแจ้งการชุมนุมต่อพนักงานเจ้าหน้าที่เป็นหนังสือไม่น้อย กว่า 24 ชั่วโมง ถึง 168 ชั่วโมง (มาตรา 23) แต่หากไม่อาจแจ้งเป็นหนังสือได้ทันก็จะกระทำโดยวาจาได้ ส่วนร่างฉบับครม. จะ ต้องทำเป็นหนังสือแจ้งการชุมนุมล่วงหน้าไม่น้อยกว่า 72 ชั่วโมง (มาตรา 10)
 
ข้อสังเกตคือ ตามร่างฉบับ สสส. หากไม่สามารถแจ้งเป็นหนังสือได้ ก็สามารถแจ้งเป็นวาจาได้ แต่ในร่างฉบับครม. หากไม่สามารถแจ้งการชุมนุมก่อนได้ จะต้องทำเป็นหนังสือแจ้งการชุมนุมพร้อมคำขอผ่อนผัน (มาตรา 14) เท่ากับว่าจะแจ้งโดยวาจาไม่ได้เลย
 
อีกข้อสังเกต คือ ในกรณีที่พนักงานเจ้าหน้าที่เห็นว่าไม่ควรอนุญาตให้จัดการชุมนุม ร่างฉบับครม.กำหนดให้ยื่นคำร้องต่อศาลภายใน 30 วัน (มาตรา 14) แต่ ร่างฉบับ สสส. ให้อำนาจเด็ดขาดในการตัดสินอยู่ที่นายก รัฐมนตรี หรือรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมาย และคำสั่งที่ว่านั้นเป็นที่สุด (มาตรา 24)
 
ข้อสังเกตประการสุดท้าย คือ ร่าง พ.ร.บ.ทั้ง 2 ฉบับ กำหนดให้ผู้จัดการชุมนุมต้องแจ้งระยะเวลาในการชุมนุม และกำหนดเวลาเลิกการชุมนุม ซึ่งถือเป็นการจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมเป็นอย่างมาก เพราะหากไม่เลิกการชุมนุมตามที่แจ้งไว้ก็จะกลายเป็นการชุมนุมที่ไม่ชอบ และเจ้าหน้าที่จะมีอำนาจตามกฎหมายในการเข้าสลายการชุมนุมได้
 
ข้อจำกัดในการชุมนุมสาธารณะ
ในประเด็นนี้ก็นับว่ามีความสำคัญ เพราะมีผลเป็นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของผู้ชุมนุม โดยในร่างฉบับ สสส. กำหนดไว้ว่า การชุมนุมจะต้องไม่กีดขวางสถานที่สำคัญคือ อาคารรัฐสภา ทำเนียบรัฐบาล และศาล (มาตรา 11) ซึ่งร่างฉบับ ครม. กำหนดว่าต้อง ไม่กีดขวางทางเข้าออก รัฐสภา ทำเนียบรัฐบาล ศาล และหน่วยงานของรัฐ (มาตรา 8)
 
ข้อสังเกตที่สำคัญคือ ในอดีตที่ผ่านมา การชุมนุมเรียกร้องต่างๆ มักจะกระทำที่ทำเนียบรัฐบาล รัฐสภา หรือกระทรวง ทบวง กรม ต่างๆ ทั้งนี้ก็เพื่อให้ข้อเรียกร้องส่งตรงไปถึงผู้เกี่ยวข้องที่ทำงานอยู่ในสถาน ที่นั้นๆ การที่ร่างพ.ร.บ.ทั้ง 2 ฉบับ ห้ามไม่ให้ชุมนุมบริเวณเหล่านี้ จึงเป็นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่จะเรียกร้องให้ฝ่ายรัฐเข้ามา ช่วยแก้ไขปัญหา ซ้ำร้ายร่าง พ.ร.บ.ที่เสนอโดย ครม. ยังห้ามการชุมนุมกีดขวางหน่วยงานของรัฐ ดังนั้น การชุมนุมเรียกร้องที่ด้านหน้ากระทรวง ทบวง กรม รวมทั้งหน่วยงานของรัฐทุกประเภท เช่น รัฐวิสาหกิจ องค์การบริหารส่วนท้องถิ่น จึงไม่อาจทำได้เลย
 
การสลายการชุมนุมและโทษ
ร่างฉบับ สสส. กำหนด วิธีการบังคับทางปกครอง ซึ่งเป็นการบังคับกับตัวบุคคลหรือทรัพย์สิน มีการให้อำนาจเจ้าหน้าที่สั่งห้ามเข้าร่วมชุมนุม หรือคำสั่งสลายการชุมนุม โดยการสลายการชุมนุมนั้นอาจใช้กำลังทางกายภาพ เครื่องมืออุปกรณ์ หรืออาวุธ เช่น แก๊สน้ำตา หรือระเบิดควันได้ (มาตรา 3) แต่ยังมีข้อสังเกต คือ แม้กฎหมายจะห้ามใช้อาวุธปืน หรือวัตถุระเบิดก็ตาม แต่ก็ยังไม่ได้กำหนดขั้นตอนโดยละเอียดไว้ว่าจะบังคับได้ถึงขนาดไหน ตัวบทกฎหมายในเรื่องนี้จึงยังมีพื้นที่ที่กำกวมอยู่มาก
 
ส่วนร่างฉบับครม. กล่าวถึงกรณีที่การชุมนุมไม่ชอบด้วยกฎหมาย คือกรณีศาลมีคำสั่งห้ามการชุมนุมหรือเข้าข้อห้ามในการชุมชุม หรือไม่ได้แจ้งการชุมนุมก่อน ซึ่งหากผู้ชุมนุมยังชุมนุมอยู่ก็จะเป็นความผิดซึ่งหน้าทันที (มาตรา 27) เจ้าหน้าที่สามารถค้นและจับดังเช่นความผิดซึ่ง หน้าตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา แม้กระทั่งจะยึดหรืออายัดทรัพย์สินที่ใช้ในการชุมนุมได้เลย จึงเป็นการใช้อำนาจอย่างมหาศาลแก่เจ้าหน้าที่ ซึ่งการที่เขียนกฎหมายไว้เช่นนี้อาจก่อให้เกิดปัญหาตามมาได้
 
ที่กล่าวมานี้ เป็นการเปรียบเทียบระหว่างร่างพระราชบัญญัติทั้ง 2 ฉบับ ที่เสนอขึ้นโดย 2 องค์กร เพื่อให้เห็นว่าหากนำกฎหมายเหล่านี้เข้ามาจัดระเบียบการชุมนุมแล้ว อาจจะเกิดปัญหาอย่างไรตามมาได้บ้าง การที่ต้องแจ้งเจ้าหน้าที่ก่อนการชุมนุมก็ดี การห้ามชุมนุมในสถานที่ต่างๆ ก็ดี ล้วนเป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนทั้งสิ้น ซึ่งการเขียนกฎหมายลักษณะนี้อาจมีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญได้
 
“ดังที่เคยมีคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 11/2549 ในส่วนที่เกี่ยว กับมาตรา 46/1 ของร่างพระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. .... ที่เขียนว่า “ห้ามมิให้ผู้ใดชุมนุมกันในเขตทางหลวงในลักษณะที่เป็นการขีดขวางการจราจร หรืออาจเป็นอันตรายหรือเสียหายแก่ยานพาหนะหรือผู้ใช้ทางหลวง เว้นแต่ได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้อำนวยการทางหลวงหรือผู้ซึ่งได้รับมอบ หมายจากผู้อำนวยการทางหลวง...” ศาลรัฐธรรมนูญได้ วินิจฉัยว่า กฎหมายมาตรานี้ เป็นการให้เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้ดุลพินิจได้อย่างกว้างขวางในการอนุญาตหรือ ไม่อนุญาตในเขตทางหลวง ประกอบกับในปัจจุบันในเรื่องการชุมนุมดังกล่าวมีกฎหมายอื่นห้ามอยู่แล้ว ดังนั้นร่างพระราชบัญญัติทางหลวง มาตรา 46/1 จึงเป็น การจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ และปราศจากอาวุธเกินความจำเป็น และกระทบกระเทือนสาระสำคัญแห่งเสรีภาพ จึงเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและไม่อาจใช้บังคับได้”
 
จากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนี้จะเห็น ได้ว่า เมื่อเปรียบเทียบกับร่างพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับนี้แล้ว มีส่วนที่คล้ายกันคือการแจ้งหรือขออนุญาตในการชุมนุม โดยที่ศาลรัฐธรรมนูญเคยวินิจฉัยไว้แล้วว่าการที่จะต้องขออนุญาตการชุมนุม นั้นเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญมิอาจบังคับใช้ได้ ดังนี้ ร่างพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับดังกล่าวจึงอาจมีปัญหาตามมาเมื่อประกาศใช้ เพราะอาจเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญในประเด็นเรื่องเสรีภาพของประชาชนในการ ชุมนุม
 
การชุมนุมสาธารณะเป็น “สิทธิ” และเป็นช่องทางหนึ่งของประชาชนที่จะแสดงออกซึ่งความคิด ความต้องการของตนเองให้รัฐได้รับรู้ ประชาชนจึงต้องตั้งคำถามร่วมกันว่า จำเป็นต้องมีกฎหมายมาจำกัด หรือควบคุม “สิทธิ” อันชอบธรรมนี้หรือไม่ และถ้ามีควรจะออกแบบอย่างไร หากกฎหมายการชุมนุมสาธารณะ เขียนขึ้นโดยอาศัยประสบการณ์จากการชุมนุมทางการเมืองของกลุ่มเสื้อเหลือง เสื้อแดง เท่านั้นย่อมไม่ใช่คำตอบ เพราะมีกลุ่มคนอีกมากมายที่ได้รับความเดือดร้อนนอกจากกลุ่มที่เรียกร้องกัน ทางการเมือง การชุมนุมสาธารณะจึงอาจเป็นเครื่องมือชิ้นเดียวที่พวกเขามีอยู่
 
กฎหมายที่เกี่ยวกับการชุมนุม จึงจะต้องคุ้มครองสิทธิการชุมนุม คุ้มครองผู้ชุมนุม และคุ้มครองผู้ที่ไม่เกี่ยวข้องด้วย ไม่ใช่เป็นเพียงการให้อำนาจเจ้าหน้าที่รัฐเข้ามาจำกัดสิทธิของประชาชนเท่า นั้น ถึงเวลาแล้วที่ทุกคนควรให้ความสนใจขบคิด กล้าพูดกล้าแสดงออกว่า อยากให้กฎหมายที่มาบังคับใช้กับตัวเองมีหน้าตาเป็นอย่างไร อย่าปล่อยให้กฎหมายเป็นเพียงเครื่องมือของรัฐที่จะใช้อำนาจเพียงฝ่ายเดียว