ปาฐกถา 14 ตุลาฯ ‘สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์’: ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจกับประชาธิปไตย

 
 
 
 
14 ต.ค.53 ที่อนุสรณ์ 14 ตุลาฯ สี่แยกคอกวัว มูลนิธิ 14 ตุลาจัดงานปาฐกถาประจำปี โดยในปีนี้องค์ปาฐกได้แก่ นายสมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ รองประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ซึ่งกล่าวปาฐกถาในหัวข้อ “ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจกับประชาธิปไตย”
 
สมเกียรติกล่าวถึงสาเหตุหนึ่งของความขัดแย้งระหว่างสีเสื้อต่างๆ ในปัจจุบันว่า แม้การศึกษาวิจัยเท่าที่มี โดยเฉพาะในกลุ่มคนเสื้อแดงจะพบว่าผู้คนคิดว่าปัญหาความขัดแย้งมาจากความไม่เป็นธรรมทางการเมือง  การถูกดูถูกและเอาเปรียบ แต่อาจกล่าวได้ว่าประเด็นทางการเมืองเกี่ยวพันกับเศรษฐกิจอย่างแยกไม่ออก เพราะผู้มีรายได้น้อยย่อมมีโอกาสในการไต่เต้าทางสังคมน้อยด้วย อีกทั้งสถานการณ์ในขณะนี้ คนกลุ่มที่มีฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมต่ำกว่าต่างเชื่อว่ากลุ่มคนที่มีสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมสูงกว่าพยายามปิดกั้นเสรีภาพทางการเมืองของตน ดังนั้นการจะเข้าใจปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองที่เกิดขึ้น ตลอดจนเข้าใจรากเหง้าปัญหาประชาธิปไตยไทยที่ไม่มั่นคงมาโดยตลอดจำเป็นต้องทำความเข้าใจเรื่องความเหลื่อมล้ำ ตลอดจนที่มาของความเหลื่อมล้ำ
 
สมเกียรติ สรุปภาพรวมความเหลื่อมล้ำของสังคมไทยว่า ตลอด 20 ปีที่ผ่านมา ประชากร 20% ที่มีรายได้เกินกว่าครึ่งของจีดีพียังคงมีรายได้สูงกว่าคนจนที่สุด 20% ประมาณ 12-15 เท่าไม่เปลี่ยนแปลง เมื่อคนจนมีรายได้สูงขึ้น คนรวยก็รายได้สูงขึ้นด้วย เมื่อการกระจายรายได้น้อย มีความเหลื่อมล้ำสูงก็ย่อมมีผลต่อสังคมและการเมืองด้วย ซึ่งในที่นี้สมเกียรติใช้แง่มุมของเศรษฐศาสตร์การเมืองโดยวิเคราะห์ผ่านอุปสงค์และอุปทานของการกระจายรายได้
 
จากข้อมูลเปรียบเทียบการกระจายรายได้กับการเปรียบเทียบระดับประชาธิปไตยทั่วโลก พบว่า ประชาธิปไตยจะ “เกิดขึ้น” และ “คงอยู่ได้” มากกว่าในประเทศที่ประชาชนมีรายได้สูงและมีการกระจายรายได้ที่เท่าเทียมกัน ทั้งยังมีการค้นพบในเชิงประวัติศาสตร์ของละตินอเมริกาด้วยว่า ความไม่เท่าเทียมกันในรายได้นั้นเป็นตัวขัดขวางประชาธิปไตย
 
 
 
 
 
สมเกียรติอธิบายถึงสาเหตุที่ความไม่เท่าเทียมเป็นปัญหาต่อการพัฒนาประชาธิปไตยว่า ในสังคมประชาธิปไตยเมื่อมีการเลือกตั้ง คนส่วนใหญ่ในสังคมซึ่งรายได้ต่ำกว่ารายได้เฉลี่ยมักต้องการให้รัฐจัดเก็บภาษีจากผู้มีรายได้สูงเพื่อกระจายให้ผู้มีรายได้น้อยผ่านสวัสดิการหรือการอุดหนุนต่างๆ และผู้ที่จะกำหนดว่าอัตราภาษีและการกระจายรายได้ควรอยู่ระดับใดก็คือ “ผู้ลงคะแนนเสียงมัธยฐาน” หรือ “กลุ่มคนตรงกลาง” พวกเขาจึงตัวแปรสำคัญที่สุดในการกำหนดทิศทางประเทศ สำหรับประเทศไทย ข้อมูลจากสำงานสถิติแห่งชาติพบว่า คนที่มีรายได้น้อยกว่า 6,000 บาทต่อเดือน มีประมาณ 5 ล้านครัวเรือน รายได้เฉลี่ยของครัวเรือนไทยอยู่ที่ 17,600 บาท ขณะที่รายได้ของ “คนตรงกลาง” ของสังคมไทยคือ 10,400 บาท จากการสำรวจยังพบอีกว่า ครัวเรือนตรงกลางนี้มีลูกประมาณ 1 คน 68% อยู่ในเขตชนบท หัวหน้าครัวเรือนมีอายุประมาณ 49 ปี และโดยเฉลี่ยจบเพียงชั้นประถมศึกษา ในจำนวนนี้มีเพียง 17% เท่านั้นที่มีประกันสังคม
 
ในสังคมที่ไม่เสมอภาค จะเห็นโอกาสในการเก็บภาษีเพื่อเพิ่มรายได้ของตัวเอง พูดอีกอย่างคือ “คนจน” จะสร้างแรงกดดันทำให้เกิดการเก็บภาษีกับคนมีรายได้สูง สังคมอย่างนี้จะเปลี่ยนไปสู่ประชาธิปไตยได้ยาก หรือเปลี่ยนได้ก็จะรักษาประชาธิปไตยได้ยากเพราะจะเกิดความขัดแย้งรุนแรงระหว่างคนสองกลุ่มใหญ่  สมเกียรติยกตัวอย่างเหตุการณ์ 14 ต.ค.16 ซึ่งเป็นครั้งแรกที่ประเทศไทยเปลี่ยนสู่ประชาธิปไตยเต็มใบ หลังจากนั้นเกิดการกระจายรายได้ เกิดนโยบายทางสังคม เกิดการคุ้มครองแรงงาน เกษตรกรและสหภาพแรงงานประท้วงกันมากมาย แล้วก็เกิดเหตุการณ์ 6 ต.ค.19 ขึ้น ซึ่งอธิบายได้ว่า ในสังคมที่เหลื่อมล้ำกันสูง ถ้าเปลี่ยนเป็นประชาธิปไตยที่เมื่อไร จะมีแรงกดดันให้เอาเงินในกระเป๋าคนรายได้สูงไปแจกจ่ายให้คนรายได้ต่ำ คนรายได้สูงก็จะไม่พอใจแล้วผลักดันให้มีการล้มกระดาน
 
แม้ทฤษฎีนี้อธิบายได้ในต่างประเทศที่เป็นประขาธิปไตยที่พอมีการขยายสิทธิในการเลือกตั้งก็จะเกิดการกระจายรายได้มากขึ้น รัฐมีขนาดใหญ่ขึ้น เก็บภาษีสูงขึ้น มีสวัสดิการมากขึ้น แต่กรณีของไทยมีปัจจัยที่แตกต่าง มีระบบอุปถัมภ์ครอบอีกชั้นเหนือการเลือกตั้งปกติ ถ้าจะมีการลงประชามติ คนอยู่ตรงกลางอาจไม่ได้ตัดสินใจด้วยตัวเขาเอง ถ้าเขาอยู่ในเครือข่ายผู้อุปถัมภ์รายใหญ่ หรือเจ้าพ่ที่มีฐานะดีกว่าอาจดลบันดาลใจให้เป็นไปตามที่เขาต้องการก็ได้ แต่ในอนาคตเราสามารถทำนายได้ว่า ประเทศไทยจะมีประชาธิปไตยมากขึ้น เพราะดูจากคนตื่นตัวมากขึ้นของประชาชนก็เหมือนไม่มีทางเลือกอื่น และเมื่อเป็นปะรชาธิปไตยมากขึ้น การกระจายรายได้ก็จะเกิดขึ้นได้อย่างแน่นอน นี่คือ อุปสงค์ของการกระจายรายได้
 
ส่วนอุปทานของการกระจายรายได้ก็คือคำถามว่าจะเอาเงินที่ไหนมากระจายรายได้ โดยพื้นฐานแล้วรายได้ของรัฐไทยคือ ภาษีทางตรง 40% และภาษีทางอ้อม 49% สัมปทานและอื่น 1%  ซึ่งปัจจัยสำคัญอันหนึ่งต่อการพัฒนาประชาธิปไตยคือ รายได้หรือทรัพย์สินที่เป็นเป้าหมายหลักในการเก็บภาษี ในประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจต่ำ การพัฒนาประชาธิปไตยจะเกิดขึ้นได้ไม่ยาก เพราะมีแรงกดดันให้มีการกระจายรายได้ไม่มาก ทำให้ชนชั้นสูงพร้อมจะเปิดการมีส่วนร่วมของประชาชน ประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจต่ำ มักเป็นประเทศประชาธิปไตยแม้รายได้ต่อหัวไม่สูงนักเช่นอินเดียในปัจจุบัน ขณะที่ประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำสูงการพัฒนาประชาธิปไตยจะเป็นไปได้ยาก โดยเฉพาะประเทศที่พึ่งพาการสร้างความมั่งคั่งจากที่ดินเช่นประเทศเกษตรกรรม เพราะเจ้าที่ดินย่อมไม่ต้องการจัดเก็บภาษีในอัตราสูง ส่วนประเทศที่เหลื่อมล้ำสูงแต่พึ่งพาทุนพาณิชย์หรือทุนการเงิน แรงกดดันให้เกิดการกระจายรายได้นั้นไม่สูงนัก เนื่องจากทุนสามารถเคลื่อนย้ายออกได้ ดังนั้นประเทศกลุ่มนี้จึงพัฒนาประชาธิปไตยขึ้นมาได้แม้มีความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจสูง
 
อีกเรื่องที่สำคัญคือสาเหตุของความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจในประเทศไทย สมเกียรติหยิบยกการสำรวจทัศนคติของนักวิจัยจากทีอาร์ไอที่พบว่า คนส่วนใหญ่เห็นว่าความจน-รวย นั้นมีสาเหตุมาจากการการเกิดมาจนหรือรวย ขณะที่ในทางวิชาการมีหลายสาเหตุทำให้เกิด “ความเหลื่อมล้ำ” และ “ความไม่เป็นธรรม” ไม่ว่าจะความสามารถตามธรรมชาติของคน หรือความไม่เสมอภาคในโอกาส ซึ่งเกิดได้ทั้งจากลักษณะเฉพาะของบุคคลหรือเกิดจากการกระทำของรัฐ
 
สมเกียรติขยายความว่า รัฐสามารถสร้างความเหลื่อมล้ำในสังคมได้โดยการเอื้อประโยชน์แก่คนบางกลุ่ม แทรกแซงตลาด หรือกติกาบางอย่างของรัฐไม่เอื้อต่อการกระจายรายได้ โดยยกตัวอย่างนโยบายของรัฐต่อตลาดแรงงาน ซึ่งที่ผ่านมาแม้ว่าเศรษฐกิจประเทศโตขึ้น 50% ใน 20 ปี แต่อัตราค่าจ้าง เพิ่มขึ้นเพียง 2% ขณะที่มีคนอยู่ในระบบการจ้างงานถึง 45% ทั้งนี้ อาจด้วยเหตุผลที่ผลิตภาพของแรงงานไม่สูงขึ้น รวมทั้งเหตุที่นโยบายของรัฐเปิดโอกาสให้แรงงานต่างด้าวเข้ามาเป็นแรงงานสำรองจำนวนมาก  
 
 
 
 
สมเกียรติกล่าวในช่วงท้ายว่า อย่างไรก็ตาม ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา ประชาชนมีการตื่นตัวขึ้นมาก และประชาธิปไตยคงเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ จึงขอเสนอ 4 ทางเลือกที่อาจเป็นหนทางคลี่คลายในอนาคต โดย 2 ข้อแรกไมมีการกระจายรายได้ ส่วนอีก 2 ทางหลังมีการกระจายรายได้
 
1. มีการปฏิวัติประชาชน เหมือนกับที่เกิดใน 14 ต.ค. เป็นหนทางที่มีต้นทุนสูงต่อสังคม เพราะการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองขนาดใหญ่ เกิดการกระจายรายได้ขนานใหญ่ในสังคมที่ไม่พร้อมปรับเปลี่ยนจะเหมือนกรณี 6 ต.ค.19 
 
2. ทำประเทศให้ไม่เป็นประชาธิปไตย เพราะถ้าเป็นประชาธิปไตยก็จะมีแรงกดดันตลอดเวลา จึงต้องปราบปรามประชาชนไม่ให้เกิดประชาธิปไตย ซึ่งจะมีต้นทุนต่อประเทศสูงมาก และเป็นต้นทุนต่อชนชั้นสูงที่สูงมากด้วยเช่นเดียวกัน
 
ดังนั้น สิ่งที่น่าจะเป็น คือ 3.มีการกระจายรายได้โดยนโยบายประชานิยม ซึ่งไม่ได้มุ่งสร้างความเข้มแข็ง แก้ปัญหาความยากจนอย่างแท้จริง ไม่มีการวางแผนทางการคลัง ไม่มีการวางระบบตรวจสอบทุจริต อนาคตที่อาจตามมาคือ เกิดรัฐประหาร แม้สังคมไทยอาจพูดชัดๆ ไม่ได้ว่าประชานิยมทำให้เกิดรัฐประหาร แต่ก็เป็นข้ออ้างหนึ่งในสมัย คปค. แต่ในละตินอเมริกาแทบทุกประเทศที่ใช้ประชานิยมก็เกิดรัฐประหารซ้ำแล้วซ้ำเล่า  4. สวัสดิการพื้นฐาน  ซึ่งมีการวางแผน วางกลไกในการตรวจสอบอย่างเป็นระบบ มุ่งเป้าหมายสู่คนที่เดือดร้อนจริงๆ ทางเลือกนี้น่าจะดีที่สุด
 
“เราต้องร่วมกันสร้างให้เกิดทางเลือกนี้  มันเป็นเพียงทางเลือกเดียวที่เหลืออยู่ที่ทำให้เกิดเสถียรภาพทางการเมือง และเป็นทางเลือกที่ต้นทุนต่ำที่สุดสำหรับชนชั้นนำด้วย แต่เขาอาจเลือกแบบประชานิยม เพราะทำได้ง่ายกว่า ที่ผ่านมาก็พิสูจน์แล้วว่าชนะเลือกตั้งได้ง่ายกว่า ประชานิยมเป็นสิ่งที่ทำแล้วเลิกได้ยากมาก ทั้งยังจะแพร่หลายไปสู่ระดับท้องถิ่นด้วย ... ถ้าเราต้องการปรับสู่ระบบนี้ก็ต้องป้องกันไม่ให้นักการเมืองเอาประชานิยมมาแก้ปัญหาเฉพาะหน้าไปเรื่อยๆ ต้องออกแบบให้พอดี และปรับให้มีความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ” สมเกียรติกล่าว
 
สมเกียรติขยายความเส้นทางในข้อ 4 ว่า อย่างแรก ต้องตั้งหลักให้ได้ว่าระบบสวัสดิการเป็นอย่างไร พร้อมทั้งวิพากษ์วิจารณ์ว่านโยบายของพรรคประชาธิปัตย์ที่ผ่านมาก็ไม่ได้ออกมาในลักษณะสังคมสวัสดิการแท้จริง แต่เป็นประชานิยมสูงมาก
 
ประการที่สอง เมื่อมีการปอภิปรายเรื่องสวัสดิการ ถามว่าต้องเป็นสำหรับประชาชนทุกคนหรือไม่ ประเด็นนี้มีข้อเสนอให้พิจารณาว่า ควรแบ่งเป็น 2 กลุ่ม กลุ่มแรก สวัสดิการในการลดความเสี่ยง เช่น การตกงาน การบาดเจ็บ เจ็บป่วย ซึ่งเกิดขึ้นได้กับทุกคน น่าจะเป็นระบบที่มีประสิทธิภาพมากกว่าสวัสดิการถ้วนหน้า อีกประเภทคือ สวัสดิการที่ลดความยากจน จำกัดเฉพาะคนมีรายได้น้อย คนพิการ คนสูงอายุ
 
ประการที่สาม ควรปรับปรุงสวัสดิการให้เป็นธรรมมากขึ้น ลดการอุดหนุนที่ไม่จำเป็น เช่น การประกันการว่างงานในกลุ่มคนลาออกโดยสมัครใจที่ยังได้รับเงินชดเชย ลดการอุดหนุนดอกเบี้ยเงินกู้แค่ผู้กู้ กยส. ปรับลดสวัสิดการข้าราชการที่เหมาะสม  เป็นต้น
 
ประการที่สี่ ควรกำหนดให้ผู้ได้รับสวัสดิการจากรัฐต้องทำประโยชน์คืนสู่สังคมในบางรูปแบบด้วย ไม่ใช่รัฐต้องให้อย่างเดียว
 
ประการที่ห้า การใช้จ่ายภาครัฐควรมีสัดส่วนที่เหมาะสมระหวางสวัสดิการกับการลงุทน โดยเฉพาะการพัฒนาทุนมนุษย์ เพราะสวัสดิการโดยธรรมชาติของตัวมันเองเป็นการเอาเงินจากกระเป๋าคนหนึ่งไปสู่กระเป๋าคนหนึ่งซึ่งรวมแล้วมีเม็ดเงินเท่าเดิม ถ้าจะทำให้ระบบไปได้ในระยะยาว รัฐจะลงทุนในสวัสดิการอย่างเดียวไม่ได้ ต้องทำใหเกิดการเติบโตในระยะยาวด้วย
 
ประการที่หก ควรปรับเงื่อนไขการลดหย่อนภาระภาษีให้เป็นธรรมมากขึ้น เพิ่มการลดหย่อนการอุปการะบุตร ยกเลิกสิทธิประโยชน์ทางกภาษีของบีโอไอ เป็นต้น
 
ประการที่เจ็ด ขยายฐานภาษีไปผู้ที่ยังไม่ได้จ่ายภาษี แรงกดดันที่จะตกกับเจ้าของที่ดินหรือคนเงินเดือนสูงจะลดลง การเปลี่ยนผ่านประชาธิปไตยจะราบรื่นมากขึ้น
 
ประการที่แปด การสร้างหลักประกันด้านการคลัง ให้การใช้จ่ายภาครัฐมีความเหมาะสม ถ้าไม่อยากให้นักการเมืองพาเราไปสู่ระบบประชานิยมที่หยุดไมได้ ต้องสร้างสถาบันทางกรเมือง เช่น มีกฎหมายที่สร้างความโปร่งใสด้านการคลัง ไม่อนุญาตให้เอาหนี้สินภาครัฐไปซุกได้ มีหน่วยงานขึ้นมาช่วยงานรัฐสภาในการพิจารณางบประมาณของรัฐบาล
 
ประการที่เก้า ลดการทุจริตคอรัปชั่น
 
ประการที่สิบ สร้างกติกาทางการเมืองที่เอื้อต่อการมีส่วนร่วมทางการเมืองของผู้มีรายได้น้อย โดยการสร้างกลไกทางเมืองที่โปร่งใส  เช่น มีกฎหมายเปิดเผยข้อมูลฯ ที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น ทำให้การทำประชามติได้มาตรฐาน เป็นต้น