ทีดีอาร์ไอ: เศรษฐศาสตร์การเมืองของระบบสวัสดิการ

สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และ คุปต์ พันธ์หินกอง

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ทีมสื่อสารสาธารณะทีดีอาร์ไอเผยแพร่บทความเรื่อง เศรษฐศาสตร์การเมืองของระบบสวัสดิการ เขียนโดย นายสมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ รองประธานทีดีอาร์ไอและ นายคุปต์ พันธ์หินกอง ซึ่งจะมีการนำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำปี 2553 ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เรื่อง “การลดความเหลื่อมล้ำและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ” ซึ่งจะนำเสนอในวันที่ 29 พฤศจิกายน 2553 ที่ รร.เซ็นทาราแกรนด์ฯ

สวัสดิการสังคมมีผลในการกระจายรายได้จากคนกลุ่มหนึ่งไปยังคนอีกกลุ่มหนึ่ง โดยการเลือกจะกระจายรายได้อย่างไรนั้นเกิดขึ้นในกระบวนการกำหนดนโยบาย การทำความเข้าใจต่อลักษณะของระบบสวัสดิการที่เกิดขึ้นในประเทศไทยจึงต้องอาศัยการวิเคราะห์ทางเศรษฐศาสตร์การเมือง บทความนี้มุ่งทำความเข้าใจต่อลักษณะเฉพาะของระบบสวัสดิการในประเทศไทย ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อการออกแบบระบบสวัสดิการต่างๆ ในอนาคต จากการศึกษา ผู้เขียนพบประเด็นที่น่าสนใจดังต่อไปนี้

ประการที่หนึ่ง สวัสดิการสำคัญต่างๆ มักเกิดขึ้นในช่วงที่ประเทศไทยมีการปกครองในระบบประชาธิปไตยซึ่งในที่นี้หมายถึงการมีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง เช่น การเริ่มโครงการสงเคราะห์ประชาชนผู้มีรายได้น้อย (สปน.) ในสมัยรัฐบาลคึกฤทธิ์ การประกันสังคมในสมัยรัฐบาลชาติชาย โครงการ “30 บาทรักษาทุกโรค” ในสมัยรัฐบาลทักษิณ หรือโครงการ “เรียนฟรี 12 ปี” ในสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ เป็นต้น มีเพียงกรณีส่วนน้อยที่รัฐบาลและรัฐสภาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ออกกฎหมายเพิ่มการคุ้มครองหรือให้สวัสดิการให้แก่ประชาชน เช่น การออกกฎหมายคุ้มครองผู้ประสบภัยจากรถ พ.ศ. 2535 ในสมัยรัฐบาลอานันท์ ตรงกันข้าม รัฐบาลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งมักขัดขวางการนำเอาระบบสวัสดิการมาใช้อย่างชัดแจ้ง เช่น การชะลอการใช้กฎหมายประกันสังคมในสมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม และการแก้ไขกฎหมายแรงงานสัมพันธ์เมื่อปี 2534 เพื่อลดความเข้มแข็งของขบวนการแรงงาน

การแข่งขันในการเลือกตั้งซึ่งกดดันให้นักการเมืองต้องทำประโยชน์แก่ประชาชนจึงเป็นหัวใจของการสร้างระบบสวัสดิการ อย่างไรก็ตาม ในหลายกรณี การเลือกตั้งก็ไม่เพียงพอต่อการสร้างระบบสวัสดิการ เนื่องจาก การกำหนดนโยบายด้านสวัสดิการ มักถูกแทรกแซงด้วยกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ เช่น ธุรกิจและราชการ ซึ่งมีพลังทางการเมืองสูง

ประการที่สอง สวัสดิการต่างๆ มีความยากง่ายในการเกิดขึ้นที่แตกต่างกัน สวัสดิการที่เกิดได้ง่ายและมักเกิดขึ้นก่อนก็คือ สวัสดิการที่ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ เช่นการศึกษา การให้เงินทดแทนลูกจ้างที่ประสบอุบัติเหตุ เจ็บป่วย ทุพพลภาพหรือตายจากการทำงาน ส่วนสวัสดิการที่เกิดได้ยากและมักเกิดขึ้นหลังจากสวัสดิการอื่นคือ สวัสดิการที่มีลักษณะการกระจายรายได้สูงและอาจลดประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ เช่น การประกันการว่างงาน เป็นต้น ในขณะที่สวัสดิการอื่นๆ ที่เพิ่มประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจแต่มีการกระจายรายได้ จะมีความยากในการเกิดปานกลาง

ประการที่สาม ประโยชน์จากสวัสดิการจะตกต่อกลุ่มต่างๆ มากหรือน้อยขึ้นอยู่กับอำนาจต่อรองของคนกลุ่มนั้น ที่ผ่านมา นโยบายของไทยถูกชี้นำโดยรัฐราชการมาเป็นเวลานาน จึงไม่เป็นเรื่องที่น่าแปลกใจที่ข้าราชการเป็นกลุ่มที่ได้สวัสดิการมากที่สุด ไม่ว่าจะเป็นสวัสดิการการรักษาพยาบาล บำเหน็จบำนาญและสวัสดิการสำหรับครอบครัว กลุ่มที่ได้สวัสดิการรองลงมาคือ แรงงานในระบบ แรงงานนอกระบบ ผู้ด้อยโอกาสและแรงงานต่างด้าว ตามลำดับ ซึ่งทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำแทนการสร้างความเสมอภาคในสังคม

ประการที่สี่ ประเทศไทยเน้นลงทุนด้านการศึกษามาก แต่ระบบการศึกษาของไทยมีคุณภาพต่ำลงอย่างต่อเนื่อง และยังมีความไม่เท่าเทียมกันในการศึกษาระดับอุดมศึกษา โดยผู้มีรายได้สูงได้ประโยชน์มากกว่าผู้มีรายได้ต่ำ ความคาดหวังว่า การศึกษาจะช่วยสร้างโอกาสที่เท่าเทียม (equality of opportunities) แทนการให้สวัสดิการอื่น ซึ่งมุ่งสร้างผลลัพธ์ที่เท่าเทียม (equality of outcomes) และทำให้ประชาชนส่วนใหญ่มีความสามารถเผชิญความเสี่ยงทางเศรษฐกิจได้มากขึ้น จึงน่าจะไม่เป็นความจริง

ประการที่ห้า ปัจจัยด้านเศรษฐศาสตร์การเมืองในการเพิ่มและลดรายจ่ายด้านสวัสดิการแตกต่างกันอย่างมาก โดยการลดสิทธิประโยชน์ในสวัสดิการ มักจะทำได้ยากกว่าการเพิ่มสิทธิประโยชน์หรือการเพิ่มสวัสดิการใหม่ๆ ข้อเท็จจริงดังกล่าวชี้ว่า การปรับลดสวัสดิการบางอย่างที่ไม่เหมาะสมอาจไม่สามารถทำได้ง่ายนัก ไม่ว่าจะเป็นการให้สิทธิประโยชน์แก่ผู้ลาออกจากงานโดยสมัครใจ การให้เงินกู้ กยศ. ที่มีอัตราดอกเบี้ยต่ำมาก และสวัสดิการรักษาพยาบาลของข้าราชการที่ได้สิทธิประโยชน์มาก

จากข้อสังเกตดังกล่าว ผู้เขียนมีข้อเสนอแนะ 2 ประการ ประการที่หนึ่ง การออกแบบระบบสวัสดิการโดยเฉพาะสวัสดิการที่มีลักษณะกระจายรายได้มาก ควรทำโดยคำนึงถึงการสร้างความรู้สึกยอมรับของประชาชนในวงกว้างให้มากที่สุด โดยอาจใช้แนวทางดังต่อไปนี้

· ควรออกแบบสวัสดิการให้มีลักษณะที่เอื้อต่อการเพิ่มประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจให้มากที่สุดควบคู่ไปกับการกระจายรายได้ด้วย เช่น การไม่ลดแรงจูงใจในการทำงาน เป็นต้น

· ควรพิจารณาปฏิรูปภาษีให้เกิดความเป็นธรรมและลดภาระทางภาษีระดับสูงของคนบางกลุ่มเช่น ควรเลิกสิทธิประโยชน์ทางภาษีในการส่งเสริมการลงทุนของ BOI ซึ่งมีผลทำให้เกิดการแข่งขันไม่เป็นธรรม และหันมาลดภาษีเงินได้นิติบุคคลลงทั้งระบบแทน

· ควรกำหนดให้ผู้ได้รับสวัสดิการทำประโยชน์กลับคืนสู่สังคมเท่าที่ทำได้เช่น ผู้ได้สวัสดิการที่ไม่ใช่คนพิการ เจ็บป่วยหรือสูงอายุ ควรต้องทำงานแลกกับสวัสดิการ ตามแนวความคิด “งานเพื่อสวัสดิการ” (workfare) เช่นให้ทำกิจกรรมสาธารณะประโยชน์

ประการที่สอง ควรออกแบบระบบสวัสดิการให้เหมาะสมตั้งแต่เริ่มต้น เพราะการปรับลดสวัสดิการที่ไม่เหมาะสมในภายหลังจะทำได้ยากเนื่องจากผู้ได้รับสวัสดิการกลายเป็นกลุ่มผลประโยชน์ที่ขัดขวางการปฏิรูป.

บทความ