เศรษฐศาสตร์การเมืองว่าด้วยการกำหนดนโยบายสาธารณะ

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ
 
 
ในอดีตโครงสร้างสังคมไทยแบ่งออกเป็นสองชนชั้น คือมูลนาย(เจ้านาย-ขุนนาง) กับชนชั้นไพร่-ทาส ไพร่ต้องสังกัดมูลนายเพื่อรับใช้ เป็นทั้งผู้ผลิตอาหาร สร้างผลผลิตอื่นๆเพื่อสร้างความมั่งคั่ง เป็นกองทัพยามสงคราม เป็นแรงงานโยธาในการสร้างเมือง สร้างถนน ขุดคลอง คูเมือง รวมทั้งการชำระภาษี ฯ ไพร่จึงเป็นทรัพยากรที่เป็นปัจจัยการผลิตสำคัญ ที่มีการควบคุมผ่านกลไกของรัฐโดยมอบหมายให้ชนชั้นปกครองควบคุม [1] ตามระบบศักดินา [2] ซึ่งเป็นระบบที่กำหนดความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ระหว่างไพร่กับมูลนาย โดยมูลนายจะให้ความอุปถัมภ์ทางการเมือง (Political patronage) และเศรษฐกิจแก่ไพร่ เพื่อแรกกับความสวามิภักดิ์และการดูดซับส่วนเกินทางเศรษฐกิจ [3] ( Economic Surplus)
 
ไพร่ถูกกำหนดให้สังกัดมูลนายเพื่อการเกณฑ์แรงงาน มีทั้งไพร่สมกับไพร่หลวง ไพร่สมคือชายไทยที่มีอายุครบ 18 ปีบริบูรณ์ ต้องขึ้นทะเบียนเพื่อสักทองมือสังกัดกรม โดยยังไม่ต้องทำงานให้หลวงแต่ให้มูลนายเป็นผู้ใช้งานไปก่อนภายใต้การดูแลของขุนนาง เมื่ออายุครบ 20 ปีจึงยกเป็นไพร่หลวงซึ่งจะต้องเข้ารับราชการตามกรมกองที่สังกัดเรียกว่า เข้าเวร
 
ไพร่ในสมัยอยุธยาถูกเกณฑ์แรงงานเข้าเดือนออกเดือน ต่อมาต้นรัตนโกสินทร์ได้ลดลงเหลือเพียงเข้าเดือนออกสองเดือน ในช่วงรัชสมัยรัชกาลที่ 3 ได้ลดเวลาลงอีกเหลือเพียงเข้าเดือนออกสามเดือน แต่ไพร่มีภาระต้องส่งส่วยแทนการเกณฑ์แรงงานเป็นการแลกเปลี่ยน เพราะฉะนั้นไพร่จึงไม่สามารถประกอบอาชีพทางการค้าหรือเป็นลูกจ้างที่ไหนได้ เพราะขาดความอิสระ อันเนื่องมาจากโครงสร้างของสังคมที่ไม่เอื้ออำนวย นี่คือเหตุผลหนึ่งที่ทำให้ขาดเสรีชนในการเริ่มต้นประกอบการค้าเพื่อสะสมทุนในรัฐไทย
 
แต่เดิมเศรษฐกิจของรัฐไทยเป็นเศรษฐกิจแบบยังชีพ แต่ละครอบครัวผลิตสิ่งที่จำเป็นได้เองเพื่อใช้ในการดำรงชีพ หากผลิตไม่ได้ก็ใช้การแลกผลผลิตระหว่างกัน การซื้อการขายจึงไม่มีความสำคัญ การเคลื่อนย้ายผลผลิตของชาวนา ประชาชน จึงอยู่ในรูปของการส่งส่วยให้รัฐ แทนการเกณฑ์แรงงาน ผลผลิตดังกล่าวนำไปบริโภคหรือแลกเปลี่ยนสินค้ากับต่างประเทศ ซึ่งเป็นการค้าภายใต้การควบคุมของพระคลังข้างที่ [4]
 
การที่รัฐไทยในอดีตมีโครงสร้างทางสังคมที่มีลักษณะเป็นความสัมพันธ์ในระบบอุปถัมภ์ กลายเป็นรากฐานสำคัญของการจัดองค์การของสังคมไทย (Social Organization) ที่ทำให้ความสัมพันธ์เชิงอำนาจของกลุ่มคนทั้งสองฝ่ายที่พึ่งพาและแรกเปลี่ยนผลประโยชน์ซึ่งกันและกันเป็นการพึ่งพาและแรกเปลี่ยนในลักษณะที่ไม่เท่าเทียมกัน
 
ต่อมาเมื่อระบบอุปถัมภ์ของรัฐศักดินาได้เปลี่ยนแปลงเนื้อหาและความหมายตามบริบทของสังคมเมื่อรัฐไทยได้ถูกผนวกเข้าในระบบทุนนิยม ในยุครัชกาลที่สี่ โดยลงนามสนธิสัญญาเบาว์ริ่ง กับอังกฤษในปี ค..1855 (..2398) ถือเป็นนโยบายทางสังคมและเศรษฐกิจ ที่สำคัญเพราะทำให้การค้าของรัฐไทยที่ผูกขาดโดยพระคลังข้างที่ มาเป็นการค้าเสรี เป็นการเปิดประตูการค้ากับประเทศตะวันตก อันเป็นจุดเริ่มต้นที่เปิดช่องให้ระบบทุนนิยมเข้ามาครอบงำระบบเศรษฐกิจไทย ซึ่งต้องเผชิญกับปัญหาความไม่เท่าเทียมในความสัมพันธ์เชิงอำนาจกับมหาอำนาจ ต้องเสียสิทธิสภาพนอกอาณาเขต เสียสิทธิการกำหนดอัตราภาษีศุลกากร และยังถูกบังคับให้จ้างชาวต่างชาติเป็นที่ปรึกษาในการบริหารราชการแผ่นดิน และเป็นที่ปรึกษาที่มีอำนาจเหนือราชการไทย
 
การขยายตัวของธุรกิจการค้ามีการลงทุนของกลุ่มทุนชาวตะวันตก ธุรกิจมีความต้องการแรงงานอิสระจำนวนมาก แรงงานชาวจีนที่อพยพเข้ามาก็ไม่เพียงพอกับความต้องการ รัฐไทยเองก็ต้องการแรงงานอิสระทำการผลิตข้าวจำนวนมากเพื่อส่งออก จนนำไปสู่การกำหนดนโยบายของรัฐไทยที่ยกเลิกระบบทาส โดยเริ่มต้นในปี 2417 และต่อมาได้ยกเลิกระบบไพร่ในปี พ.ศ. 2448 [5] ตามมา เพื่อสร้างแรงงานในระบบเศรษฐกิจให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด นี่คือบริบทของเศรษฐกิจทุนนิยมที่ได้รุกฆาตวิถีระบบอุปถัมภ์ของรัฐศักดินามาเป็นระบบอุปถัมภ์ภายใต้เศรษฐกิจทุนนิยม
 
นอกจากนั้นการขยายตัวของเศรษฐกิจยังส่งผลไปยังการปฏิรูประเบียบบริหารราชการแผ่นดินในปี 2435 จากระบบสองอัครมหาเสนาบดีและเวียง วัง คลัง นา มาเป็นการบริหารแบบตะวันตก เป็นการเริ่มต้นของกระทรวง มีการตราพระราชบัญญัติเกณฑ์ทหาร แทนการเกณฑ์แรงงาน มีการตั้งโรงเรียนฝึกหัดวิชาข้าราชการฝ่ายพลเรือน ปัจจุบันคือจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และที่เห็นเด่นชัดที่สุดก็คือนโยบายที่เป็นจุดเริ่มต้นของระบบสาธารณูปโภคทั้งหลาย ทั้ง ไฟฟ้า โทรเลข โทรศัพท์ รถราง และรถไฟ ทั้งนี้เพื่อพัฒนาตามแนวตะวันตก นอกจากนั้นได้มีการขุดคลองเพื่อการสัญจรทางน้ำและการระบายน้ำ รวมตลอดทั้งเพื่อประโยชน์จากการใช้น้ำเพื่อการบริโภค เป็นการสร้างโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ เช่นขุดคลองรังสิตเพื่อทดน้ำเข้าสู่ท้องนาอันนำไปสู่การเพิ่มผลผลิตข้าว เป็นต้น
 
แม้ว่านโยบายสาธารณะดังกล่าวเกิดขึ้นจากการกำหนดมาจากกลไกอำนาจนิยม ที่ผู้ปกครองใช้สิทธิ ใช้อำนาจในการปกครอง และเป็นผู้กำหนดนโยบาย ส่วนประชาชนไม่มีสิทธิและอำนาจหรือมีส่วนร่วมในกระบวนการกำหนด แต่นโยบายเหล่านี้มีผลเป็นการปฏิวัติโครงสร้าง ทั้งการปกครอง การบริหาร เศรษฐกิจ และสังคม ที่ทำให้รัฐมีศูนย์กลางการบริหารที่กรุงเทพมหานคร คนที่อาศัยในรัฐที่แตกต่างทั้งเผ่าพันธุ์ ต่างเชื้อชาติ เริ่มมีเอกลักษณ์ร่วมกันคือการเป็นคนไทย ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของความเป็นรัฐชาติ จวบจนปัจจุบัน
 
การเปลี่ยนถ่ายจากระบบศักดินาสู่ระบบทุนนิยมส่งผลให้รูปแบบความสัมพันธ์เชิงอำนาจในระบบอุปถัมภ์ของรัฐศักดินา ระหว่างมูลนายกับไพร่ได้สิ้นสุดลง และเปลี่ยนรูปแบบความสัมพันธ์รูปแบบใหม่ซึ่งเป็นความสัมพันธ์ระหว่างพ่อค้าซึ่งเป็นผู้อุปถัมภ์กับประชาชนซึ่งอยู่ในฐานะผู้ได้รับการอุปถัมภ์ เพราะต้องพึ่งพาผลผลิต หรือระหว่างนายทุนซึ่งเป็นผู้อุปถัมภ์ กับแรงงานในฐานะผู้ได้รับการอุปถัมภ์ เพราะต้องพึ่งพาค่าจ้าง ซึ่งเป็นความเปลี่ยนแปลงเป็นไปตามบริบทของสังคม ดังนั้นทั้งโดยนิตินัยและพฤตินัย ชนชั้นที่กล่าวอ้างกันในปัจจุบันนั้นจึงเป็นเพียงวาทกรรมทางการเมืองเพื่อการต่อสู้และช่วงชิงการนำทางการเมืองเท่านั้น ทั้งๆที่ไม่มีอยู่จริง
 
รัฐสมัยใหม่ (Modern state) ปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยมีหัวใจสำคัญอยู่ที่การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนโดยผ่านระบบตัวแทนนั่นคือการมีนักการเมืองและพรรคการเมือง โดยเฉพาะพรรคการเมือง ที่จะช่วยสร้างความมั่นคงให้กับระบบการเมืองในการกำหนดนโยบายของรัฐ หรือที่เรียกกันว่า นโยบายสาธารณะ เกี่ยวข้องกับกระบวนการจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด ให้เกิดประโยชน์สูงสุดภายใต้ความต้องการที่ไม่จำกัด จึงยึดโยงกับการเมือง ที่มีพรรคการเมืองเข้าไปเกี่ยวข้อง ทั้งนี้ การเมือง” (Politics) อริสโตเติล [6] (Aristotle) นักปราชญ์ทางการเมืองได้อธิบายว่ามีความหมายครอบคลุม 3 ประการ คืออำนาจ (Power) กฎระเบียบ (Rule) และอำนาจบังคับ (Authority) โดยรัฐเท่านั้นเป็นผู้ใช้อำนาจดังกล่าว
 
ดังนั้นโยบายสาธารณะทั้งหลาย [7] จึงเป็นเครื่องมือของรัฐเพื่อใช้อำนาจที่มีอยู่สร้างความชอบธรรมในการตรากฎระเบียบ การบังคับใช้ และการลงโทษเมื่อมีการละเมิด เพื่อให้สังคมโดยรวมมีความสงบสุข นำไปสู่การพัฒนากิจกรรมของประชาชนทั้งในด้านสังคม เศรษฐกิจและการเมือง เพื่อลดปัญหาความขัดแย้งในสังคม นโยบายสาธารณะจึงเป็นผลิตผลทางการเมือง เพื่อตอบสนองตอบต่อความต้องการของส่วนรวม เป็นไปตามกลไกและกระบวนการทางการเมือง (Political System) [8] ที่มีความสำคัญทั้งต่อพรรคการเมืองผู้กำหนดนโยบาย และประชาชน
 
หากพรรคการเมืองกำหนดนโยบายสอดคล้องกับค่านิยมของสังคม และการดำรงชีพ รวมทั้งความต้องการของส่วนรวม ย่อมได้รับความนิยมได้รับความน่าเชื่อถือและศรัทธาและหากนำนโยบายดังกล่าวไปปฏิบัติได้ประสบความสำเร็จ มีประสิทธิผล (Effectiveness) และมีประสิทธิภาพ (Efficiency) ยิ่งทำให้รับได้รับการยอมรับ และได้รับความนิยมมากยิ่งขึ้น มีโอกาสดำรงอำนาจในการบริหารประเทศยาวนานขึ้น รวมทั้งอาจได้รับความไว้วางใจจากประชาชนในการเลือกตั้งครั้งต่อไปให้บริหารประเทศอีกครั้ง
 
ตรงกันข้ามหากนโยบายไม่สอดคล้องกับความต้องการหรือค่านิยมของสังคม ประชาชนจะเสื่อมศรัทธา ถูกคัดค้าน หรือกดดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงนโยบาย และอาจรุนแรงถึงขั้นเปลี่ยนแปลงรัฐบาล ความสัมพันธ์ระหว่างพรรคการเมืองกับประชาชนจึงไม่หยุดนิ่ง และเป็นโครงสร้างความสัมพันธ์เชิงอำนาจที่มีพลวัตร (Dynamic System) ที่มีผลกระทบต่อเศรษฐกิจ
 
ดังนั้น การเมือง เศรษฐกิจ และสังคม จึงเป็นเศรษฐศาสตร์การเมืองที่ยึดโยงกันเป็นองค์รวมและมีผลกระทบต่อกันอย่างต่อเนื่องเสมอและไม่อาจแยกออกจากกันได้ในกระบวนการกำหนดและการดำเนินนโยบาย และที่สำคัญต้องไม่ลืมว่านโยบายของรัฐ นอกจากจะเกิดขึ้นจากรากฐานสภาพปัญหาต่างๆ ของสังคมที่เข้าไปเกี่ยวข้องและปฏิสัมพันธ์ (interaction) ยึดโยงกันระหว่างกระบวนการทั้งทางการเมือง สังคมกับสาธารณะ (public) แล้ว อีกส่วนหนึ่งที่ไม่อาจปฏิเสธได้คือเกิดจากปฏิสัมพันธ์ของรัฐที่ถูกบีบทั้งโดยตรงและโดยอ้อมจากประเทศมหาอำนาจภายใต้ระบบเศรษฐกิจทุนนิยม
 
........
อ้างอิง
 
[1] ศุภรัตน์ เลิศพาณิชกุล และสุมาลี บำรุงสุข .หาอยู่หากิน เพื่อค้าเพื่อขาย เศรษฐกิจไทย สมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น. กรุงเทพฯ. มติชน,2546: 36
 
[2] ในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ (พ.ศ. 1991 - พ.ศ. 2031) ได้ทรงตราพระราชกำหนดศักดินาขึ้นมาใช้อย่างเป็นทางการใน พ.ศ. 1997 โดยกำหนดให้บุคคลในสังคมมีศักดินาโดยทั่วกัน
ศักดินา เป็นวิธีการลำดับ"ศักดิ์"ของบุคคลโดยกำหนดจำนวนที่นามากน้อยตามศักดิ์ของคนนั้น เช่น ชั้นเจ้าพระยามีศักดินา 10,000 ไร่ ไพร่มีศักดินา 25 ไร่ ทาสมีศักดินา 5 ไร่ เป็นต้น ซึ่งหน่วยที่ใช้ในการกำหนดโดยใช้จำนวนไร่เป็นเกณฑ์ ก็มิได้หมายความว่าศักดินาจะเป็นข้อกำหนดเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในการถือครองที่ดิน แต่เป็นเงื่อนไขในการปรับไหม หรือพินัย หากมีกรณีการกระทำความผิดคนที่ถือศักดินาสูง จะถูกลงโทษหนักกว่าผู้มีศักดินาต่ำ หรือการชำระค่าปรับก็ยึดเอาศักดินาเป็นบรรทัดฐานคนที่ถือศักดินาสูงก็จะชำระค่าปรับสูงตามลำดับ
ดังนั้นระบบศักดินาจึง เป็นระบบที่สร้างระดับชั้นในสังคม ที่ทำให้ผู้มีส่วนในสังคมต่างทราบฐานะและหน้าที่ของตนในสังคมนั้นว่ามีความเกี่ยวข้องและรับผิดชอบต่อผู้ใดที่เหนือกว่า และต่ำกว่าอย่างไร ทั้งนี้ก็เพื่อประโยชน์ในการกำหนดสิทธิและหน้าที่ของประชน
[3] รังสรรค์ ธนพรพันธ์.กระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจในประเทศไทย บทวิเคราะห์เชิงประวัติศาสตร์เศรษฐกิจการเมือง พ.ศ. 2475-2530. กรุงเทพฯ .คบไพ. 2546 : 97-98
 
[4] ธนชาติ ธรรมโชติ. ศึกษากระบวนการก่อเกิดและการบริหารกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร. ศิลปะศาสตร์มหาบัณฑิต สาขาเศรษฐศาสตร์การเมือง. คณะเศรษฐศาสตร์. จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,2548 : 33
 
[5] Chatthip and Suthy, 1976 : 30 อ้างในณรงค์ เพชรประเสริฐ. คอปกขาวในระบบเศรษฐกิจการเมืองไทย. เศรษฐศาสตร์การเมือง : ตนชั้นกลางไทยในกระแสทุนนิยม.กรุงเทพฯ.จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.2548:
 
[6] อนุสรณ์ ลิ่มมณี. ทฤษฎีเศรษฐกิจการเมืองยุคปัจจุบัน. กรุงเทพฯ. มหาวิทยาลัยรามคำแหง. 2543 : 20-22
 
[7] นโยบายสาธารณะหมายถึง กิจกรรมที่รัฐเลือกที่จะกระทำหรือเลือกที่จะไม่กระทำ ซึ่งจะครอบคลุมทั้งกิจกรรมภายในประเทศและต่างประเทศ โดยมีเป้าหมายเพื่อสนองความต้องการของสังคมอันเป็นผลมาจากการจัดสรรค่านิยมของสังคม นอกจากนั้นยังมีการให้นิยามไว้หลากหลายด้วยกัน เช่น
 
Ira Sharkansky ให้ความหมายนโยบายสาธารณะหมายถึง กิจกรรมที่กระทำโดยรัฐบาล ซึ่งครอบคลุมกิจกรรมทั้งหมดของรัฐบาลไม่ว่าทั้งภายในประเทศหรือต่างประเทศ
 
Thomas R. Dye ให้ความหมายไว้ว่า นโยบายสาธารณะ คือสิ่งที่รัฐบาลเลือกกระทำ หรือไม่กระทำ หากเลือกกระทำจะครอบคลุมกิจกรรมทั้งหมดของรัฐบาล ทั้งกิจกรรมที่เป็นกิจวัตร และกิจกรรมที่เกิดขึ้นเป็นโอกาส โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้กิจกรรมที่กระทำบรรลุเป้าหมายในการให้บริการแก่สมาชิกในสังคม
 
David Easton ให้ความหมายของนโยบายสาธารณะว่าหมายถึงสิ่งที่รัฐบาลใช้อำนาจในการจัดสรรค่านิยมทั้งมวล และสิ่งที่รัฐบาลตัดสินใจกระทำหรือไม่กระทำนั้นเป็นผลมาจากการจัดสรรค่านิยมของสังคม
 
ดูเพิ่มเติมในสมบัติ ธำรงธัญวงศ์, นโยบายสาธารณะ: แนวความคิดการวิเคราะห์และกระบวนการ,กรุงเทพฯ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ 2543 : 3-13
 
[8] การที่ระบอบการเมืองและเศรษฐกิจที่แตกต่างกันย่อมมีผลต่อกระบวนการการกำหนดนโยบาย เพราะทั้งเป้าหมาย ค่านิยม และบทบาทของผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบาย มีความแตกต่างกัน หากพิจารณาการใช้อำนาจในการปกครองอาจจำแนกลักษณะการใช้อำนาจ ได้ 2 ประเภทคือ ประเภทแรกอำนาจนิยม ที่ผู้ปกครองใช้สิทธิ ใช้อำนาจในการปกครอง และเป็นผู้กำหนดนโยบาย ส่วนประชาชนไม่มีสิทธิและอำนาจหรือมีส่วนร่วมในการปกครองหรือกระบวนการกำหนดนโยบายแต่ประการใด ประเภทที่สองเสรีประชาธิปไตย ซึ่งถือว่าอำนาจเป็นของประชาชน การใช้อำนาจของผู้ปกครองจึงต้องได้รับฉันทานุมัติจากประชาชนก่อนเท่านั้น ดังนั้นเสรีประชาธิปไตยจึงเป็นส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมือง(Political Participation) แม้บางครั้งจะมีผู้เห็นด้วยและไม่เห็นด้วย หรือแม้จะมีกลุ่มคนที่สนใจและไม่สนใจการเมืองคละเคล้ากันไปก็ตาม แต่ผู้ปกครองในฐานะผู้นำย่อมมีหน้าที่ส่งเสริมให้ประชาชนมีความรู้ความเข้าใจถึงบทบาทในการมีส่วนร่วมทางการเมือง เพื่อสะท้อนสภาพปัญหาและความต้องการของสังคม ว่าต้องการอะไร มีค่านิยมเป็นอย่างไร ให้ผู้ปกครองรับทราบ การที่เสรีประชาธิปไตยมีลักษณะเปิดกว้างให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมือง และร่วมแสดงบทบาทในการกำหนดนโยบายสาธารณะ และยิ่งสังคมใดมีความเป็นประชาธิปไตยสูง ประชาชนย่อมมีบทบาทในการผลักดันนโยบาย หรือก่อให้การกำหนดนโยบายเป็นไปตามความต้องการของประชาชนสะดวกมากยิ่งขึ้น พร้อมทั้งสามารถเสนอตัวเข้าไปเป็นตัวแทนเพื่อมีอำนาจในการกำหนดนโยบายสาธารณะ หรือเลือกบุคคลที่มีนโยบายสอดคล้องตรงกับความต้องการของตน เข้าไปเป็นผู้บริหารประเทศ เพื่อกำหนดนโยบายสาธารณะต่อไป
 
 
เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์