ในปริมณฑลของแรงงานและการจ้างงานนั้น แรงงานในภาคอุตสาหกรรมที่มีการจ้างงานอย่างเป็นทางการจะอยู่ในระบบของการ จ้างงานภายใต้การคุ้มครองของกฎหมายแรงงาน มีสวัสดิการและความมั่นคงในการทำงานและมีอำนาจการต่อรอง ส่วนแรงงานอีกส่วนหนึ่งซึ่งไม่ได้เข้าสู่กระบวนการผลิตของภาคอุตสาหกรรม แต่เป็นแรงงานนอกภาคอุตสาหกรรมที่ทำงานอยู่ในภาคส่วนต่างๆ ของระบบเศรษฐกิจเป็นแรงงานนอกระบบในภาคเศรษฐกิจที่ไม่เป็นทางการ (Informal sector) เข้าถึงสวัสดิการได้น้อย ไม่มีความมั่นคงในการทำงานและมีความเสี่ยงต่อการขาดความต่อเนื่องของรายได้ การขยายตัวของเศรษฐกิจในภาคเมือง การเกิดขึ้นและการดำรงอยู่ของแรงงานนอกระบบมีความสัมพันธ์กับการพัฒนาทาง เศรษฐกิจ โดยในแต่ละรูปแบบของแรงงานนอกระบบนั้นมีความแตกต่างกัน ในเศรษฐกิจของภาคเมือง แรงงานนอกระบบประกอบด้วยกลุ่มอาชีพที่หลากหลาย เช่น หาบเร่ แผงลอย กลุ่มที่ทำงานภาคบริการ คนขับรถแท็กซี่ เป็นต้น ส่วนในเศรษฐกิจภาคชนบท แรงงานจำนวนมากยังอยู่ในภาคเกษตรและอยู่ภายใต้การจ้างงานแบบเกษตรพันธสัญญา แรงงานนอกระบบจึงประกอบไปด้วยกลุ่มอาชีพที่หลากหลายทั้งในเมืองและชนบท การดำรงอยู่และการเปลี่ยนแปลงของแรงงานนอกระบบจึงสัมพันธ์กับเศรษฐกิจภาคที่ เป็นทางการและการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจในภาพรวม

โครงการประชาวิวัฒน์กับการจัดระเบียบแรงงานนอกระบบ

ในช่วงปีใหม่ที่ผ่านมา รัฐบาลได้จัดทำโครงการที่เรียกว่าประชาวิวัฒน์ 9 ข้อ เพื่อเป็นของขวัญให้กับกลุ่มประชาชน ซึ่งสิ่งที่รัฐบาลกำหนดให้ มีส่วนที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับแรงงานนอกระบบ 4 ข้อ คือ

1.ระบบประกันสังคมแบบสมัครใจ ให้แรงงานนอกระบบ โดยผู้ประกันตนจ่ายเงิน 100/150 บาทต่อเดือน ได้รับสิทธิประโยชน์เจ็บป่วย เสียชีวิตรวมถึงเบี้ยชราภาพ โดยประชาชนจ่าย 70 บาท รัฐบาลสมทบ 30 บาท หรือแรงงานจ่าย 100 บาท รัฐสมทบ 50 บาท กรณีหลังจะประกันชราภาพด้วย ซึ่งประมาณการว่าเป็นประโยชน์ต่อแรงงานนอกระบบ 24 ล้านคน

2.การเข้าถึงสินเชื่อของคนขับแท็กซี่-ผู้ค้าแผงลอย

มีโครงการนำร่องสินเชื่อพิเศษ เปิดโอกาสให้กลุ่มแท็กซี่มืออาชีพที่มีประสบการณ์มากกว่า 3 ปี เป็นเจ้าของรถ โดยผ่อนเงินดาวน์ต่ำสุดเพียง ร้อยละ 5 โดยมีวงเงินสินเชื่อรวม 1,600 ล้านบาท ทำให้แท็กซี่สามารถผ่อนรถได้ถูกกว่าเช่า ซึ่งโครงการในลักษณะเดียวกันนี้จะเริ่มทำกับผู้ค้าหาบเร่แผงลอยในจุดผ่อนผัน ได้ในกทม. ให้สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ในอัตราที่มีความเป็นธรรม มีความผ่อนปรน

3.จัดระเบียบมอเตอร์ไซด์รับจ้าง

ให้มีการจัดระเบียบมอเตอร์ไซด์รับจ้าง ให้มีการขึ้นทะเบียน จัดระบบ ออกบัตรประจำตัว ให้เลขทะเบียน เสื้อวิน หมวกนิรภัย เพื่อนำไปสู่การพัฒนาสวัสดิการหรือสิทธิประโยชน์ในอนาคต นอกจากนี้ยังจะจัดการกับสภาพแวดล้อมในการทำงานหรือความปลอดภัยในการขับขี่ ด้วย

4.เพิ่มจุดผ่อนปรน จัดโซนหาบเร่แผงลอย

เพิ่มจุดผ่อนปรนการขาย และมีการจัดระเบียบเพื่อเพื่อพัฒนาและส่งเสริมในจุดที่เป็นจุดท่องเที่ยว เดิม ซึ่งส่วนใหญ่อยู่ในกทม. โดยเพิ่มจุดผ่อนผันได้ประมาณ 20,000 ราย

โครงการประชาวิวัฒน์เหล่านี้เป็น 4 ใน 9 ข้อที่รัฐบาลเสนอ ภายหลังจากที่รัฐบาลประกาศให้ของขวัญปีใหม่ภายใต้นโยบาย 9 ข้อ มีทั้งเสียงตอบรับและคำถาม ประเด็นที่อยู่ในความสนใจและเป็นที่จับตามองมีเรื่องที่เกี่ยวกับแรงงานนอก ระบบ ซึ่งเป็นกลุ่มที่ได้รับประโยชน์จากโครงการดังกล่าว และเป็นกลุ่มเป้าหมายหนึ่งที่เป็นกำลังสำคัญในการเคลื่อนไหวทางการเมืองใน ช่วงที่ผ่านมา ซึ่งการทำโครงการประชาวิวัฒน์นั้นในฝ่ายรัฐบาลเสนอว่าจะเป็นการแก้ไขปัญหา เชิงโครงสร้างของความเหลื่อมล้ำทางสังคม โดยวางอยู่บนฐานแนวคิด 3 ประการ คือ

1.เป็นการจัดระบบกลุ่มแรงงานนอกระบบ ซึ่งรัฐบาลมองว่าทำให้ถูกต้อง

2.ทำให้เกิดความเข้มแข็ง

3.ให้มีความยั่งยืน (โดยการจัดสวัสดิการ เข้าระบบประกันภัย)

ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางสังคม เป็นประเด็นที่ได้มีการถกเถียงกันอย่างกว้างขวางในช่วงที่ผ่านมา แนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าวโดยมุ่งเน้นที่กลุ่มเป้าหมายซึ่งเป็นฐานสำคัญใน โครงสร้างของปัญหานับว่าเป็นแนวทางที่จะนำไปสู่การแก้ปัญหาได้ระดับหนึ่ง อย่างไรก็ตามเมื่อพิจารณาโดยเนื้อหาโครงการประชาวิวัฒน์แล้วก็ไม่ได้แตกต่าง ไปจากสิ่งที่เคยมีการเรียกร้องและเตรียมจัดทำมาในแนวนโยบายประชานิยมของ รัฐบาลทักษิณ ดังจะเห็นว่า การจัดระเบียบมอเตอร์ไซด์รับจ้างและการนำแรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบประกัน สังคม เป็นการจัดสรรสัวสดิการที่ในแรงงานหลายกลุ่มได้มีการเรียกร้องมานานแล้วโดย เฉพาะอย่างยิ่งแรงงานนอกระบบ ที่ยังไม่มีสวัสดิการและการคุ้มครองและสิทธิในด้านแรงงาน

หลักการในเรื่องแรงงานนอกระบบในโครงการประชาวิวัฒน์ คือการพยายามจัดระเบียบแรงงานนอกระบบ ทำสิ่งที่ไม่เป็นทางการให้เป็นทางการ เป็นการสร้างระบบในการเข้าถึงสวัสดิการให้กับแรงงานนอกระบบ ทั้งการขยายระบบประกันสังคม การให้สินเชื่อแก่กลุ่มผู้ขับรถแท็กซี่ การขึ้นทะเบียนมอเตอร์ไซด์รับจ้าง เป็นต้น อย่างไรก็ตาม เมื่อวิเคราะห์ถึงความเป็นจริงของสถานการณ์ของแรงงานนอกระบบในปัจจุบันจะพบ ว่า การปฏิบัติตามแนวทางดังกล่าวยังไม่มีความชัดเจนในภาคปฏิบัติหลายประการที่ทำ ให้เกิดคำถามว่าจะเป็นไปได้มากน้อยเพียงใด เช่น การขยายประกันสังคมที่รัฐต้องสมทบเงินจำนวนมาก ในระยะยาวแล้วจะเกิดปัญหาหรือไม่อย่างไร หรือในส่วนของแรงงานนอกระบบเอง ซึ่งประกอบไปด้วยกลุ่มที่หลากหลายทั้งในเมืองและชนบท ควรจะมีการกำหนดแนวทางในการจัดระเบียบให้สอดคล้องกับสถานการณ์ทืเป็นจริงใน แต่ละพื้นที่หรือไม่ เป็นต้น

การจัดระเบียบแรงงานนอกระบบกับปัญหาความเหลื่อมล้ำ

ประเด็นสำคัญที่อ้างถึงในการทำโครงการประชาวิวัฒน์คือการลดปัญหาความ เหลื่อมล้ำทางสังคม เศรษฐกิจ อย่างไรก็ตามหากมองในเรื่องของภูมิศาสตร์ในเชิงพื่นที่ของการทำโครงการประชา วิวัฒน์แล้ว การจะระเบียบแรงงานนอกระบบเกิดขึ้นในพื้นที่ทางเศรษฐกิจของภาคเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรุงเทพมหานคร โดยกลุ่มเป้าหมายหลักอยู่ที่ผู้ประกอบอาชีพอิสระในภาคเมือง และแรงงานที่ไม่อยู่ในระบบการจ้างงานในเศรษฐกิจภาคเป็นทางการ เช่นคนขับแท็กซี่ มอเตอร์ไซด์รับจ้าง หาบเร่แผงลอย แรงงานในภาคบริการ ฯลฯ เมื่อมองภาพรวมของแรงงานนอกระบบแล้ว จากการประมาณการตัวเลขของสำนักงานสถิติแห่งชาติ พบว่าในปี 2553 มีจำนวนแรงงานนอกระบบถึง 24 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 62.3 ของจำนวนแรงงานทั้งหมดที่มีอยู่ 38.7 ล้านคน โดยในจำนวนเป็นแรงงานภาคเกษตร 14.5 ล้านคน หรือร้อยละ 60 อยู่ในภาคการค้าและการบริการ ร้อยละ 31.4 ภาคการผลิตร้อยละ 8.6 เมื่อพิจารณาตามรายภาคแล้ว ภาคตะวันนอกกเฉียงเหนือมีแรงงานนอกระบบมากที่สุด คือร้อยละ 41.6 ภาคเหนือร้อยละ 21.3 ภาคใต้ร้อยละ 12.9 ภาคกลางร้อยละ 18.8 ในภาคกลางมีแรงงานนอกระบบน้อยที่สุด คือร้อยละ 5.4

ตัวเลขดังกล่าวแสดงให้เห็นว่าจำนวนแรงงานนอกระบบกระจายอยู่ในภูมิภาค ต่างๆมากกว่าในเขตกรุงเทพมหานคร บางส่วนอาจเข้าถึงสวัสดิการได้บางอย่าง เช่นประกันสังคม ซึ่งแรงงานนอกระบบสามารถเลือกจ่ายสมทบได้ อย่างไรก็ตาม มีแรงงานนอกระบบอีกจำนวนมาก โดยเฉพาะในต่างจังหวัดซึ่งอยู่ในชุมชน มีรายได้ไม่สูงมากและมีภาระการจ่ายในระบบของการออมประเภทอื่นในชุมชนด้วย ซึ่งในแต่ละพื้นที่จะมีแรงงานนอกระบบแตกต่างกันไปตามการพัฒนาเศรษฐกิจของแต่ ละพื้นที่ ดังนั้นการกำหนดในเรื่องของการจ่ายจึงอาจจะขึ้นอยู่กับปัจจัยที่เกี่ยวข้อง หลายประการได้แก่ รายได้ การออม ประเภทอื่นที่มีอยู่แล้ว หรือความต้องการอันจำเป็นของแรงงานนอกระบบเอง เป็นต้น

การสร้างนโยบายประชาวิวัฒน์ผ่านแรงงานนอกระบบ ในเชิงของพื้นที่ดำเนินการที่อยู่ในกรุงเทพมหานครเป็นหลักจึงขาดมิติที่ เชื่อมโยงให้เห็นสภาพการณ์ที่เป็นจริงในภาพรวมของแรงงานนอกระบบ ซึ่งยังมีอีกหลายกลุ่มและมีความซับซ้อนของปัญหาที่แตกต่างกัน เช่น ความสัมพันธ์ในการจ้างงาน อำนาจการต่อรอง ความลื่นไหลในสถานะของแรงงานนอกระบบที่อยู่ในชุมชน ซึ่งมีความคาบเกี่ยวกับแรงงานภาคเกษตร รวมทั้งความสัมพันธ์ในชุมชน เป็นต้น ดังนั้นในการปฏิบัติตามนโยบายประชาวิวัฒน์จึงต้องแยกแยะให้สอดคล้องกับสภาพ ปัญหาและข้อเท็จจริงของแต่ละกลุ่มเอง นอกจากนั้นสำหรับกลุ่มรถแท็กซี่ ในกรณีแท็กซี่ส่วนบุคคลต้องคำนึงถึงรายได้ ศักยภาพในการจ่ายและการลงทุนของแต่ละคน ซึ่งสัมพันธ์กับเศรษฐกิจโดยภาพรวม

แน่นอนว่าการจัดระเบียบแรงงานนอกระบบของรัฐบาลเป็นสิ่งที่เป็นประโยชน์ ต่อแรงงานแต่การดำเนินการที่เร่งรีบ ขาดการฉายภาพให้เห็นในภาคปฏิบัติและการคำนึงลักษณะความสัมพันธ์ในเชิง พื้นที่ของแต่ละแห่งจึงอาจเป็นนโยบายที่ไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงและ เป็นปัญหาในระยะยาวที่หลายประเทศกำลังเผชิญอยู่ในการจัดการด้านสวัสดิการ สำหรับประชาชน ในด้านหนึ่งการจัดระเบียบแรงงานนอกระบบอาจเป็นการเสริมประสิทธิภาพการผลิต และการขยายตัวทางเศรษฐกิจมากกว่าการที่แรงงานจะได้ประโยชน์ ทำให้แรงงานต้องทำงานมากขึ้นภายใต้โครงสร้างค่าจ้างและค่าตอบแทนที่ต่ำ การจัดระเบียบแรงงานนอกระบบจึงต้องควบคู่ไปกับการปรับปรุงรายได้และ สวัสดิการ

คำถามสำคัญจึงมีอยู่ว่า แท้ที่จริงการจัดระเบียบแรงงานนอกระบบนำไปสู่การลดปัญหาความเหลื่อมล้ำได้ หรือไม่? แรงงานนอกระบบได้อะไรมากน้อยแค่ไหนในของขวัญจากรัฐบาล อันที่จริง ในการจัดระดับชั้นของความสัมพันธ์ทางสังคมในสังคมไทยนั้น มีความสัมพันธ์เชิงอำนาจที่ปรากฎออกมาผ่านการปฏิสังสรรค์ในชีวิตประจำวัน มีงานวิจัยหลายเรื่องที่สะท้อนให้เห็นว่ากลุ่มแรงงานนอกระบบเป็นกลุ่มที่ถือ ว่าอยู่ในรากฐานของโครงสร้างทางเศรษฐกิจ ในการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจนั้นต้องผ่านขั้นตอน "การจ่าย" ในความสัมพันธ์เชิงอำนาจทางสังคมทั้งในรูปแบบที่เป็นตัวเงินและไม่ใช่ตัว เงินซึ่งเป็นระบบที่มีอยู่แล้วในสังคมไทย การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำโดยการจัดระเบียบดังกล่าวจึงไม่อาจประกันได้ว่าจะ สามารถแก้ปัญหา

เชิงโครงสร้างของความเหลื่อมล้ำในสังคมได้ การแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำที่จะเกิดผลอย่างแท้จริงควรต้องเสริมศักยภาพใน การประกอบการและอำนาจต่อรองของแรงงาน ปรับโครงสร้างทางสังคมโดยเฉพาะอย่างยิ่งในทางวัฒนธรรม การสร้างค่านิยมใหม่ที่ยมรับในความแตกต่างของแต่ละบุคคล เป็นต้น การจัดระเบียบแรงงานนอกระบบที่มีการกล่าวว่าเพื่อทำให้ถูกต้องนั้นจึงมิใช่ เรื่องที่จะ’เท่ากับ’ หรือนำไปสู่การลดความเหลื่อมล้ำทางสังคม เนื่องจากพื้นฐานที่มาของปัญหาความเหลื่อมล้ำนั้นมีความซับซ้อนหลายมิติ

ในยุคโลกไร้พรมแดน และภายใต้การพัฒนาเศรษฐกิจที่แข่งขันกันในแต่ละภูมิภาค และการพัฒนาอุตสาหกรรมในปัจจุบัน เศรษฐกิจในแต่ละภาคล้วนมีความสัมพันธ์เกี่ยวข้องซึ่งกันและกัน ในเศรษฐกิจภาคที่เป็นทางการในอุตสาหกรรมการผลิตมีการซ้อนกันของการจ้างงาน ที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจที่ไม่เป็นทางการ นอกจากในวิถีชีวิตประจำวันของกลุ่มคนบางกลุ่มทั้งในภาคเมืองและชนบทก็ได้รับ ประโยชน์จากเศรษฐกิจภาคที่ไม่เป็นทางการ เช่นเรื่องอาหาร การซื้อเสื้อผ้า สิ่งของเครื่องใช้ในชีวิตประจำวัน เป็นต้น การขับเคลื่อนทางเศรษฐกิจในด้านหนึ่งจึงมีแรงงานนอกระบบเป็นองค์ประกอบสำคัญ การจัดระเบียบของแรงงานนอกระบบจึงเป็นอีกมิติหนึ่งที่ต้องมีการพิจารณา ปัจจัยที่เกี่ยวข้องอย่างรอบด้าน รวมทั้งคาดการณ์ความเป็นไปได้ในอนาคต

เอกสารอ้างอิง

1. Rothsein, Frances A. (1992). Conclusion: New Waves and Old-Industrialization, labour and the struggle for a new world order. Anthropology and the global factory. New York: Bergin & Gravey.

2. The Nation, 11-01-2011

3. แรงงานปริทัศน์ ปีที่ 21 ฉบับที่ 236 มีนาคม 2550

4. แรงงานปริทัศน์ ปีที่ 22 ฉบับที่ 257 ธันวาคม 2551