ความเห็นและข้อเสนอต่อร่าง พ.ร.บ. การชุมนุมสาธารณะจากกรรมการสิทธิฯ

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

ตามที่ ครม. มีมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ. การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. …. เมื่อวันที่ 6 ตุลาคม 2552 และสภาผู้แทนราษฎรได้รับหลักการ เมื่อวันที่ 9 มีนาคม 2554 ขณะนี้อยู่ในขั้นตอนคณะกรรมาธิการในกระบวนการนิติบัญญัติของสภาผู้แทนราษฎรนั้น

โดยที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 257 (5) และ พ.ร.บ. คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ. 2542 มาตรา 15 (3) บัญญัติให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) มีอำนาจหน้าที่เสนอแนะนโยบายและข้อเสนอในการปรับปรุงกฎหมายและกฎต่อรัฐสภา หรือคณะรัฐมนตรีเพื่อส่งเสริมและ คุ้มครองสิทธิมนุษยชน และในการประชุม กสม. ครั้งที่ 7/2554 เมื่อวันที่ 16 มีนาคม 2554 ได้มีความเห็นและข้อเสนอต่อร่าง พ.ร.บ. การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. .... (ฉบับที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี) โดยมีสาระสำคัญดังนี้

  1. รัฐธรรมนูญ มาตรา 4 มาตรา 28 มาตรา 29 มาตรา 45 และมาตรา 63 ได้บัญญัติรับรองเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ ซึ่งสอดคล้องกับปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติ (UDHR) และกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) ดังนั้น กฎหมายที่อนุวัติการจึงต้องส่งเสริมและคุ้มครองเสรีภาพดังกล่าว เพื่อเป็นหลักประกันแก่ในการแสดงเสรีภาพ และหลีกเลี่ยงการบัญญัติเงื่อนไขหรือข้อจำกัดที่เกินความจำเป็น อีกทั้งเพื่อให้เจ้าหน้าที่ของรัฐดำเนินการเกี่ยวกับการชุมนุมตามกฎหมายว่า ด้วย การชุมนุมสาธารณะก่อน จะใช้กฎหมายการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน กฎหมายว่าด้วยกฎอัยการศึกมาใช้บังคับแก่การชุมนุม ต้องเป็นกรณีที่จำเป็นแก่สถานการณ์
  2. การตรากฎหมายนี้ ควรคำนึงถึงเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มาตรา 63 ที่มุ่งส่งเสริมและคุ้มครองเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธของ ประชาชนด้านหลัก ส่วนการจำกัดเสรีภาพของประชาชนเป็นเพียงข้อยกเว้น กสม. มีความเห็นและข้อเสนอแนะ ดังนี้

ประเด็นที่ 1 คำนิยาม

  1. “การชุมนุมสาธารณะ” ควรนิยามว่ามีความหมายถึง การที่บุคคลใดๆ มารวมตัวกัน เพื่อแสดงออกให้รัฐหรือรัฐบาลทราบความประสงค์ที่ต้องการสนับสนุน เรียกร้องหรือคัดค้านกฎหมาย นโยบาย การกระทำ การดำเนินการในโครงการหรือกิจกรรม หรือท่าทีอย่างหนึ่งอย่างใด โดยไม่จำเป็นต้องเป็นสมาชิก เพียงแต่มีความเห็นพ้องและมาชุมนุมร่วมกัน
  2. กฎหมายที่ตราขึ้นควรหลีกเลี่ยงการบัญญัติคำนิยามซ้อนคำนิยาม เพื่อมิให้ทำความเข้าใจได้ยากเกินไป เช่น “การชุมนุมสาธารณะ” หมายความว่าการชุมนุมของบุคคลในที่สาธารณะ และกำหนดนิยามของคำ “ ที่สาธารณะ” ซ้อนไปอีกว่า หมายถึง ทางหลวงและทางสาธารณะ และกำหนดคำนิยามของคำ “ทางหลวง” และ “ทางสาธารณะ” ซ้อนอีกชั้นหนึ่ง
  3. “ผู้จัดการชุมนุม” ควรนิยามให้มีความหมายถึง ผู้จัดให้มีการชุมนุมสาธารณะเท่านั้นไม่ควรกำหนดให้ครอบคลุมบุคคลอื่น เช่น ผู้ขออนุญาตใช้สถานที่หรือขออนุญาตใช้เครื่องขยายเสียง

ประเด็นที่ 2 การกำหนดให้ “ศาล” เข้ามามีบทบาทและอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะ

  1. การบัญญัติให้ศาลแพ่งหรือศาลจังหวัดมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยคดีตามกฎหมาย ว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะ ถือเป็นบทบัญญัติที่ขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญ มาตรา 223 ประกอบ พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 รวมทั้งพระธรรมนูญศาลยุติธรรม การกำหนดกรอบอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐ และกรอบการใช้เสรีภาพในการชุมนุมล้วนแล้วแต่เป็นเรื่องในทางปกครอง เช่น การอนุญาตผ่อนผันการแจ้งการชุมนุม การประกาศพื้นที่ควบคุม เป็นต้น ดังนั้น เรื่องที่พิพาทกันในทางปกครองระหว่างประชาชนผู้ชุมนุมเช่นนี้ จึงควรได้รับการพิจารณาพิพากษาในศาลปกครอง
  2. การบัญญัติให้อำนาจศาลแพ่งหรือศาลจังหวัดเป็นผู้ออกคำสั่งให้เลิกการ ชุมนุม ทั้งที่การสั่งให้เลิกการชุมนุมเป็นเรื่องของฝ่ายบริหาร (ฝ่ายปกครอง) จึงไม่สมควรอย่างยิ่งที่จะให้ศาล ซึ่งเป็นองค์กรชี้ขาดข้อพิพาทเข้ามาทำหน้าที่ดังกล่าวแทน อีกทั้งยังขัดต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจ

ประเด็นที่ 3 การชุมนุมสาธารณะต้องไม่กีดขวางทางเข้าออกสถานที่สำคัญ ควรบัญญัติให้ครอบคลุมถึงองค์การระหว่างประเทศ เช่น ที่ทำการขององค์การสหประชาชาติ ซึ่งควรได้รับความคุ้มครองเช่นเดียวกับสถานทูต

ประเด็นที่ 4 รัฐธรรมนูญได้กระจายอำนาจให้แก่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) จัดการบริการสาธารณะโดยอิสระ ดังนั้น การกำหนดให้ อปท. เข้ามามีบทบาทในการจัดการเกี่ยวกับสถานที่ การอำนวยความสะดวก และดูแลรักษาความปลอดภัย จึงเป็นการส่งเสริมให้ประชาชนกลุ่มต่างๆ จัดการชุมนุมสาธารณะได้สะดวก จึงควรกำหนดให้เป็นหน้าที่ของ อปท.

ประเด็นที่ 5 การกำหนดให้ผู้ที่ประสงค์จัดการชุมนุมสาธารณะ แจ้งการชุมนุมเป็นหนังสือล่วงหน้าก่อนเริ่มการชุมนุม หากไม่ได้ดำเนินการภายในระยะเวลาดังกล่าว ต้องได้รับอนุญาตจากผู้บัญชาการตำรวจนครบาลหรือผู้ว่าราชการจังหวัด นั้น เห็นว่า ควรกำหนดให้แจ้งโดยวิธีอื่นได้ เช่น โทรสาร หรือ E-mail ส่วนการกำหนดให้ชุมนุมที่ไม่ได้แจ้งล่วงหน้าต้องขออนุญาต ถือว่าไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

ประเด็นที่ 6 อำนาจหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่

  1. การกำหนดให้เจ้าพนักงานอาจใช้เครื่องมือควบคุมฝูงชนได้ตามที่รัฐมนตรี ประกาศกำหนด ไม่เหมาะสม เนื่องจากการกำหนดกรอบและขั้นตอนการใช้เครื่องมือควบคุมฝูงชน ซึ่งรวมถึงการใช้กำลังเพื่อให้ผู้ชุมนุมยุติหรือเลิกการชุมนุมไว้ใน พ.ร.บ. นี้ มิควรให้อำนาจทั้งการกำหนดกรอบและรายละเอียดแก่รัฐมนตรี และในส่วนเจ้าหน้าที่รัฐที่เกี่ยวข้องกับการดูแลการชุมนุม ต้องได้รับการฝึกอบรมโดยเฉพาะ เพื่อให้เป็นตามหลักสากล และห้ามใช้อาวุธปืนกับกลุ่มผู้ชุมนุมโดยเด็ดขาด
  2. การกำหนดให้เจ้าหน้าที่มีอำนาจค้น จับ ยึดหรืออายัดทรัพย์สินผู้ชุมนุมในพื้นที่ควบคุมได้ เห็นว่า สิทธิดังกล่าวซึ่งเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนที่มีความสำคัญ ซึ่งรัฐธรรมนูญ มาตรา 32 และ ICCPR ข้อ 9 ได้บัญญัติรับรองไว้ หากจะมีการกระทำใดๆ ที่กระทบสิทธิขั้นพื้นฐานดังกล่าวเป็นเพียงข้อยกเว้น ซึ่งโดยปกติแล้วต้องผ่านการวินิจฉัยขององค์กรตุลาการ
  3. ควรกำหนดเพิ่มอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการส่งเสริม คุ้มครองและอำนวยความสะดวกต่อกลุ่มผู้ชุมนุม

ประเด็นที่ 7 การชุมนุมที่ถูกห้ามหรือฝ่าฝืนเงื่อนไขกฎหมาย เป็นเรื่องการขัดคำสั่งทางปกครอง การลงโทษควรเป็นโทษทางปกครอง (ปรับทางปกครอง) ไม่ใช่โทษอาญา (จำคุก) จึงไม่ควรกำหนความผิดที่จะต้องรับโทษทางอาญาไว้ในกฎหมายฉบับนี้

ประเด็นที่ 8 ร่างกฎหมายนี้ควรกำหนดกลไกรองรับการชุมนุมสาธารณะ โดยแบ่งเป็น 2 ส่วน คือ

  1. ส่วนกลาง ประกอบด้วย นายกรัฐมนตรีหรือผู้ที่นายกรัฐมนตรีมอบหมาย เป็นประธาน หัวหน้าส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้จัดการชุมนุมหรือผู้เข้าร่วมการชุมนุมสาธารณะ โดยมีผู้แทนสำนักงานตำรวจแห่งชาติเป็นเลขานุการ
  2. ส่วนท้องถิ่น ประกอบด้วย ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือผู้ที่ผู้ว่าราชการจังหวัดมอบหมายหรือผู้บริหารท้อง ถิ่นเป็นประธาน หัวหน้าส่วนราชการระดับจังหวัดที่เกี่ยวข้องผู้จัดการชุมนุมสาธารณะ หรือผู้เข้าร่วมการชุมนุมสาธารณะ โดยมีผู้กำกับการสถานีตำรวจภูธรจังหวัดเป็นเลขานุการ

กล่าวโดยสรุป หากพิจารณาการชุมนุมเกือบทุกครั้งที่ผ่านมา พบว่า สาเหตุที่แท้จริงมาจากการที่ชาวบ้านได้รับความเดือดร้อนและไม่ได้รับการ แก้ไขหรือเยียวยา ซึ่งหากหน่วยงานของรัฐได้จัดการแก้ไขปัญหาของประชาชนได้อย่างรวดเร็วแล้ว การชุมนุมก็จะไม่เกิดขึ้นหรือหากเกิดขึ้นก็จะยุติโดยเร็ว อย่างไรก็ตาม หากมีความจำเป็นต้องตรากฎหมายดังกล่าวขึ้นใช้บังคับ กสม. ขอให้มีเจตนารมณ์ที่จะรับรองและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนเป็นสำคัญ อนึ่ง หากร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ไม่เป็นไปตามความเห็นและข้อเสนอในประเด็นข้าง ต้น กสม. ก็ไม่อาจยอมรับกฎหมายที่จะตราขึ้นมาใช้บังคับได้

สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ
21 มีนาคม 2554

ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
Facebook : https://www.facebook.com/prachatai
Twitter : https://twitter.com/prachatai
YouTube : https://www.youtube.com/prachatai
Prachatai Store Shop : https://prachataistore.net
เรื่องที่เกี่ยวข้อง
ข่าวรอบวัน
สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท