หมายเหตุ: ชื่อบทความเดิม “ปัญหาค่าจ้างขั้นต่ำและการกำหนดค่าจ้างในประเทศไทย: ถึงเวลาต้องทบทวน” 1. ประเทศไทยกับพัฒนาการที่ถอยหลังลงคลองจากสังคมค่าจ้างสูงสู่สังคมค่าจ้างต่ำ เศรษฐกิจแบบทุนนิยมได้พัฒนาและขยายตัวในสังคมไทยภายหลังการทำสนธิสัญญาเพื่อเปิดให้มีการค้าเสรีกับนานาประเทศในสมัยรัชกาลที่ 4 ส่งผลให้มีความต้องการแรงงานรับจ้างจำนวนมาก แต่ขณะนั้นสยามมีประชากรค่อนข้างน้อยและคนไทยยังอยู่ภายใต้ระบบการเกณฑ์แรงงานโดยรัฐที่เรียกว่าระบบไพร่ ประชาชนไทยไม่มีอิสระและเสรีภาพที่จะไปเป็นแรงงานรับจ้างให้กับโรงงานหรือสถานประกอบการต่างๆ ที่เริ่มก่อตัวขึ้นได้ ทำให้ต้องมีการนำเข้าแรงงานข้ามชาติจากประเทศจีนจำนวนมาก แรงงานจีนจึงถือเป็นแรงงานรับจ้างรุ่นแรกในประเทศไทยและแม้ต่อมาเมื่อมีการยกเลิกระบบการเกณฑ์แรงงาน แต่คนไทยส่วนใหญ่ก็ยังคงพอใจกับรายได้และการใช้ชีวิตอยู่บนไร่นา เพราะภายหลังการเปิดประเทศ ข้าวได้กลายเป็นสินค้าออกสำคัญของไทย ซึ่งได้พันธนาการแรงงานไทยส่วนใหญ่ไว้กับการใช้ชีวิตอยู่บนผืนนาอีกยาวนานนับศตวรรษเลยทีเดียว นั่นหมายความว่าแรงงานข้ามชาติจากประเทศจีนจึงยังคงเป็นแรงงานส่วนใหญ่ในตลาดแรงงานไทยอีกนานนับศตวรรษเช่นกัน การขาดแคลนแรงงานทำให้ประเทศไทยกลายเป็นประเทศที่มีค่าจ้างแรงงานค่อนข้างสูงเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคนี้ [1] แรงงานไทยมาเคลื่อนย้ายออกจากชนบทเข้าหางานทำในเขตอุตสาหกรรมในเมืองอย่างจริงจังเอาก็ภายหลังการรัฐประหารของจอมพลสฤษดิ์ ธนรัชต์ในปี 1958 ซึ่งได้มีการปรับเปลี่ยนแนวนโยบายทางเศรษฐกิจของประเทศไทยจากเดิมที่เป็น “เศรษฐกิจชาตินิยม” [2] ที่รัฐเข้าไปมีบทบาทแทรกแซงและดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจด้วยตนเอง มาเป็นเศรษฐกิจแบบทุนนิยมเสรี ที่หันมาเน้นการส่งเสริมภาคอุตสาหกรรม ตามคำชี้แนะของสหรัฐอเมริกาและธนาคารโลกโดยทอดทิ้งภาคเกษตรกรรม เริ่มมีการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ ออกมาตรการและสร้างกลไกหลายอย่างเพื่อส่งเสริมธุรกิจเอกชน สร้างสิ่งที่เรียกว่า “บรรยากาศในการลงทุน” โดยได้ทุ่มเทงบประมาณก้อนใหญ่เพื่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานให้กับการพัฒนาภาคอุตสาหกรรม ออกกฎหมายส่งเสริมการลงทุน สร้างนิคมอุตสาหกรรม ให้สิทธิพิเศษอย่างมากมายมหาศาลแก่นักลงทุน เช่นยกเว้นการเก็บภาษีเป็นต้น ทำให้การลงทุนของภาคเอกชนขยายตัวเติบโตขึ้นอย่างก้าวกระโดด บรรษัทข้ามชาติพากันหลั่งไหลเข้ามาลงทุนสร้างโรงงานในประเทศไทย ขณะที่ส่งเสริมฝ่ายทุน รัฐกลับใช้นโยบายควบคุมและจำกัดสิทธิของฝ่ายแรงงาน มีการประกาศยกเลิกกฎหมายคุ้มครองแรงงานฉบับแรกของไทยซึ่งเพิ่งประกาศใช้ไม่ถึงสองปีก่อนหน้า (1956) ประกาศให้สหภาพแรงงานกลายเป็นสิ่งผิดกฎหมายในประเทศไทย สิทธิในการเจรจาต่อรองร่วมถูกลิดรอน การนัดหยุดงานเป็นสิ่งที่กระทำไม่ได้อย่างเด็ดขาด และนี่คือจุดเริ่มต้นสำคัญที่นำพาประเทศมาสู่การเป็นสังคมค่าจ้างต่ำในที่สุด แผนพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทยเริ่มจากใช้นโยบายส่งเสริมอุตสาหกรรมเพื่อทดแทนการนำเข้าก่อนในช่วงแรก ต่อมาไทยได้หันมาใช้กลยุทธ์การพัฒนาเพื่อเน้นการส่งออก ซึ่งได้ทำให้เศรษฐกิจไทยไร้เสถียรภาพ ต้องพึ่งพิงการส่งออกและการลงทุนจากต่างประเทศในอัตราส่วนที่สูงมากตลอดมา มาถึงทศวรรษที่ 1980 ไทยได้กลายเป็นฐานการลงทุนเพื่ออุตสาหกรรมส่งออกของนักลงทุนจากต่างชาติ ในช่วงเดียวกันนี้ประเทศไทยได้มีการพัฒนาอุตสาหกรรมตามชายฝั่งทะเลตะวันออก (Eastern Seaboard) มีการกระจายอุตสาหกรรมสู่ภูมิภาค มีการกำหนดอุตสาหกรรมเป้าหมาย เริ่มหันมาส่งเสริมผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อมหรือ SMEsุล มีการส่งเสริมการสร้างเครือข่ายอุตสาหกรรม (Industrial Cluster) เมื่อประเทศไทยประสบกับปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจครั้งใหญ่ในปี 1997 ต้องเข้ารับการช่วยเหลือจากสถาบันการเงินระหว่างประเทศ ซึ่งถูกกดดันให้ต้องดำเนินนโยบายการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมเพื่อรักษาความได้เปรียบในการแข่งขัน ซึ่งนำไปสู่การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจที่เน้นอุตสาหกรรมเพื่อการส่งออก (Export-oriented Industry) ที่ใช้แรงงานเข้มข้นมากขึ้น การส่งออกของไทยมีสัดส่วนสูงถึง 70% ของGDP รูปแบบการจ้างงานเปลี่ยนไปเป็นแบบที่ยืดหยุ่นมากขึ้น คนงานจำนวนมากถูกผลักออกไปอยู่ในภาคเศรษฐกิจนอกระบบมากขึ้น คนงานขาดความมั่นคงในการทำงาน อำนาจการต่อรองของฝ่ายแรงงานซึ่งต่ำอยู่แล้วยิ่งตกต่ำมากยิ่งขึ้น ทิศทางการกำหนดค่าจ้างเป็นไปในแนวทางที่ฝ่ายอุตสาหกรรมและรัฐต้องการมากกว่าคำนึงถึงความจำเป็นและเหตุผลทางเศรษฐกิจของคนงาน รศ. ดร. วรวิทย์ เจริญเลิศ แห่งคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ได้วิเคราะห์สถานภาพของแรงงานในประเทศไทยภายใต้ระบบเศรษฐกิจไทยไว้อย่างน่าสนใจว่า “ไทยอาศัยการใช้แรงงานราคาถูกแบบ 3 L คือ ค่าจ้างแรงงานถูก Low Wage ผลิตภาพแรงงานต่ำ Low Productivity และชั่วโมงการทำงานที่ยาวนาน Long Working Hour ทำให้แรงงานไทยมีคุณภาพชีวิตที่ต่ำ แรงงานไทยส่วนใหญ่มีรายได้ไม่เพียงพอต่อการดำรงชีพ ต้องทำงานล่วงเวลาเพื่อให้มีรายได้เพียงพอกับค่าใช้จ่าย” [3] 2. ค่าจ้างขั้นต่ำ: มาตรการเพื่อปกป้องคุ้มครองแรงงานหรือกลไกในการขูดรีดแรงงาน? ประเทศไทยเริ่มมีกฎหมายค่าจ้างขั้นต่ำตามประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 103 ในปี 1972 กำหนดให้กระทรวงมหาดไทย (ขณะนั้นเป็นกระทรวงที่กำกับดูแลเรื่องแรงงาน) ออกประกาศกระทรวง เรื่องการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ โดยกำหนดให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการค่าจ้าง ซึ่งเป็นคณะกรรมการไตรภาคีทำหน้าที่พิจารณากำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำขึ้นบังคับใช้ คณะกรรมการชุดนี้ประกอบด้วยผู้แทนฝ่ายนายจ้าง ผู้แทนฝ่ายลูกจ้างและเจ้าหน้าที่รัฐบาลมาจากการแต่งตั้งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย คณะกรรมการค่าจ้างชุดแรก ได้รับการแต่งตั้งเมื่อวันที่ 14 กุมภาพันธ์ 1973 และได้มีการประกาศอัตราค่าจ้างขั้นต่ำบังคับใช้เป็นครั้งแรกเมื่อวันที่ 16 เมษายน 1973 เมื่อแรกมีค่าจ้างขั้นต่ำในประเทศไทย กฎหมายได้ให้นิยามของคำว่าค่าจ้างขั้นต่ำในขณะนั้นไว้ดังนี้ “...คืออัตราค่าจ้างที่ช่วยให้แรงงานพร้อมด้วยสมาชิกในครอบครัวอีก 2 คน มีรายได้เพียงพอเพื่อการใช้จ่ายให้ดำรงชีวิตอยู่ได้ อย่างสมศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ในสังคม” แต่ต่อมาในการประกาศใช้ค่าจ้างขั้นต่ำในปี 1975 หรืออีกสองปีถัดมารัฐบาลได้เปลี่ยนแปลงนิยามของคำว่า “ค่าจ้างขั้นต่ำ” เสียใหม่ให้หมายถึง “...อัตราค่าจ้างตามความจำเป็นที่ลูกจ้างคนเดียว (ไม่รวมสมาชิกในครอบครัว) ให้สามารถดำรงชีพอยู่ได้...” และนับจากนั้นเป็นต้นมาการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำก็ได้ยึดถือนิยามนี้เป็นเกณฑ์ในการกำหนดเสมอมา อัตรค่าจ้างขั้นต่ำครั้งแรกที่ได้มีการประกาศใช้ในประเทศไทยคืออัตราค่าจ้างวันละ 12 บาท เริ่มบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 17 เมษายน 1973 ค่าจ้างขั้นต่ำเมื่อแรกใช้มีผลบังคับใช้เฉพาะใน 4 จังหวัด คือ กรุงเทพมหานคร สมุทรปราการ นนทบุรี และปทุมธานี ซึ่งเป็นพื้นที่อุตสาหกรรมสำคัญในขณะนั้น ซึ่งกรมแรงงานประมาณว่ามีลูกจ้าง ได้รับประโยชน์จากการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำครั้งแรกนี้ประมาณ 100,000 คน แต่จากการศึกษาของอารมณ์ พงศ์พงัน ผู้นำแรงงานคนสำคัญของไทยขณะนั้นพบว่า ค่าจ้างขั้นต่ำที่กำหนดในครั้งแรกยังคงต่ำกว่าค่าใช้จ่ายที่จำเป็นในการครองชีพของผู้ใช้แรงงานอย่างมาก สำนักงานสถิติแห่งชาติได้เสนอรายงานสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมในปี 1973 พบว่าผู้ใช้แรงงานสมควรมีรายได้ไม่ต่ำกว่าวันละ 25 บาทจึงจะดำรงชีพอยู่ได้ [4] ค่าจ้างขั้นต่ำในประเทศไทยเมื่อเริ่มต้นบังคับใช้เป็นอัตราเดียวและบังคับใช้เฉพาะในกรุงเทพฯ และปริมณฑลรวม 4 จังหวัดเท่านั้น ต่อมาตั้งแต่วันที่ 14 มิถุนายน 1974 ได้เพิ่มพื้นที่บังคับใช้เป็น 6 จังหวัด (คือ เพิ่มสมุทรสาครและนครปฐม) และขยายการบังคับใช้ครบทั้งประเทศตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 1974 เป็นต้นมา ในช่วงระหว่างปี 1974 - 1983 อัตราค่าจ้างข้นต่ำที่กำหนดใหม่จะประกาศให้มีผลบังคับใช้ เริ่มในวันที่ 1 ตุลาคม ของแต่ละปี (ตามรอบปีงบประมาณรัฐบาล) แต่หลังจากนั้นได้เปลี่ยนมาประกาศให้มีผลบังคับใช้อัตราค่าจ้างขั้นต่ำใหม่ทุกวันที่ 1 มกราคม หรือวันที่ 1 เมษายน (วันปีใหม่ของไทย) วาระการปรับค่าจ้างขั้นต่ำไม่ได้มีระบุไว้ชัดเจนในกฎหมาย แต่โดยปกติจะปรับปีละ 1 ครั้ง แต่ก็มีบางปีที่ปรับมากกว่า 1 ครั้ง หรือบางปีไม่ปรับเลยก็มี ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับสถานการณ์ทางเศรษฐกิจ นโยบายทางการเมืองและอำนาจการต่อรองของขบวนการแรงงานในช่วงเวลานั้นๆ ภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจการเงินครั้งใหญ่ในประเทศไทยในปี 1997 ซึ่งมีผลทำให้สถานประกอบการจำนวนมากต้องปิดกิจการลง และมีการเลิกจ้างพนักงานจำนวนมาก รัฐบาลไทยต้องเข้ารับการช่วยเหลือทางด้านการเงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ จึงมีการทำหนังสือแจ้งความจำนงฯ (Letter of Intent) เพื่อเสนอแผนฟื้นฟูและการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจยื่นกับกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ลงวันที่ 14 สิงหาคม 1997 มีข้อหนึ่งของหนังสือระบุเกี่ยวกับนโยบายค่าจ้างไว้ว่า \เพื่อที่จะลดผลกระทบต่อราคาอันอาจจะเกิดขึ้นจากการอ่อนลงของค่าเงินบาท ทางการจะเข้มงวดในการปรับเงินเดือนภาครัฐ โดยให้มีการปรับเพิ่มได้ไม่เกินอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานเท่านั้น และต้องดูแลให้การปรับเงินเดือน และค่าจ้างภาคเอกชนให้เป็นไปในทิศทางที่สอดคล้องกัน\" นอกจากนี้ กรอบนโยบายด้านตลาดแรงงานและสวัสดิการสังคมที่รัฐบาลไทยตกลงกับธนาคารพัฒนาเอเชีย (ADB) ยังมีเงื่อนไขที่จะไม่ให้มีการเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำในปี 1998 เพื่อส่งเสริมความสามารถในการแข่งขันของตลาดแรงงาน ทำให้มีการแช่แข็งค่าจ้างขั้นต่ำยาวนานถึง 3 ปี (มกราคม 1998 - 31 ธันวาคม 2000) เพื่อควบคุมต้นทุนแรงงานให้กับสถานประกอบการต่างๆ [5] ภายใต้สถานการณ์วิกฤติเศรษฐกิจที่มีการเลิกจ้างแรงงานจำนวนมหาศาลและขบวนการสหภาพแรงงานอยู่ในสภาวะอ่อนแอ สูญเสียอำนาจต่อรอง ทั้งค่าจ้างขั้นต่ำและค่าจ้างแรงงานอยู่ในสภาพถูกแช่แข็ง นอกจากรัฐบาลพยายามจะควบคุมไม่ให้ค่าจ้างขยายตัวเพื่อเอาใจฝ่ายผู้ประกอบการแล้วยังได้ฉวยโอกาสทำการเปลี่ยนแปลงระบบและหลักเกณฑ์การกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำเสียใหม่ เป้าหมายของการเปลี่ยนแปลงครั้งนี้คือเพื่อทำให้บางพื้นที่ของประเทศมีค่าจ้างที่ต่ำเพื่อเปิดช่องให้ผู้ประกอบการเก็บเกี่ยวประโยชน์จากแรงงานราคาถูก สิ่งที่รัฐบาลทำคือหันไปใช้วิธีการกระจายอำนาจการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำไปในระดับจังหวัด ซึ่งแต่เดิมเป็นการกำหนดจากองค์กรไตรภาคีระดับชาติ รัฐบาลรู้ดีว่าแรงงานในต่างจังหวัดส่วนใหญ่ไม่มีการรวมตัวกัน จึงมีอำนาจต่อรองน้อย และคาดได้ว่าค่าจ้างขั้นต่ำในหลายจังหวัดที่ไม่มีสหภาพแรงงานจะไม่มีการปรับตัวหรือมีการปรับตัวน้อย รัฐบาลได้ดำเนินการในเรื่องนี้โดยออกเป็นประกาศของกระทรวงแรงงานก่อนในปี 1997 ในสมัยรัฐบาลพลเอกชวลิต มีนายมนตรี ด่านไพบูลย์เป็นรัฐมนตรี แม้จะมีเสียงคัดค้านจากฝ่ายสหภาพแรงงานแต่ก็ไม่ได้รับการพิจารณา และต่อมาเมื่อมีการตราพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานฉบับใหม่ในปี 1998 จึงได้นำเอาหลักการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำแบบใหม่นี้บรรจุเข้าไว้ในกฎหมายดังกล่าว การกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำแบบใหม่นี้ทำให้อัตราค่าจ้างที่แต่เดิมส่วนใหญ่จะแบ่งออกเป็น 3 อัตราคือ กลุ่มที่ 1. กรุงเทพฯ