การแปรเปลี่ยนสภาพการบริหารของสถาบันอุดมศึกษาที่อยู่ภายใต้การบริหารงานในระบบราชการไปเป็นแบบอยู่นอกระบบราชการหรือที่เรียกว่า “มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ” มีแนวคิดมาตั้งแต่ พ.ศ. 2507 แต่ไม่ได้นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงใดๆ เนื่องจากความไม่เข้าใจและความไม่แน่ใจในสถานภาพ รวมถึงสิทธิประโยชน์ของบุคลากรในมหาวิทยาลัย

จนกระทั่งในปี พ.ศ.2531 ในสมัยรัฐบาลของ พลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นนายกรัฐมนตรี ได้มีการตั้งมหาวิทยาลัยใหม่ที่ออกนอกระบบราชการแห่งแรก คือ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีสุรนารี โดยมีสาเหตุเนื่องมาจากที่ผ่านมาสถาบันอุดมศึกษาอยู่ในระบบราชการ มีระเบียบหรือกฎเกณฑ์ต่างๆ มากมาย ขาดความคล่องตัว ไม่มีประสิทธิภาพ ทั้งในเรื่องการบริหารงานบุคคล การบริหารงบประมาณ การเงินและพัสดุ ซึ่งขัดกับลักษณะการบริหารสถาบันอุดมศึกษาที่ต้องการความเป็นอิสระคล่องตัว เพื่อให้เกิดความเป็นเลิศและความก้าวหน้าทางวิชาการ อีกทั้งได้เกิดภาวะ “สมองไหล” ต้องสูญเสียบุคลากรเก่งๆ ที่มีความรู้ความสามารถสูงไปสู่ภาคธุรกิจเอกชนหรือไม่สามารถดึงดูดคนรุ่นใหม่เข้ามาทำงานภาครัฐได้ โดยเฉพาะการเป็นอาจารย์ในมหาวิทยาลัย นับว่าเป็นการบั่นทอนประสิทธิภาพขององค์กรภาครัฐอย่างยิ่ง

ระบบ “พนักงานมหาวิทยาลัย” ได้ถูกนำมาใช้แทนระบบ “ข้าราชการ” อย่างเป็นทางการ ภายหลังวิกฤตทางเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2542 เพื่อลดรายจ่ายภาครัฐ โดยคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) และคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ (ค.ป.ร.) ได้ระงับการกำหนดอัตราข้าราชการใหม่ทุกประเภทให้กับสถาบันอุดมศึกษาของรัฐ ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม พ.ศ. 2542 ซึ่งเป็นไปตามแผนพัฒนาอุดมศึกษาที่ต้องการให้เปลี่ยนสถานภาพการบริหารเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ โดยมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 31 สิงหาคม พ.ศ.2542 ให้สำนักงบประมาณจัดสรรงบประมาณเพื่อเป็นค่าตอบแทนสำหรับการจ้างบุคลากรสาย ก. ในอัตราข้าราชการแรกบรรจุ ซึ่งเป็นอัตราปัจจุบันบวกด้วยอัตราเพิ่มอีกร้อยละ 70 (1.7 เท่า) และให้จ้างบุคลากรสาย ข. และสาย ค. ในอัตราข้าราชการแรกบรรจุ ซึ่งเป็นอัตราปัจจุบันบวกด้วยอัตราเพิ่มอีกร้อยละ 50 (1.5 เท่า) จนกว่าจะปรับเปลี่ยนเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐภายในปี พ.ศ. 2545

ในขณะที่ทบวงมหาวิทยาลัยในขณะนั้นได้ให้หลักการว่า “พนักงานมหาวิทยาลัย” เป็นพนักงานหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ภายใต้กฎหมายของมหาวิทยาลัย ไม่ใช่ข้าราชการ ไม่อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ และกฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม โดยได้รับค่าตอบแทนที่สูงกว่าในปัจจุบัน แต่ไม่ควรต่ำกว่ารัฐวิสาหกิจ สามารถแข่งขันได้ในตลาดแรงงาน โดยจะได้รับตามความสามารถและภาระงาน ซึ่งพิจารณาตามคุณภาพและปริมาณงานวิจัย ดังนั้นอาจารย์แต่ละคนเงินเดือนไม่ควรเท่ากัน สำหรับระบบบัญชีเงินเดือนควรแยกระหว่างบุคลากรสายวิชาชีพและสายปฏิบัติการ ทั้งนี้ทุกมหาวิทยาลัยจะใช้บัญชีเงินเดือนเดียวกันในระยะ 3 ปีแรกของการเปลี่ยนระบบ การกำหนดผลประโยชน์เกื้อกูลจะต้องไม่ต่ำกว่าที่ควรได้รับ งบสวัสดิการของมหาวิทยาลัยในแต่ละปี ควรขอจัดสรรงบประมาณจำนวนร้อยละ 25 ของค่าใช้จ่ายหมวดเงินเดือน โดยมีแนวปฏิบัติในการบริหารงานบุคคลของมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ สรุปได้ดังนี้

1. ต้องเป็นระบบที่ดึงดูดบุคลากรที่มีความสามารถและรักษาคนดีไว้ได้

2. ให้สภามหาวิทยาลัยเป็นผู้กำหนดบัญชีอัตราเงินเดือน โดยคำนึงถึงคุณสมบัติและภาระงานเป็นสำคัญ

3. การกำหนดผลประโยชน์และสวัสดิการ พนักงานของมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐจะได้รับสิทธิและประโยชน์เกื้อกูลรวมกันแล้วจะไม่น้อยกว่าระบบราชการ เช่น ไม่มีระเบียบบำเหน็จ บำนาญ แต่มีระบบกองทุนเลี้ยงชีพแทน เป็นต้น ทั้งนี้แต่ละมหาวิทยาลัยอาจมีวิธีการที่แตกต่างกันไป

4. กำหนดเงื่อนไขการจ้างและกลไกการประเมิน โดยคำนึงถึงคุณภาพและประสิทธิภาพของการปฏิบัติงานเป็นสำคัญ โดยยึดหลักการ 4 ประการ คือ

1)  วิธีการประเมินต้องโปร่งใส ตรวจสอบได้และเป็นธรรม

2)  กลไกการประเมินควรใช้องค์คณะบุคคลทั้งภายในและภายนอก

3)  ผลของการประเมินต้องนำไปพัฒนาและปรับปรุงเพื่อให้ได้คุณภาพ

4)  กฎเกณฑ์การดำเนินการต้องเป็นไปอย่างถูกต้องและเหมาะสม

5. การถ่ายโอนเข้าสู่ระบบใหม่ ให้มีคณะกรรมการประเมินศักยภาพบุคคลขึ้น 

6. การขอตำแหน่งทางวิชาการ ภายใต้กฎเกณฑ์ข้อบังคับของสภามหาวิทยาลัย

7. พนักงานมหาวิทยาลัยยังคงให้ได้รับสิทธิการของเครื่องราชอิสริยาภรณ์เช่นเดียวกับข้าราชการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี

ในปัจจุบันมีสถาบันอุดมศึกษาที่ได้เปลี่ยนสถานภาพการบริหารเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ จำนวน 14 สถาบัน คงเหลืออีก 65 สถาบัน ที่ยังไม่ได้เปลี่ยนสถานภาพการบริหารได้ อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่าสถาบันอุดมศึกษาไม่สามารถเปลี่ยนสถานภาพการบริหารเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐได้ทั้งหมด แต่บุคลากรที่เข้ามาใหม่ได้ถูกเปลี่ยนสถานภาพจาก “ข้าราชการ” เป็น “พนักงานมหาวิทยาลัย” ไปหมดแล้ว โดยแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ พนักงานมหาวิทยาลัยเงินงบประมาณแผ่นดินกับพนักงานมหาวิทยาลัยเงินรายได้ ซึ่งมีจำนวนหลายหมื่นคน การปรับสถานะภาพดังกล่าว ได้ผูกมัดไว้ด้วยระบบ “สัญญาจ้าง” ที่มีระยะเวลาการว่าจ้างตามสัญญา ส่งกระทบต่อ “ความมั่นคง” ในการทำงาน “เสรีภาพทางวิชาการ” ของอาจารย์มหาวิทยาลัย เพราะต้องกังวลกับสัญญาจ้างงานที่อาจถูกประเมินให้ออกจากงานได้โดยไม่เป็นธรรม สะท้อนให้เห็นว่า รัฐหรือผู้บริหารกำลังต้องการควบคุมอาจารย์มหาวิทยาลัย ไม่ให้แสดงความคิดเห็นในสิ่งใดสิ่งหนึ่งที่มีผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงของรัฐ ซึ่งต่างจากในอดีตที่ผ่านมาที่อาจารย์มหาวิทยาลัย คือ ผู้นำความคิดของสังคม โดยเฉพาะเหตุการณ์ทางการเมืองครั้งสำคัญๆ เช่น 14 ตุลาคม 2516 และ 16 ตุลาคม 2519 ซึ่งถ้าตัวเองยังขาดความมั่นคงแบบนี้ก็อย่าไปคาดหวังว่าเขาจะไปสร้างความมั่นคงในชีวิตให้กับใคร

การเปลี่ยนแปลงไปสู่ระบบใหม่นี้ นอกจากจะไม่สามารถดึงดูดบุคลากรที่มีความรู้สามารถสูงเข้ามาทำงานได้แล้วยังกลับสร้างปัญหามากขึ้นกว่าเดิม โดยเฉพาะในเรื่อง การขาด “ขวัญกำลังใจ” ในการทำงาน “พนักงานมหาวิทยาลัย” ไม่ได้รับค่าตอบแทนและสวัสดิการตามหลักการที่ทบวงมหาวิทยาลัยได้ให้ไว้ ที่สำคัญ คือ การไม่ได้รับค่าจ้างตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 31 สิงหาคม พ.ศ.2542 ที่กำหนดให้ 1.7 และ 1.5 เท่าของอัตราเงินเดือนข้าราชการแรกบรรจุที่เป็นอัตราปัจจุบัน ซึ่งเงินเดือนข้าราชการแรกบรรจุในปัจจุบัน ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 31 มกราคม พ.ศ.2555 ได้กำหนดให้บุคลากรภาครัฐที่จบปริญญาตรีได้รับเงินเดือน 11,680 บาท บวกกับค่าครองชีพอีก 3,320 บาท รวมเป็นเงิน 15,000 บาท (ตามนโยบายรัฐบาล) วุฒิปริญญาโท 15,300 บาท และวุฒิปริญญาเอก 19,000 บาท

นโยบายดังกล่าวไม่ได้ครอบคลุมถึงข้าราชการและพนักงานมหาวิทยาลัยที่ทำงานมานานและเงินเดือนเกินอัตราแรกบรรจุแล้ว ซึ่งเป็นการทำลายระบบโครงสร้างเงินเดือนข้าราชการและพนักงานมหาวิทยาลัยอย่างสิ้นเชิง อีกทั้งในบางมหาวิทยาลัยยังไม่ได้ปรับเงินเดือนให้กับพนักงานมหาวิทยาลัยตามการปรับเงินเดือนข้าราชการตลอดสัญญาจ้างที่ผ่านมาเลย และไม่สอดคล้องกับภาวะเศรษฐกิจในปัจจุบัน ทำให้ “พนักงานมหาวิทยาลัย” มีภาวะความเป็นอยู่ที่ยากลำบาก ไม่ทุ่มเทในการทำงานหรือการสอนให้มีคุณภาพ ไม่เกิดความผูกพันและความรักภักดีต่อองค์กร ซึ่งจะส่งผลต่อ “ประสิทธิภาพ” ในการทำงานและ “คุณภาพการศึกษา” ของไทยในระยะยาวอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

นอกจากนั้น “พนักงานมหาวิทยาลัย” ยังได้สูญเสียสิทธิและผลประโยชน์เกื้อกูลต่างๆ ที่เป็นข้อดีของระบบข้าราชการไปเกือบทั้งหมด เช่น

1. การใช้ระบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพและกองทุนประกันสังคม แทนการได้รับเงินบำเหน็จบำนาญ ซึ่งมีสถานะภาพที่แย่กว่า อีกทั้งยังไม่สามารถเป็นสมาชิกกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (ก.บ.ข.) ได้

2. การใช้ระบบประกันสังคมในการรักษาพยาบาลตนเอง ซึ่งมีปัญหาทั้งเรื่องการให้บริการและคุณภาพของยา ในขณะที่ไม่ได้รับสิทธิในการรักษาพยาบาลบิดามารดา คู่สมรสและบุตร เหมือนกับระบบข้าราชการ

3. ไม่ได้รับการตรวจสุขภาพประจำปี เงินเดือนในระหว่างการลาศึกษาต่อ เงินตอบแทนพิเศษประจำปี (โบนัส) เงินค่าตอบแทนประจำตำแหน่งทางวิชาการ อีก 1 เท่า (ในบางสถาบันอาจกำหนดให้ได้รับเงินค่าตอบแทนอีก 1 เท่า เช่นเดียวกับข้าราชการ)

4. ไม่สามารถดำเนินการธุรกรรมทางการเงินหรือการค้ำประกันได้ เนื่องจากมีสถานภาพเป็นเพียง “ลูกจ้าง” ซึ่งไม่มีความมั่นคง โดยจะต้องมีการประเมินผลการปฏิบัติงานและต่อ “สัญญาจ้าง” ตามระยะเวลาที่กำหนด

จากสภาพปัจจุบันที่กล่าวมา เกียรติยศและศักดิ์ศรีของข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัยเดิม อาจถึงจุดตกต่ำสุดขีด พนักงานในสถาบันอุดมศึกษาของรัฐกำลังมีคุณภาพชีวิตความเป็นอยู่ที่ย่ำแย่ลงหรือไม่

อีกสักระยะหนึ่งเราอาจจะเห็นหนี้สินของคนในมหาวิทยาลัยเพิ่มสูงขึ้น ซึ่งบุคลากรในมหาวิทยาลัยอาจได้เงินเดือนน้อยกว่าครูอาจารย์ในโรงเรียนประถมศึกษาและมัธยมศึกษา (ถ้าไม่เปิดสอนหลักสูตรภาคพิเศษหรือรับงานภายนอก) ในวันนี้เราอาจเห็นบางคนได้เริ่มละทิ้งอุดมการณ์ไปสมัครสอบเป็นข้าราชการครูในระดับการศึกษาขั้นพื้นฐานแล้ว และต่อไปครูอาจารย์มหาวิทยาลัยจะมีหน้าที่เพียงผลิตบัณฑิตตามเป้าหมายของสถาบันอุดมศึกษาในเชิงปริมาณให้สูงขึ้นเท่านั้น สาขาวิชาใดที่ไม่มีผู้เรียนหรือมีคนสนใจน้อยจะอยู่ไม่ได้ เพราะการศึกษากำลังจะกลายเป็นธุรกิจ ลูกศิษย์กลายเป็นลูกค้า ดังนั้นถ้าจ่ายครบก็จะจบแน่ ! แต่คุณภาพของบัณฑิตจะเป็นอย่างไรไม่สามารถตอบได้

หากเราปล่อยไว้ในสภาพเช่นนี้ จะเกิดผลเสียอย่างใหญ่หลวงแก่สังคมไทย ดังนั้นจะต้องสร้าง “เกียรติยศศักดิ์ศรีและความมั่นคง” ของพนักงานในสถาบันอุดมศึกษากลับคืนมาโดยเร็วที่สุด ทั้งนี้ เพื่อคุณภาพของอุดมศึกษาไทยและเยาวชนของชาติ