จากการที่นักวิชาการและอาจารย์จากสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ และมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์จำนวน 146 คนเข้าร่วมลงชื่อต่อประธานศาลรัฐธรรมนูญในประเด็นเรื่องนโยบายรับจำนำข้าว เพราะเห็นว่าเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนญมาตรา 84 วงเล็บหนึ่ง โดยผู้อ่านสามารถอ่านรัฐธรรมนูญมาตรา 84 ซึ่งเป็นส่วนแนวนโยบายด้านเศรษฐกิจได้จากเว็บไซต์ http://www.ombudsman.go.th/10/documents/law/Constitution2550.pdf

ในบทความนี้จะไม่ลงวิเคราะห์วิจารณ์นโยบายรับจำนำข้าวแต่จะวิเคราะห์ในด้านข้อจำกัดทางกฎหมายที่จะฟ้องร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยใช้มาตรา 84 และวิเคราะห์ถึงความขัดแย้งภายในมาตรา 84 เองในมุมมองด้านเศรษฐศาสตร์

มองในแง่กฎหมาย
ก่อนอื่นควรทำความเข้าใจเกี่ยวกับบทบาทและหน้าที่ของรัฐสมัยใหม่เสียก่อน รัฐสมัยใหม่ได้รับการสถาปนาขึ้นมาเพื่อเป็นสถาบันแห่งอำนาจทางการเมืองนอกจากนั้นภาระกิจของรัฐสมัยใหม่ยังมีเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนโดยแสดงออกมาในรูปแบบของการจัดทำบริการสาธารณะเช่นการจัดสิ่งจำเป็นพื้นฐานในการดำรงชีวิต เมื่อสังคมพัฒนาขึ้นไปอีกระดับรัฐยังอาจมีภารกิจในทางเศรษฐกิจเข้ามาอีกด้วยไม่ว่าจะเป็นการปกป้องระบบเศรษฐกิจของรัฐจากการโจมตีของรัฐอื่นหรือเป็นการยกระดับความเป็นอยู่ของประชาชนโดยการใช้มาตรการทางเศรษฐกิจ เช่น การประกันราคาสินค้า การรับจำนำสินค้าสำคัญหรือแม้แต่มาตรการในการส่งเสริมการลงทุนต่างๆได้ แม้ว่ามาตรการดังกล่าวอาจเป้นการแทรกแซงทางเศรษฐกิจโดยรัฐซึ่งอาจขัดต่อแนวคิดของนักเศรษฐศาสตร์สำนักคลาสสิคที่ว่า laissez- faire กล่าวคือรัฐมีหน้าที่เพียงแค่ป้องกันประเทศรักษาความสงบและอำนวยความยุติธรรมเท่านั้น

รัฐธรรมนูญเครื่องมือหรืออุปสรรคในการดำเนินนโยบาย
โดยที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่ผ่านมาจะมีหมวดหนึ่งว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐซึ่งภายใต้บทบัญญัติในหมวดดังกล่าวจะกำหนดภาระกิจต่างๆที่รัฐพึงจะต้องจัดทำเพื่อตอบสนองความต้องการพื้นฐานของคนในรัฐ เช่น การศึกษา การสงเคราะห์ผู้สูงอายุ การส่งเสริมการปกครองในระบอบประชาธิปไตยเป็นต้น หากมองในของความชัดเจนแล้วการบัญญัติบทบัญญัติมาตราต่างๆ ไว้ในหมวดว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนั้นย่อมเป็นการชัดเจนว่ารัฐนั้นมีหน้าที่ในการดำเนินกิจการใดบ้างเพื่อเป็นกรอบในการกำหนดนโยบายของรัฐบาลว่าจะต้องดำเนินไปในทิศทางใด อย่างไรก็ตาม การกำหนดกรอบต่างๆนั้นในทางตรงกันข้ามอาจเป็นการกำหนดขอบเขตจนทำให้รัฐไม่สามารถเสนอนโยบายใหม่ๆ ที่ทันต่อสถานการณ์ในปัจจุบันได้หากสังเกตุรัฐธรรมนูญของประเทศตะวันตกจะพบว่าไม่มีการบัญญัติหมวดดังกล่าวไว้ในเนื้อหารัฐธรรมนูญโดยบางประเทศอาจเขียนไว้เป็นหลักการกว้างๆ ของรัฐนั้นๆ ในอารัมภบทก็เป็นได้

ในเรื่องของนโยบายของรัฐบาลนั้นรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ในมาตรา 75  บทบัญญัติในหมวดนี้เป็นเจตจำนงให้รัฐดำเนินการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน

ในการแถลงนโยบายต่อรัฐสภา คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดิน ต้องชี้แจงต่อรัฐสภาให้ชัดแจ้งว่าจะดำเนินการใด ในระยะเวลาใด เพื่อบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ  และต้องจัดทำรายงานแสดงผลการดำเนินการ รวมทั้งปัญหาและอุปสรรค เสนอต่อรัฐสภาปีละหนึ่งครั้ง

มาตรา 76 คณะรัฐมนตรีต้องจัดทำแผนการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อแสดงมาตรการและรายละเอียดของแนวทางในการปฏิบัติราชการในแต่ละปีของการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งจะต้องสอดคล้องกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

ในการบริหารราชการแผ่นดิน คณะรัฐมนตรีต้องจัดให้มีแผนการตรากฎหมายที่จำเป็นต่อการดำเนินการตามนโยบายและแผนการบริหารราชการแผ่นดิน

จากบทบัญญัติดังกล่าวจะเห็นได้ว่าก่อนที่รัฐบาลจะเข้ารับตำแหน่งเพื่อบริหารราชการแผ่นดินนั้นรัฐบาลจำเป็นที่จะต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภาว่าจะดำเนินนโยบายใดและมุ่งเน้นในการบริหารงานเรื่องใดซึ่งบทบัญญัติดังกล่าวแสดงให้เห็นถึงความรับผิดชอบของรัฐบาลในการดำเนินนโยบายต่อรัฐสภาและการควบคุมในการดำเนินการทางนโยบายดังกล่าวนั้นเป็นการควบคุมทางการเมืองโดยเฉพาะซึ่งองค์กรอื่นไม่มีหน้าที่ในการควบคุมหรือกำกับดูแลในเรื่องนโยบาย

เขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ
ศาลรัฐธรรมนูญเป็นศาลที่ถูกจัดตั้งขึ้นมาโดยมีลักษณะและเขตอำนาจที่เฉพาะอย่างยิ่ง กล่าวคือไม่ใช่ศาลที่มีเขตอำนาจเป็นการทั่วไปเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญนั้นจะจำกัดอยู่เพียงแค่การวินิจฉัยว่ากฎเกณฑ์แห่งกฎหมายระดับพระราชบัญญัติใดที่มีเนื้อหาขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญรวมถึงการวินิจฉัยถึงคุณสมบัติของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญจึเป็นเขตอำนาจที่ค่อนข้างจำกัดในเรื่องเฉพาะเกี่ยวกับการรักษาความเป็นสูงสุดของรัฐธรรมนูญและการตีความคุณสมบัติของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

จากการพิจารณาเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญแบบคร่าวๆ จะพบว่าในกรณีที่เป็นนโยบายของรัฐบาลนั้นศาลย่อมไม่มีเขตอำนาจในการรับคำร้องที่ขอให้พิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของนโยบายรัฐ หากมองในแง่ความเหมาะสมในส่วนของสัดส่วนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญแล้วยิ่งเห็นได้ชัดเจนว่าในองค์คณะของศาลรัฐธรรมนูญเองนั้นมีแต่ผู้เชี่ยวชาญทางด้านกฎหมายและรัฐศาสตร์ไม่มีผู้เชี่ยวชาญทางด้านเศรษฐศาตร์หรือการเงินการคลังอยู่เลย องค์ประกอบในส่วนนี้ถือเป็นปัจจัยสำคัญในการพิจารณาเนื่องจากหากให้องค์กรที่ไม่มีความเชี่ยวชาญพิจารณาในเรื่องใดๆ แล้วนั้นย่อมไม่ก่อให้เกิดผลดีต่อการบริหารราชการแผ่นดิน

ประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อมาคือสถานะของนโยบายของรัฐบาลนั้นมีคุณค่าอยู่ในระดับใดดังที่ได้กล่าวไว้ตอนต้นว่านโยบายของรัฐบาลนั้นไม่มีมีคุณค่าในระดับกฎหมายหากแต่เป็นการดำเนินกิจกรรมของรัฐบาลที่สนองตอบความต้องการของประชาชนเท่านั้นและการดำเนินการต่างๆรัฐสภาสามารถเข้ามาตรวจสอบได้ตั้งแต่เริ่มนโยบายจนกระทั่งนโยบายนั้นดำเนินจบไปโดยการขอเปิดการอภิปรายไม่ไว้วางใจซึ่งเป็นสิทธิที่รัฐธรรมนูญได้รับรองไว้ หากนโยบายใดไม่สามารถสนองตอบความต้องการของประชาชนได้สภาอาจมีมติไม่ไว้วางใจในการดำเนินนโยบายนั้นๆ เช่นหากพบความไม่โปร่งใสในการดำเนินการอาจขอยื่นมติอภิปรายไม่ไว้วางใจเป็นรายยบุคคลได้

มองในมุมกลับกันหากเอาหลักแห่งการแบ่งแยกอำนาจของมองเตสกิเออมาจับในกรณีนี้จะพบว่าหากให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามามีอำนาจในการพิจารณาว่านโยบายของรัฐขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่อาจส่งผลให้ศาลรัฐธรรมนูญนั้นมีสภาพกลายเป็นฝ่ายบริหารเสียเอง กล่าวคือ ในทุกๆ การกระทำของรัฐบาลนั้นองค์กรตุลาการจะต้องเป็นผู้ให้การอนุมัติเสียก่อนรัฐบาลจึงจะสามารถดำเนินการได้ หากพิจารณาแล้วจะเห็นว่าศาลซึ่งเป็นองค์กรภายนอกและไม่มีจุดเชื่อมโยงกับประชาชนเลยทั้งทางตรงและทางอ้อมไม่ควรจะมีบทบาทในการเข้ามาควบคุมนโยบายที่เกี่ยวข้องกับคนในรัฐ

ข้อทิ้งท้ายทางกฎหมาย
ปัจจุบันเกิดความสับสนและความไม่รู้ในสังคมเป็นอยางมากเกี่ยวกับอำนจของศาลรัฐธรรมนูญไม่ว่าจะเป็นกรณีของการแก้ไขรัฐธรรมนูญจนมาถึงกรณีล่าสุดคือการขอให้รับคำร้องว่าการรับจำนำข้าวนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญหากศาลรัฐธรรมนูญไทยเกิดสำคัญตนว่าตนเป็นผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญเพียงหนึ่งเดียวแล้วนั้นย่อมจะทำให้เกิดสถานะพิเศษของศาลรัฐธรรมนูญขึ้นมานั่นคือสถานะของการเป็นองค์กรที่อยู่เหนือกว่ารัฐธรรมนูญและเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยทั้งสามได้ภายในองค์กรเดียว (ศาลรัฐธรรมนูญถือได้ว่าใช้อำนาจนิติบัญญัติในเชิงปฏิเสธอยู่แล้ว) ซึ่งเป็นเรื่องที่แปลกในประเทศที่เป็นประชาธิปไตยและยึดถือหลักนิติรัฐว่าจะไม่สามารถมีองค์กรใดองค์กรหนึ่งสามารถรวบอำนาจมาใช้ได้ในองค์กรเดียวและองค์กรนั้นกลับเป็นองค์กรที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง

ประเด็นด้านเศรษฐกิจ
“รัฐธรรมนูญมาตรา 84(1) บัญญัติไว้ว่า รัฐต้องดำเนินการนโยบายด้านเศรษฐกิจดังต่อไปนี้สนับสนุนระบบเศรษฐกิจแบบเสรีและเป็นธรรมโดยอาศัยกลไกตลาด และสนับสนุนให้มีการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน...”

จากข้อบัญญัติข้างต้นมีประเด็นที่ต้องนำมาคิดต่อคือ

ความกำกวมของนิยาม จากข้อบัญญัติมาตรา 84 ปรากฏคำทางเทคนิคหลายคำที่มีความกำกวมและมีนิยามที่ไม่แน่นอนชัดเจน ยกตัวอย่างเช่น เศรษฐกิจที่เป็นธรรม ปัญหาที่ตามมาคือเราจะรู้อย่างไรว่าอะไรเป็นเศรษฐกิจที่เป็นธรรมเนื่องจากคำว่า เป็นธรรมมีความเลื่อนไหลไม่หยุดนิ่งและเปลี่ยนแปลงไปตามปทัสถานของคนในสังคม ไม่มีใครสามารถผูกขาดการนิยามความเป็นธรรมได้ และในทางวิชาการแล้วการนิยามคำว่าความเท่าเทียมเป็นพื้นที่เปิดให้คนทุกคนสามารถเสนอความคิดเห็นที่หลากหลายได้ขึ้นอยู่กับว่ามีชุดความคิดที่มีเหตุผลและสังคมยอมรับ เศรษฐกิจที่เป็นธรรมคือเศรษฐกิจที่ทุกคนมีรายได้เท่าเทียมกันใช่หรือไม่? หรือว่าเป็นเศรษฐกิจที่อยู่บนพื้นฐานกติกาที่แน่นอนตายตัว? หรือว่าเป็นเศรษฐกิจที่เป็นธรรมภายใต้การแข่งขัน? เศรษฐกิจที่มีการกระจายทรัพยากรอย่างเท่าเทียมกันทุกคน หรือ เท่าเทียมกันตามความต้องการของแต่ละคน? การพัฒนาเศรษฐกิจอย่างยั่งยืนมีนิยามว่าอะไร ถ้าใช้นิยามของธนาคารโลกคือ การพัฒนาเพื่อตอบสนองความต้องการของคนรุ่นปัจจุบันโดยไม่ไปเบียดเบียนคนรุ่นต่อไปในการเข้าถึงความต้องการของเขา [1] แล้วอะไรคือความต้องการ? คำถามที่ตามมามีไม่สิ้นสุด

มาตรา 84 เป็นเพียงไกด์ไลน์ทางเศรษฐกิจเท่านั้นว่ารัฐควรทำตามแนวทางนี้ และไม่มีใครหาคำตอบที่เป็นสัจธรรมจริงแท้ร้อยเปอร์เซนต์ได้ นโยบายพัฒนาเศรษฐกิจที่รัฐบาลนำเสนอจึงสามารถมองได้หลายมุมและเกิดข้อโต้แย้งได้ในทุกนโยบาย ตีความได้ต่างๆตามความหลากหลายของกลุ่มผลประโยชน์ ยกตัวอย่างเช่น นโยบายแทรกแซงราคาน้ำมันก็เป็นนโยบายที่ละเมิดกลไกตลาดเช่นกัน และใช้เงินไปอุดหนุนไม่แพ้นโยบายจำนำข้าว แต่เพราะนโยบายแทรกแซงราคาน้ำมันส่งผลประโยชน์ต่อคนหลายๆกลุ่มโดยเฉพาะชนชั้นกลาง แรงต่อต้านจึงไม่บานปลายจนถึงการฟ้องร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ 

การตีความว่ามาตรา 84 เป็นสิ่งที่รัฐบาลต้องปฏิบัติตามแล้วมิเช่นนั้นจะเป็นการละเมิดรัฐธรรมนูญ จึงเป็นการกระทำที่อันตรายอย่างยิ่ง และอาจสร้างความแตกแยกในสังคมและตีกรอบรัฐบาลจนไม่สามารถผลิตนโยบายสาธารณะใดๆ มาบริหารประเทศ

• ความยากลำบากในการวัด สมมติว่าท่านสามารถนิยามความหมายต่างๆข้างต้นได้แล้ว ประเด็นที่ตามมาคือ เราจะใช้อะไรเป็นตัววัด ยกตัวอย่างเช่น ถ้าท่านนิยามว่าเศรษฐกิจที่เป็นธรรมคือเศรษฐกิจที่ทุกคนมีทรัพยากรเท่ากันหมด ปัญหาที่ตามมาคือ ทรัพยากรชนิดไหนที่รัฐต้องดำเนินนโยบายให้เท่ากัน เฉพาะเงินเดือนเท่านั้นหรือ หรือว่ารายได้ทั้งหมดทั้งในรูปรายได้ที่มาจากแรงงานหรือรายได้ที่มาจากสินทรัพย์? การกำหนดสิ่งที่จะวัดแตกต่างกันก็ย่อมส่งผลลัพธ์แตกต่างกันเช่น สมมติว่ากำหนดให้คนทุกคนได้เงินเดือนเท่ากันหมดแล้ว แสดงว่าคนทุกคนต้องได้เงินเดือนเท่ากันไม่ว่าคนนั้นจะทำงานหรือไม่ทำงาน ทำงานที่เสี่ยงอันตรายไม่เท่ากัน คนที่รวยและมีสินทรัพย์อยู่แล้วก็ไม่ต้องทำงานและยังได้เงินที่รัฐกระจายให้ทุกคนเท่าๆ กันทุกเดือน

การพัฒนาเศรษฐกิจที่ยั่งยืนวัดจากอะไร หมายถึง GDP ต้องมีการเติบโตทุกๆ ปีใช่หรือไม่ ถ้าวัดด้วยวิธีการนี้ก็ไม่มีรัฐบาลไหนในโลกทำได้

• ความแตกต่างด้านปรัชญา ปรัชญาความคิดทางเศรษฐศาสตร์ถึงแม้ว่าเป็นประเด็นเดียวกันแต่ก็มีหลากหลายสำนักความคิด ถึงแม้เป็นความคิดเสรีนิยมก็ยังมีชนิดเล็กๆ ยิบย่อยซอยลงไปอีก และถึงแม้ความคิดอยู่ในสำนักเดียวกันก็ไม่ใช่ว่าแต่ละคนมีความคิดพ้องต้องกันในทุกๆเรื่อง ยกตัวอย่างเช่น ข้อโต้แย้งนโยบายจำนำข้าวที่บางกระแสกล่าวว่ามีความไม่เป็นธรรมเพราะเป็นการนำเงินภาษีจากคนทั้งประเทศมาช่วยชาวนาคนกลุ่มน้อย อย่างไรก็ตามถ้ายึดตามแนวความคิดของ John Rawls แล้ว ความไม่เท่าเทียมทางด้านเศรษฐกิจและสังคมสามารถจัดการโดยการกระจายที่ไม่เท่าเทียมได้ตราบใดที่การกระจายนั้นเป็นการกระจายของทรัพยากรพื้นฐานให้แก่กลุ่มคนที่ยากลำบากที่สุดในสังคม ซึ่งถ้านโยบายจำนำข้าวเป็นการกระจายทรัพยากรที่ไม่เท่าเทียมเพราะให้เฉพาะกลุ่มเดียวคือชาวนา แต่ถ้าชาวนาเป็นกลุ่มคนที่ยากลำบากในประเทศแล้วนโยบายดังกล่าวย่อมเป็นนโยบายเพื่อความเป็นธรรมในสังคม อันเป็นไปตามแนวทางพัฒนาเศรษฐกิจที่บัญญัติไว้ในมาตรา 84

อย่างไรก็ตามถ้าศาลรัฐธรรมนูญเกิดรับฟ้องว่านโยบายจำนำข้าวมีความผิดตามมาตรา 84 แล้ว ปัญหาที่ตามมาคือถ้าในอนาคตมีรัฐบาลหนึ่งเสนอนโยบายสร้างความเท่าเทียมด้านรายได้โดยการนำเสนอยึดทรัพย์จากคนรวยมาให้คนจนอันเป็นไปตามแนวทางการพัฒนาประเทศมาตรา 84 จากข้อมูลปัจจุบันประชากรไทยมีรายได้เฉลี่ยต่อหัวต่อปีอยู่ที่ประมาณ 132 ,600 บาทต่อปี [2] หรือ 11, 050 บาทต่อเดือน หมายความว่าใครที่มีเงินเดือนสูงกว่า 11,050 บาทต่อเดือนต้องถูกยึดส่วนต่างให้รัฐบาลเพื่อรัฐบาลนำมาแจกจ่ายให้ประชาชนคนอื่นที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์

บรรดาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทุกท่านที่มีเงินเดือนเลขหกหลัก ท่านมีความพร้อมแล้วหรือยัง?

เชิงอรรถ

[1] http://www.worldbank.org/depweb/english/sd.html

[2] http://data.worldbank.org/country/thailand