ถ้อยคำในเครื่องหมายคำพูดข้างต้นมักได้ยินเสมอในแวดวงเวทีที่นำเสนอหรือวิพากษ์วิจารณ์เกี่ยวกับโครงการพัฒนาต่างๆ ที่จะต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม: อีไอเอ (EIA: Environmental Impact assessment) หรือรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ: อีเอชไอเอ (EHIA: Environmental Health Impact Assessment) แล้วแต่กรณี ซึ่งส่วนใหญ่เป็นคำพูดที่หลุดออกมาจากปากของหน่วยงานรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือเอกชนที่เป็นเจ้าของโครงการ และพวกบริษัทที่ปรึกษาที่รับจ้างเจ้าของโครงการจัดทำรายงานอีไอเอ หรืออีเอชไอเอแล้วแต่กรณี 

 

ไม่เว้นแม้แต่หน่วยงานรัฐที่มีบทบาทหน้าที่โดยตรงในการกำกับ ดูแล ติดตาม ตรวจสอบ การดำเนินงานโครงการพัฒนานั้นๆ และองค์กรอิสระที่บริหารงานภายใต้งบประมาณสนับสนุนจากรัฐทั้งหลายที่มีบทบาทหน้าที่ในการพัฒนาระบบและกลไกในการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ตั้งแต่ก่อนได้รับอนุญาต ขณะได้รับอนุญาตให้ดำเนินกิจการ และหลังการได้รับอนุญาต ก็มักจะได้ยินคำพูดเช่นนี้เสมอๆ เช่นเดียวกัน 

 

ในเมื่อองค์กรที่สมควรเป็นหน่วยงานที่มีบทบาทหน้าที่เป็นหูเป็นตาให้กับประชาชนออกตัวดังถ้อยคำในเครื่องหมายคำพูดข้างต้นเสียแล้ว ประชาชนที่เป็นคนเล็กคนน้อยในสังคมที่ไร้อำนาจการเจรจาต่อรองกับรัฐ และเป็นผู้ได้รับผลกระทบโดยตรงจากโครงการพัฒนานั้นๆ จะพึ่งพาใครได้

 

เมื่อคิดทบทวนให้ดีแล้วจะเห็นได้ว่า ถ้อยคำในเครื่องหมายคำพูดข้างต้นของบทความนี้คือ ‘ตรรกะซ่อนเร้น’ ที่มันมีอะไรซ่อนอยู่มากกว่าเพียงข้ออ้างของ ‘ความรู้’ หรือวิชาการที่เกี่ยวกับการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ เพราะความเป็นจริงที่ซ่อนอยู่มันมีนัยยะว่า “หากเราไม่ยอมรับระบบการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ตามกระบวนการและขั้นตอนที่มันเป็นอยู่ มันจะทำให้บ้านเมืองเราพัฒนาต่อไปไม่ได้” นั่นเอง 

 

ตรรกะซ่อนเร้นเช่นนี้คือการหยิบยก ‘วาทกรรมการพัฒนา’ มากดทับ ครอบงำ เบี่ยงเบน และแทนที่ประเด็นถกเถียงในเวทีที่ต้องการวิพากษ์วิจารณ์และจัดทำข้อเสนอเกี่ยวกับ ‘ระบบการประเมินผลกระทบ’ ที่มีปัญหาขาดความเป็นธรรมและไม่เป็นประชาธิปไตย จึงเห็นได้ว่าแทบทุกครั้งของการจัดเวทีเพื่อวิพากษ์วิจารณ์ หรือจัดทำข้อเสนอเกี่ยวกับระบบการประเมินผลกระทบที่สมควรดีขึ้นกว่าที่เป็นอยู่เดิม กลับกลายเป็นการโต้วาทีในเรื่องแนวคิดการพัฒนาระหว่างรัฐ/เอกชนซึ่งเป็นเจ้าของโครงการกับประชาชนผู้ได้รับผลกระทบไปเสีย 

 

ถ้าพูดให้ตรงประเด็นยิ่งขึ้นก็คือ องค์กรเหล่านั้นมีธงนำอยู่ในใจแล้วว่า ‘การพัฒนา’ ต้องมาก่อนหรือสำคัญกว่า ‘ระบบการประเมินผลกระทบ’ เสมือนว่าบุคลากรที่อยู่ในองค์กรเหล่านั้นมีเซลล์ที่คำนึงถึงการพัฒนาฝังอยู่ในสมองมากกว่าเซลล์ที่ควรคำนึงถึงระบบการประเมินผลกระทบที่ดีขึ้นกว่าเดิม จึงมักอ้างเหตุผลและความจำเป็นของการพัฒนามากดทับระบบการประเมินผลกระทบ เพื่อให้ประชาชนผู้ได้รับผลกระทบต้องยอมรับการพัฒนาจากโครงการนั้นๆ อยู่เรื่อยมา

 

 

ตัวอย่างในกรณีกิจการเหมืองแร่ การทำและพิจารณารายงาน EIA และ EHIA เป็นส่วนย่อยหนึ่งที่มีความสำคัญมากของระบบใหญ่ นั่นคือระบบของขั้นตอนการพิจารณาอนุญาตประทานบัตรเพื่อทำเหมืองแร่ของรัฐ เพราะว่ารายงาน EIA และ EHIA ที่ผ่านความเห็นชอบแล้วจะเป็นใบเบิกทางสร้างความชอบธรรมให้กับการอนุญาตประทานบัตร ขั้นตอนการพิจารณารายงาน EIA และ EHIA จึงมีลักษณะ ‘วนกี่รอบก็ตาม แต่จะผ่านความเห็นชอบในท้ายที่สุด’ จึงเป็นเรื่องยากที่ระบบการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพจะเป็นอิสระโดยตัวมันเอง ไม่ขึ้นอยู่หรือผูกติดกับการที่ต้องเป็นเอกสารสนับสนุนการให้สัมปทานของรัฐ 

 

ระบบการประเมินผลแบบนี้จึงมีความอ่อนแอมาก เนื่องจากไม่คำนึงถึง ‘ศักยภาพพื้นที่’ ที่สอดคล้องกับวิถีการผลิต ความจรรโลงใจของประชาชน และความเปราะบางของระบบนิเวศที่จำเป็นต้องปกปักรักษาไว้ แต่คำนึงถึง ‘ศักยภาพแหล่งแร่’ ที่สอดคล้องต่อการใช้ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ หรือ GDP (Gross Domestic Product) เป็นตัวชี้วัดกิจกรรมความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นสำคัญ ระบบการประเมินผลกระทบแบบนี้จึงไม่ตอบโจทย์ความต้องการของประชาชนในพื้นที่ แต่ตอบโจทย์ความต้องการของนักลงทุนที่ขอสัมปทานทำเหมืองแร่จากรัฐเป็นหลัก

 

ขั้นตอนการพิจารณารายงาน EIA และ EHIA ของสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.) สังกัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และคณะกรรมการผู้ชำนาญการพิจารณารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (และสุขภาพ) หรือ คชก. ภายใต้การแต่งตั้งของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ เริ่มขึ้นเมื่อเจ้าของโครงการเสนอรายงาน EIA หรือ EHIA แล้วแต่กรณี ต่อ สผ.ก็จะทำให้กระบวนการพิจารณารายงาน EIA หรือ EHIA ทำงาน (Operate) ทันที โดย สผ.จะต้องตรวจสอบรายงานฯ ภายใน 15 วัน ถ้ารายงานฯ ไม่ถูกต้องหรือไม่สมบูรณ์จะถูกส่งกลับไปให้เจ้าของโครงการแก้ไข แต่ถ้าถูกต้องสมบูรณ์ สผ.จะพิจารณาเสนอความเห็นเบื้องต้นเกี่ยวกับรายงาน EIA หรือ EHIA แล้วแต่กรณี ภายใน 15 วัน เพื่อนำเสนอให้ คชก. พิจารณาต่อไปให้แล้วเสร็จภายใน 45 วัน 

 

ในกรณีที่ คชก.ให้ความเห็นชอบกับรายงาน EIA หน่วยงานผู้อนุญาตจะออกใบอนุญาตให้เจ้าของโครงการดำเนินการต่อไปได้ แต่หากไม่เห็นชอบกับรายงาน EIA หรือ EHIA แล้วแต่กรณี ให้เจ้าของโครงการดำเนินการแก้ไขรายงาน EIA หรือ EHIA แล้วแต่กรณี แล้วยื่นรายงาน EIA หรือ EHIA แล้วแต่กรณีที่ได้แก้ไขเพิ่มเติม หรือได้จัดทำใหม่ทั้งฉบับ แล้วให้ สผ.สรุปผลการพิจารณาและนำเสนอ คชก.ให้แล้วเสร็จภายใน 30 วัน ทั้งนี้ถ้า คชก.มิได้พิจารณาให้แล้วเสร็จตามกำหนดเวลาให้ถือว่า คชก.เห็นชอบกับรายงาน EIA หรือ EHIA ฉบับแก้ไขนั้นไปโดยปริยาย โดยในกรณีรายงาน EIA ที่ผ่านความเห็นชอบจาก คชก.แล้วหน่วยงานผู้อนุญาตสามารถออกใบอนุญาตให้เจ้าของโครงการดำเนินการต่อไปได้

 

และในกรณีที่ คชก. ไม่เห็นชอบรายงาน EIA หรือ EHIA (รอบที่สอง-แก้ไขเพิ่มเติม หรือจัดทำใหม่ทั้งฉบับ) ตามกำหนดเวลา 30 วัน หากเจ้าของโครงการไม่เห็นด้วยกับความเห็น คชก.ที่ไม่เห็นชอบ ก็มีสิทธินำคดีไปสู่ศาลปกครองได้ แต่ถ้าหากเจ้าของโครงการเห็นด้วยกับความเห็น คชก.ที่ไม่เห็นชอบ ก็สามารถเสนอมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพที่ทำการแก้ไขเพิ่มเติม หรือจัดทำใหม่ทั้งฉบับกลับเข้าสู่กระบวนการพิจารณารายงาน EIA หรือ EHIA ใหม่ได้อีกจนกว่า คชก.จะให้ความเห็นชอบในท้ายที่สุด ไม่วันใดก็วันหนึ่ง ไม่รอบใดก็รอบหนึ่ง 

 

ในกรณีรายงาน EHIA ที่ผ่านความเห็นชอบจาก คชก.มาแล้ว จะมีขั้นตอนการให้ความเห็นประกอบของคณะกรรมการองค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (กอสส.) เพิ่มขึ้นอีก 60 วัน หลังจากที่ สผ.จัดส่งรายงาน EHIA ที่ผ่านความเห็นชอบจาก คชก.มาให้ ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการประสานงานการให้ความเห็นขององค์กรอิสระในโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง พ.ศ.2553 ซึ่งเป็นผลจากการที่รัฐธรรมนูญฯ 2550 ประกาศใช้เมื่อวันที่ 24 สิงหาคม 2550 กำหนดไว้ในมาตรา 67 วรรคสอง ว่า

 

 

จึงทำให้มีการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญในการจัดทำรายงาน EIA และ EHIA ที่มีกระบวนการและขั้นตอนแตกต่างกัน ตลอดจนกระบวนการและขั้นตอนในการพิจารณาให้ความเห็นชอบรายงาน EHIA ที่มีขั้นตอนและระยะเวลาเพิ่มเติมมากกว่ารายงาน EIA ด้วย 

 

แต่อย่างไรก็ตาม อำนาจหน้าที่ของ กอสส.เป็นเพียงแค่การให้ความเห็นประกอบต่อรายงาน EHIA ที่ผ่านความเห็นชอบจาก คชก.มาแล้วเท่านั้น มิสามารถทำให้รายงาน EHIA ที่ผ่านความเห็นชอบจาก คชก.มาแล้วถูกยกเลิกหรือเป็นโมฆะได้แต่อย่างใด สผ.และ คชก.ยังเป็นผู้กุมอำนาจตัวจริงในการผ่านความเห็นชอบรายงาน EIA หรือ EHIA อยู่เช่นเดิม โดยไม่ต้องรับผิดชอบกับการให้ความเห็นชอบด้วยข้อมูลที่ผิดพลาดหรือเป็นเท็จ ไม่ต้องรับผิดชอบกับการไม่กำกับ ดูแล ติดตาม เฝ้าระวังผลกระทบที่เกิดขึ้น ไม่ต้องรับผิดชอบกับการที่หน่วยงานรัฐและเจ้าของโครงการไม่ปฏิบัติตามมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และแผนการติดตามตรวจสอบคุณภาพสิ่งแวดล้อม แต่อย่างใดทั้งสิ้น

 

 

 

เป็นเรื่องน่าแปลกใจที่ถ้อยคำในเครื่องหมายคำพูดข้างต้นของบทความนี้หลุดออกมาจากปากของบุคลากรในองค์กรเช่นสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.) ที่เป็นองค์กรคล้ายๆ กับว่าจะอิสระโดยได้รับงบประมาณสนับสนุนจากรัฐ มีกฎหมายบริหารจัดการองค์กรของตนเองโดยเฉพาะโดยไม่ขึ้นอยู่กับการชี้นำของรัฐ มีหน้าที่สำคัญในการพัฒนาระบบและกลไกในการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ กลับมีความคิดไม่อิสระเหมือนถูกพันธนาการจากรัฐ เพราะแทนที่จะมีบทบาทหน้าที่ที่ยึดโยงกับผลประโยชน์ของประชาชนแต่กลับไปยึดโยงอยู่กับผลประโยชน์ของการพัฒนาเสียมากกว่า นั่นก็เพราะว่าองค์กรนี้คิดไม่ต่างไปจากรัฐคิด หรืออาจจะมีความคิดต่างอยู่บ้างแต่มีการประนีประนอมสูงเพราะคิดถึงความอยู่รอดขององค์กรตนเองเป็นหลัก จึงไม่กล้าเสนออะไรที่เป็นผลประโยชน์ยั่งยืนและก้าวหน้าของประชาชน 

 

สช. มีแผนงานหนึ่งที่เรียกว่าการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพโดยชุมชน (Community Health Impact assessment) หรือ CHIA ที่สนับสนุนและส่งเสริมให้ชุมชนในพื้นที่โครงการพัฒนาต่างๆ ได้พัฒนาศักยภาพของตนในการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพโดยชุมชนเอง เพื่อหวังให้เป็นอำนาจทางปัญญาในการกำหนดอนาคตตนเองและสังคม และเพื่อหวังให้ได้ข้อมูลศักยภาพพื้นที่และศักยภาพชุมชนเพื่อเปรียบเทียบและสร้างพลังต่อรองกับการจัดทำและพิจารณารายงาน EIA และ EHIA ของเจ้าของโครงการ บริษัทที่ปรึกษาและหน่วยงานรัฐ 

 

แต่ข้อมูลที่ได้จากกระบวนการทำ CHIA กลับไม่มีพลังต่อรองใดๆ กลายเป็นข้อมูลที่ทำหน้าที่สื่อสารกับคนในวงกว้างเท่านั้น เพื่อให้รับรู้ถึงสถานการณ์ปัญหาที่ประชาชนในชุมชนที่ต้องประสบชะตากรรมจากโครงการพัฒนาของรัฐและเอกชน เป็นข้อมูลที่มีเป้าหมายเพียงแค่ให้คนภายนอกในวงกว้างได้รับรู้ข้อมูลของชุมชนเท่านั้น ซึ่งก็ขึ้นอยู่กับว่าผู้เสพข้อมูลในวงกว้างจะตอบสนองต่อข้อมูลนี้เช่นไร เช่น การแสดงความเห็นอกเห็นใจ เมตตา สงสาร ที่มีจำนวนน้อยจนนับคนได้ ซึ่งก็ไม่สามารถช่วยเหลือประชาชนในชุมชนที่กำลังต่อสู้กับการที่รัฐหรือเอกชนกำลังผลักดันโครงการพัฒนานั้นๆ ด้วยการจัดทำและพิจารณารายงาน EIA หรือ EHIA ได้เลย เพราะเนื่องจากข้อมูลที่ได้จากกระบวนการทำ CHIA ไม่มีหน้าที่ที่ชัดเจนหรือเฉพาะเจาะจงในการนำมาใช้ต่อสู้กับกระบวนการจัดทำและพิจารณารายงาน EIA หรือ EHIA ที่ไม่มีความเป็นธรรมและไม่เป็นประชาธิปไตยของเจ้าของโครงการ-บริษัทที่ปรึกษา และ สผ.กับ คชก.ตามลำดับ 

 

การทำข้อมูล CHIA เช่นนี้ไม่ต่างอะไรกับการ ‘ขุนหมูเข้าโรงฆ่าสัตว์’ ประชาชนในชุมชนที่ร่วมกันทำข้อมูล CHIA ได้รูปเล่มสวยงามออกมาก็นึกว่าจะนำข้อมูลไปต่อสู้กับระบบการประเมินผลกระทบที่ไร้ความเป็นธรรมและไม่เป็นประชาธิปไตย ของ สผ.และ คชก.ได้ ซึ่งเป็นไปไม่ได้เลยที่ สผ.และ คชก.จะให้ความสำคัญต่อข้อมูลที่ได้จากกระบวนการทำ CHIA ของประชาชนในชุมชนถึงขั้นที่จะไม่เห็นชอบต่อรายงาน EIA และ EHIA แต่อย่างใด หรือถึงแม้อาจจะเห็นถึงความสำคัญของข้อมูล CHIA อยู่บ้างจนถึงขั้นที่ไม่เห็นชอบรายงาน EIA และ EHIA ในรอบแรก แต่รอบต่อๆ ไปก็จะวนกลับไปแก้ไขเพิ่มเติม หรือจัดทำใหม่ทั้งฉบับจนผ่านความเห็นชอบในท้ายที่สุดอยู่ดี 

 

ตราบใดที่ไม่คิดจะพุ่งเป้าทำลายอำนาจผูกขาดและทรงอิทธิพลของ สผ.และ คชก.ในการพิจารณาให้ความเห็นชอบรายงาน EIA และ EHIA ภายใต้ความคิดที่วางอยู่บนพื้นฐานที่ผูกติดยึดโยงอยู่กับผลประโยชน์จากการพัฒนาเป็นหลัก กล่าวคือ สผ.และ คชก.จะต้อง หนึ่ง-รับผิดชอบกับการให้ความเห็นชอบด้วยข้อมูลที่ผิดพลาดหรือเป็นเท็จ สอง-รับผิดชอบกับการไม่กำกับ ดูแล ติดตาม เฝ้าระวังผลกระทบที่เกิดขึ้น สาม-รับผิดชอบกับการไม่กำกับ ดูแล ติดตาม ตรวจสอบหน่วยงานรัฐและเจ้าของโครงการให้ปฏิบัติตามมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และแผนการติดตามตรวจสอบคุณภาพสิ่งแวดล้อมอย่างเคร่งครัด และสี่-หยุดวงจรอุบาทว์โดยเปลี่ยนการพิจารณารายงาน EIA และ EHIA เป็นแบบปลายเชือกที่มีจุดจบ ไม่ใช่วนกี่รอบก็ตามแต่ก็ผ่านความเห็นชอบในท้ายที่สุด เป็นต้น ตราบนั้นระบบการประเมินผลกระทบก็ไม่มีวันที่จะเกิดความเป็นธรรมและเป็นประชาธิปไตยเพียงพอที่จะกลายเป็นเครื่องมือที่ผูกติดยึดโยงอยู่กับผลประโยชน์ที่ยั่งยืนและก้าวหน้าของประชาชนคนเล็กคนน้อยในสังคมเราได้ 

 

สุดท้ายนี้ เป็นเรื่องที่น่ายินดีที่ได้รับรู้จากการแถลงข่าวของ สช.ว่าสมัชชาสุขภาพแห่งชาติในเดือนธันวาคมปีนี้จะเสนอให้มีการปฏิรูป EIA และ EHIA เพื่อลดผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ แต่เนื่องจากว่าภารกิจในการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพนั้นมี 4 ระยะหลักๆ คือ หนึ่ง-การประเมินผลกระทบก่อนได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างโครงการ สอง-การประเมินผลกระทบขณะกำลังก่อสร้างโครงการ สาม-การประเมินผลกระทบขณะดำเนินโครงการ และสี่-การประเมินผลกระทบหลังโครงการเสร็จสิ้น ซึ่งบทความนี้ได้มุ่งเน้นเฉพาะภารกิจการประเมินผลกระทบก่อนได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างโครงการเป็นหลัก จึงทำให้มีข้อห่วงกังวลอยู่ว่าการเสนอให้มีการปฏิรูป EIA และ EHIA ตามการแถลงข่าวของ สช.จะไม่ได้เป็นการผลักดันให้เกิดการปฏิรูปภายหลังจากที่โครงการพัฒนาได้รับการอนุญาตให้ดำเนินการก่อสร้างแล้วเท่านั้น แต่จะต้องมุ่งเน้นการปฏิรูปในขั้นก่อนได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างโครงการเป็นหลักด้วย 

 

เหตุที่ต้องเตือนกันเช่นนี้ก็เนื่องจากว่าหน่วยงานเช่น สช.มีพวกชนชั้นนำจำนวนหนึ่งที่ใช้ตรรกะซ่อนเร้น โดยอ้างความรู้ทางวิชาการในเรื่องที่เกี่ยวกับระบบการประเมินผลกระทบมาครอบงำขบวนการเคลื่อนไหวของประชาชนที่ต้องการพุ่งเป้าต่อสู้กับระบบการประเมินผลกระทบในขั้นตอนก่อนได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างโครงการที่ไร้ความเป็นธรรม และไม่เป็นประชาธิปไตยที่ สผ.และ คชก.ผูกขาดอำนาจอยู่ 

 

สิ่งที่ สช. ควรทำคือสนับสนุนประชาชนคนเล็กคนน้อยในสังคมที่ไร้พลังอำนาจในการเจรจาต่อรอง เพราะพวกเขาเหล่านั้นมีเพียงสองมือสองเท้าที่เดินถนนเรียกร้องหาความเป็นธรรมเท่านั้น แต่ สช.เป็นองค์กรที่มีสถานะทางสังคม มีงบประมาณสนับสนุนจากรัฐโดยกฎหมายเฉพาะของตัวเองที่สามารถช่วยประชาชนต่อสู้กับ สผ.และ คชก.ได้อย่างมีศักดิ์ศรี ไม่ใช่ใช้ตรรกะซ่อนเร้น เพื่อให้ชนชั้นนำในองค์กรอยู่รอดโดยการประนีประนอมกับความไม่เป็นธรรมและไม่เป็นประชาธิปไตยกับระบบการประเมินผลกระทบดังที่เป็นอยู่ในเวลานี้