ซีรีส์จำนำข้าว (1) วิโรจน์ ณ ระนอง : ปัญหาและทางออก

 

วิโรจน์  ณ ระนอง นักวิจัยจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เป็นหนึ่งในนักเศรษฐศาสตร์ไม่กี่คนของประเทศไทยที่เคยศึกษาวิจัยเรื่องข้าวมายาวนาน เราจึงแลกเปลี่ยนเรื่องที่กำลังเป็นที่ถกเถียงกันอย่างมาก “โครงการรับจำนำข้าว” ในมุมมองทางเศรษฐศาสตร์

คงเป็นดังที่วิโรจน์ว่าไว้ว่า นักเศรษฐศาสตร์โดยส่วนใหญ่นั้น “เสียงไม่แตก” เกี่ยวกับปัญหาของโครงการในลักษณะนี้ ซึ่งเขาเห็นว่าไม่เฉพาะ “การรับจำนำ” แบบเพื่อไทย แต่รวมถึงแนวทาง “ประกันรายได้” แบบประชาธิปัตย์ ซึ่งทีดีอาร์ไอมีส่วนร่วมเป็นต้นทางของแนวคิดด้วย 

สำหรับโครงการจำนำข้าว เขามองว่าโครงการนี้นำผลประโยชน์สู่มือชาวนาอย่างค่อนข้างกว้างขวางเป็นครั้งแรก พร้อมๆ กับภาระทางงบประมาณก้อนมหึมา จุดเสี่ยงจุดใหญ่คือความสามารถในการระบายหรือขายข้าวของรัฐบาล ซึ่งทุกฝ่ายจับตาอย่างไม่กระพริบ สรุปคำแนะนำแบบสั้นกระชับก็คือ ควรเร่งระบายข้าวในสต๊อกออกแม้ขาดทุน

ถึงที่สุดในทางเศรษฐศาสตร์ อาจต้องถามกันว่า บทบาทของรัฐควรอยู่ตรงไหน รัฐควรอุดหนุนเกษตรกรหรือไม่ เพียงไร และอย่างไร ซึ่งคำตอบของโมเดลที่นักเศรษฐศาสตร์เห็นว่าเหมาะสม และเห็นว่าเป็นไปได้ ก็ปรากฏอยู่ในบทสัมภาษณ์นี้ด้วย  หรือประเทศนี้ควรมีชาวนาน้อยลง ?

 

0000000

 

 

มาตรการจำนำข้าวครั้งนี้ต่างจากมาตรการก่อนๆ ในอดีตอย่างไร

สมัยก่อนเราเคยมีโครงการแทรกแซงราคาหรือพยุงราคา กับโครงการรับจำนำ สลับหรือผสมกันไป  โครงการจำนำในช่วงแรกเป็นการจำนำที่ราคาใกล้เคียงหรือสูงกว่าตลาดเล็กน้อย (สำหรับชาวนาที่ต้องการเงินแต่ยังไม่อยากขายข้าวในช่วงต้นฤดูที่ราคาอาจจะต่ำ)  ส่วนโครงการแทรกแซงราคาหรือพยุงราคานั้นมักจะตั้งราคาให้สูงกว่าตลาด แต่ทุกโครงการที่ทำมาในอดีตที่ตั้งราคาที่สูงกว่าตลาดไม่ได้รับซื้อข้าวทุกเม็ดจากชาวนาทุกคน  แต่จะจำกัดโควต้ารับซื้อ  ในช่วงรัฐบาลทักษิณเองก็ยังเป็นแบบนั้น  โครงการของรัฐบาลยิ่งลักษณ์จึงเป็นครั้งแรกในประเทศไทยที่รัฐบาลประกาศว่าจะรับจำนำ (ซึ่งจริงๆ กลายเป็นการซื้อข้าว) ในราคาสูงกว่าตลาดโดยไม่จำกัดจำนวน

ปัญหาใหญ่ของโครงการรับซื้อหรือรับจำนำข้าวในอดีต ส่วนหนึ่งเกิดจากการรับซื้อแบบฝนตกไม่ทั่วฟ้า  โดยรัฐบาลตั้งงบว่าแต่ละปีจะซื้อหรือแทรกแซงปีละเท่าไหร่  เสร็จแล้วก็จะแบ่งสรรงบที่มีจำกัดเป็นโควต้าสำหรับซื้อจากแต่ละจังหวัด (ซึ่งการแบ่งสรรตรงนี้มักขึ้นกับพลังทางการเมือง เช่น จังหวัดที่มี ส.ส. จากพรรคที่มีรัฐมนตรีเกษตรก็มักจะได้โควต้ามากกว่าจังหวัดอื่น)  หลังจากนั้น ก็อาจมีการจัดสรรโควต้าให้เฉพาะโรงสีบางโรงในจังหวัดนั้นอีก

ในระบบการแทรกแซงหรือรับจำนำแบบเดิม (ไม่ทุกคนทุกเม็ด) นั้น  โรงสีในโครงการมีอำนาจต่อรองสูงมาก เมื่อเทียบกับชาวนาที่เอาข้าวมาขาย  เพราะถ้าขายให้โรงสีพวกนี้ไม่ได้  ชาวนาก็จะต้องขนข้าวไปขายโรงสีอื่นในราคาที่ต่ำกว่ามาก ตัวอย่างเช่น ถ้าราคารับซื้อของรัฐบาลอยู่ที่ 10,000 บาทต่อตัน ขณะที่ตลาดซื้อกันที่ 7,000 บาทต่อตัน  เมื่อชาวนาขนข้าวมาขาย ก็มักโดนโรงสีเหล่านี้กดราคา โดยตีเกรดข้าวต่ำกว่าความเป็นจริง และหักความชื้นและสิ่งเจือปนสูงกว่าความเป็นจริง  เช่น จากราคาที่หักอะไรต่ออะไรแล้วควรได้ 9,500 บาท โรงสีก็อาจตีราคาให้ชาวนาแค่ 8,000 บาท  ซึ่งชาวนาส่วนใหญ่ก็ยอมขาย เพราะยังคุ้มกว่าที่จะต้องเสียค่าขนเพิ่มไปขายที่อื่น ซึ่งจะขายได้ตามราคาตลาดที่ 7,000 บาทเท่านั้น

การรับซื้อแบบนี้ ผลประโยชน์ส่วนใหญ่จึงไม่ได้ตกกับชาวนา  โรงสีที่จะเข้าโครงการได้ก็มักจะต้องมีเส้นสายเช่นกัน  ซึ่งผลประโยชน์ที่โรงสีได้ก็จะถูกแบ่งไปให้คนที่จัดสรรโควต้ามาให้  เมื่อเป็นเช่นนั้น การประเมินผลโครงการพวกนี้หลายครั้งในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา จึงมักได้ผลออกมาคล้ายๆ กัน คือ ผลประโยชน์มักจะตกกับชาวนาไม่ถึงครึ่ง
 

ฉะนั้น การจำนำทุกเม็ดและไม่จำกัดปริมาณนั้น ผลประโยชน์ส่งตรงถึงชาวนามากกว่าและมีความกระจายตัวกว่า ใช่หรือไม่

โดยหลักการแล้ว การรับจำนำทุกเม็ดจะเพิ่มอำนาจการต่อรองให้ชาวนา ถ้ารัฐบาลจัดให้มีโรงสีที่เข้าร่วมโครงการมากพอ (ซึ่งถ้าจะซื้อให้ได้ทุกเม็ดจริงก็ต้องมีโรงสีเป็นจำนวนมาก) และไม่ไกลกันเกินไป  ถ้าทำแบบนี้ได้จริงชาวนาก็จะมีอำนาจต่อรองมากขึ้น  ตัวอย่างเช่น ถ้าชาวนาไปเจอโรงสีที่ตีเกรดข้าวต่ำหรือหักค่าโน่นนี่มากเกินความจริง ชาวนาก็สามารถขนไปขายให้โรงสีอื่น ซึ่งก็รับซื้อในราคารัฐบาลเหมือนกัน  วิธีนี้จะทำให้แทนที่โรงสีจะมีอำนาจผูกขาด ก็จะต้องแข่งขันกัน ซึ่งจะทำให้ผลประโยชน์จากราคาที่ประกันไว้ตกถึงชาวนาอย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยได้

ถ้าถามว่าแล้วรัฐบาลทำตรงนี้ได้ดีแค่ไหน ตอนฤดูนาปีในปีที่แล้ว ผมเข้าใจว่ามีโรงสีเข้าร่วมโครงการค่อนข้างน้อย แค่ร้อยกว่าโรง ซึ่งไม่มากพอที่จะช่วยให้ชาวนามีอำนาจต่อรองได้ดีพอ  ชาวนาจึงอาจยังมีปัญหาเรื่องไม่ค่อยมีทางเลือกหรือโรงสีอยู่ไกลจนไม่สะดวกกับการขนข้าวไปจำนำ แล้วยังมีปัญหาน้ำท่วมด้วย  ซึ่งเราก็พบว่าตัวเลขรับจำนำข้าวนาปีปีที่แล้วน้อยกว่าที่คาดกันมาก  

แต่พอถึงนาปรัง มีโรงสีเข้าร่วมประมาณ 700 แห่ง ซึ่งถือได้ว่ามากพอ  ตัวเลขข้าวที่รับจำนำก็สูงขึ้นมาก  และที่ผ่านมาก็ไม่ค่อยมีเสียงบ่นจากชาวนาเรื่องการถูกกดราคาข้าว  โครงการนี้จึงได้รับความนิยมจากชาวนาพอสมควร และคาดกันว่าปริมาณการจำนำของนาปีในปีนี้จะเพิ่มขึ้นจากปีที่แล้วพอสมควร ซึ่งรัฐบาลเองก็รู้ และได้ตั้งงบปีนี้เพิ่มจากเดิมอีกแสนล้านเป็น 4 แสนล้านบาท

สิ่งที่ต่างไปจากเดิมอีกอย่างหนึ่งก็คือ ระบบการตรวจสอบขั้นต้นที่ดีขึ้น ซึ่งส่วนหนึ่งคงเป็นเพราะรัฐบาลเองก็ตระหนักว่ามีคนจับตามองโครงการนี้กันมากตั้งแต่ต้น  จึงได้ใช้ระบบที่จริงๆ แล้วก็พัฒนามาก่อนรัฐบาลนี้ด้วยซ้ำคือ การติดตั้งกล้องวงจรปิดที่โรงสีและโกดัง  ดังนั้น ในแง่การทุจริตตอนรับข้าวจากชาวนานั้นไม่ได้ยินมากเท่าในอดีต  

ถ้าจะสรุปถึงแค่ตรงนี้ก็คือ ในแง่ของส่วนแบ่ง 15,000 บาทไปถึงชาวนาแค่ไหนนั้น  ผมเชื่อว่าไปถึงดีกว่าในครั้งก่อนๆ มาก  คือผลประโยชน์ตรงนี้ส่วนใหญ่ตกถึงชาวนาจริงๆ ไม่ใช่ไม่ถึงครึ่งแบบในอดีต

 

ชาวนารายย่อยที่ไม่มีศักยภาพจะเข้าโครงการ โดยเฉพาะภาคอีสาน มีสัดส่วนเยอะขนาดไหน

ตัวเลขที่ทีดีอาร์ไอทำออกมาคร่าวๆ พบว่าข้าวร้อยละ 36 มาจากชาวนาร้อยละ 15 ที่มีฐานะดีที่สุด  ส่วนชาวนาอีกร้อยละ 85 มีผลผลิตที่เหลือมาเข้าโครงการไม่ถึงสองในสาม   ซึ่งก็ไม่ใช่เรื่องแปลก เพราะชาวนามีทั้งรายใหญ่และรายเล็ก และชาวนาที่มีข้าวเหลือขายและไม่เหลือขาย แน่นอนว่ามาตรการนี้จะช่วยเฉพาะชาวนาที่มีข้าวเหลือขาย  ใครมีข้าวเหลือเยอะก็ได้ประโยชน์เยอะ  ใครที่ไม่มีข้าวเหลือขาย หรือเป็นลูกจ้างในไร่นาก็จะไม่ค่อยได้ประโยชน์   ซึ่งกลุ่มนี้ก็มีจำนวนไม่น้อย   เพราะไม่ว่าในภาคไหนก็ตาม ชาวนาที่เป็นเจ้าของที่นาหรือแม้แต่เช่าที่ทำนาก็มีอายุมากขึ้นเรื่อยๆ และอาศัยการจ้างค่อนข้างเยอะ ไม่ว่าจะจ้างแรงงานหรือเครื่องจักร  ดังนั้น นอกจากชาวนารายเล็กที่อาจได้ประโยชน์ไม่มากนักจากโครงการนี้แล้ว ก็ยังมีแรงงานรับจ้างในไร่นาอีกกลุ่มหนึ่ง ที่นอกจากไม่ได้มีข้าวเป็นของตัวเองแล้ว ยังอาจต้องกินข้าวแพงขึ้นด้วย

การที่รัฐเข้ามาแทรกแซงกลไกตลาด สร้างการผูกขาดตลาด จะส่งผลกระทบขนาดไหน

จริงๆ ผมเข้าใจว่าตอนแรกรัฐบาลไม่ได้ตั้งใจเข้ามาผูกขาดตลาด เพราะถึงแม้ว่าจะประกาศว่ารับจำนำทุกเม็ด แต่ตอนแรกเขาก็ไม่ได้คิดว่าข้าวจะมาทุกเม็ดจริงๆ  รัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องเคยให้สัมภาษณ์ว่าเขาคาดการณ์ว่าจะมีข้าวเข้าโครงการประมาณ  30%  ซึ่งมันเป็นแบบนั้นจริงตอนนาปีปีแรก แต่พอถึงนาปรังมันไม่ใช่แล้ว และนาปีปีนี้ข้าวที่ออกสู่ตลาดก็คงมาที่รัฐบาลเกือบทั้งหมด

ที่ข้าวไม่เข้ามาทั้งหมดก็เป็นเพราะว่าโครงการจำนำไม่ได้ให้ความสะดวกกับชาวนาเท่ากับเวลาที่เขาขายข้าวให้พ่อค้า  นอกจากมีกติกาต่างๆ แล้ว เรื่องการจ่ายเงินก็ไม่ได้ทันทีเหมือนขายให้พ่อค้าข้าว  แล้วถ้ายิ่ง ธ.ก.ส.เกิดช็อตเงินอย่างที่เป็นข่าว ก็อาจจะได้เงินช้าไปอีก ซึ่งปัญหาทำนองนี้เกิดในโครงการแทรกแซงยางพาราตอนนี้ค่อนข้างเยอะ

แต่ในภาพรวมแล้ว ก็ถือได้ว่ารัฐบาลแทบจะกลายเป็นผู้รับซื้อข้าวรายเดียวของประเทศ ซึ่งผลกระทบขั้นแรกคือชาวนาขายข้าวได้ราคาสูง  และโรงสีที่ไม่ได้เข้าร่วมโครงการก็จะทำธุรกิจลำบากขึ้น  ส่วนผลกระทบหลังจากนั้นขึ้นกับว่ารัฐบาลทำอะไรกับข้าว  ถ้ารัฐบาลคิดจะช่วยชาวนาอย่างเดียว และสามารถควบคุมไม่ให้มีการทุจริตในการซื้อข้าว และเมื่อซื้อข้าวเข้ามาแล้วก็เปิดประมูลขายออกไปอย่างโปร่งใส  พ่อค้าส่งและผู้ส่งออกก็จะมาประมูลไปขายตามปกติ  ซึ่งก็คงประมูลซื้อในราคาที่ใกล้เคียงกับตลาดโลก  รัฐบาลก็จะขาดทุนอย่างแน่นอนจากการซื้อแพงขายถูก ซึ่งคงจะขาดทุนมากกว่าในรัฐบาลก่อน เพราะรัฐบาลนี้ตั้งราคาข้าวสูงกว่าตลาดมาก  แต่ส่วนที่รัฐบาลขาดทุนส่วนใหญ่ก็จะไปเข้ากระเป๋าชาวนา  และผลกระทบต่อตลาดก็จะจบลงแค่นั้น

แต่ปัญหาที่น่ากลัวของโครงการจำนำข้าว ซึ่งเป็นมาตลอดตั้งแต่ในอดีตคือ ความสูญเสียที่เกิดจากขั้นตอนที่สอง คือการเก็บข้าว และขั้นตอนที่สามคือการระบายข้าว  ซึ่งนอกจากจะมีข้อกังวลในเรื่องการทุจริตแล้ว  สองขั้นตอนนี้ยังมีความเสี่ยงที่จะเสียหายได้มาก  ซึ่งไม่จำเป็นต้องเกิดจากการทุจริตเสมอไป แต่อาจเกิดจากการขาดประสิทธิภาพก็ได้  ซึ่งในอดีตก็มีให้เห็นหลายกรณี  เช่น เอาข้าวเข้ามาแล้วไม่สั่งสีตามที่ตกลงไว้กับโรงสี  หรือเมื่อซื้อข้าวเข้ามาแล้วราคาตลาดไม่สูงก็ไม่กล้าตัดสินใจขายออกไปในราคาที่ขาดทุน แต่เก็บข้าวสารไว้ข้ามปีหรือหลายปี ซึ่งนอกจากจะมีค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้นแล้ว ก็ยังมีปัญหาข้าวเสื่อมคุณภาพอีกด้วย ก่อให้เกิดความเสียหายเป็นทวีคูณ
 

ดังนั้น ความเสี่ยงใหญ่ที่จะก่อความเสียหายหนักคือการเก็บรักษาและการระบายออก โดยส่วนตัวอาจารย์ประเมินอย่างไร คิดว่ารัฐบาลมีศักยภาพที่จะระบายออกทันไหม

ความกังวลของผมส่วนหนึ่งอยู่ที่ไม่แน่ใจว่ารัฐบาลคิดอะไรอยู่  ถ้ารัฐบาลเชื่อทฤษฎีที่ว่าเก็บข้าวเอาไว้ก่อนเยอะแล้วอีกหน่อยข้าวจะราคาดีและจะขายได้กำไรมากขึ้นเอง  ก็จะน่ากลัวมากๆ  เพราะความเชื่อนี้จะทำให้สต๊อกข้าวของเราพอกพูนขึ้น นอกจากสต๊อกของปีที่แล้ว ข้าวฤดูใหม่ก็กำลังจะออกและก็ไม่ได้ออกเฉพาะประเทศไทย ข้าวประเทศอื่นเขาก็ออกเหมือนกัน  ดังนั้น ถ้ารัฐบาลไม่พยายามระบายข้าวออกไปในช่วงที่พอทำได้ ก็อาจเกิดความเสียหายที่มากขึ้นในอนาคต  การระบายตอนนี้หมายถึงขาดทุน แต่ในโครงการแบบนี้ การที่เราขาดทุนจากการซื้อจากชาวนาแพงกว่าตลาดแล้วขายราคาตลาด ยังเป็นอะไรที่พอรับกันได้

ถ้าจะเทียบกัน โครงการของรัฐบาลคุณอภิสิทธิ์ในปีสุดท้ายก็ใช้เงินประมาณ 70,000 ล้านบาท  โครงการนี้ตั้งราคาไว้สูงกว่าสมัยคุณอภิสิทธิ์อีก  เพราะฉะนั้น อาจจะขาดทุนมากกว่า ที่ทีดีอาร์ไอประมาณออกมาว่าจะขาดทุนประมาณ 100,000 ล้าน ก็เป็นการประมาณการในกรณีที่รัฐบาลเอาข้าวมาประมูลขายในราคาตลาดขณะนี้  ซึ่งเป็นการขาดทุนจากการช่วยชาวนาล้วนๆ คือไม่มีการทุจริตอะไรเลย  ถ้าโชคดีขายได้ราคาดีกว่านี้ก็จะขาดทุนน้อยลง ถ้าโชคร้ายก็จะขาดทุนมากขึ้น

แต่ถ้าเราเก็บสต๊อกข้าวเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ  มันก็ไม่ทำให้ราคาตลาดโลกดีขึ้นหรอก ด้วยสาเหตุสองข้อ คือ

1. ตลาดรู้ว่าเรามีข้าวในสต๊อกเท่าไหร่  เราชอบพูดว่าเรารู้ว่าทั่วโลกกินเท่านั้น ผลิตเท่านี้  เพราะฉะนั้น ถ้าเราเก็บข้าวเอาไว้ซะอย่าง ผู้ซื้อจะหาซื้อข้าวจากไหนมาแทนข้าวไทยได้  แต่คนพูดอาจจะลืมไปว่าข้าวที่ขายในตลาดโลกมันนิดเดียว เทียบกับที่ผลิตและกินกันทั่วโลก  และประเทศอื่นๆ ก็มีสต๊อกของเขา อย่างต้นปีนี้ แค่อินเดียระบายสต๊อกของตัวเองออกมา  ราคาข้าวก็ตกลงเป็นร้อยเหรียญ

 2. การที่เราตั้งราคาข้าวไว้สูง ชาวนาเราก็ผลิตเพิ่ม แต่การบริโภคของเรามีแนวโน้มลดลง  ดังนั้นถ้าไม่ทำอะไรเลย ส่วนต่างพวกนี้สามารถทำให้สต๊อกเราเพิ่มขึ้นมาปีละ 4-5 ล้านตันสบายๆ โดยที่ต่างชาติไม่มีใครเดือดร้อนหาข้าวกินไม่ได้  แต่เราเองที่เดือดร้อน ดังนั้น ไม่ใช่ว่าเก็บสต๊อกแล้วราคาจะขึ้นเสมอไป

ถ้ารัฐบาลไม่เข้าใจตลาดข้าว แล้วใช้ความรู้สึก สามัญสำนึก หรือสัญชาตญาณในการตัดสินใจ ก็เป็นความน่ากลัวเช่นกัน  ที่ยกตัวอย่างได้คือกรณีคุณมิ่งขวัญ แสงสุวรรณ ที่หลายคนเคยยกย่องว่าสมควรเป็นหัวหน้าทีมเศรษฐกิจของค่ายเพื่อไทย แต่สิ่งที่คุณมิ่งขวัญทำเป็นตัวอย่างของความไม่เข้าใจในตลาดข้าว  ตอนที่ราคาข้าวในปี 2008 ขึ้นพรวดพราดนั้น  ส่วนหนึ่งเป็นเพราะราคาธัญพืชอื่นที่สูงขึ้น เริ่มจากข้าวโพด ตามมาด้วยข้าวสาลี และต่อมาถึงข้าว  แล้วพอราคาข้าวขึ้น คนในฟิลิปปินส์และประเทศต่างๆ ก็กลัวว่าจะไม่มีข้าวกิน จนเกิดความตระหนกที่ดันราคาข้าวให้พุ่งขึ้นไป  แต่คุณมิ่งขวัญคิดเอาเองว่าเมื่อราคาขึ้นแล้วราคามันจะขึ้นไปเรื่อยๆ แม้ขึ้นไปถึง 20,000 กว่าบาทก็ยังไม่ยอมปล่อยข้าวออกจากโกดังรัฐบาล เพราะเชื่อว่าอีกหน่อยก็จะขึ้นถึง 30,000 กว่า ซึ่งที่สุดราคาก็ไม่ได้ขึ้นไปถึงตรงนั้น เพราะไม่มีเหตุอะไรที่จะทำให้ขึ้นต่อ

ปีนี้ก็เหมือนกัน เป็นปีที่ราคาข้าวช่วงนี้ดีกว่าช่วงต้นฤดูเยอะ ต้นฤดูอยู่ที่ 400 ต้นๆ (ดอลลาร์ต่อตัน)  การที่ราคาช่วงนี้ขยับขึ้น ส่วนหนึ่งอาจจะเกิดจากเราด้วย เพราะเรากักข้าวเอาไว้ทำให้ราคาตลาดโลกขึ้น แต่มันก็ไม่ได้ขึ้นเยอะพอจะคุ้มต้นทุนของเรา เพราะเราตั้งราคารับจำนำที่สูงเป็นประวัติการณ์  แต่ถ้าเราเห็นว่าราคายังไม่คุ้มทุนและไม่พยายามระบายออกช่วงนี้ ซึ่งเป็นช่วงที่ราคาธัญพืชค่อนข้างดี เนื่องจากเกิดภัยแล้งที่ทำให้ข้าวโพดในสหรัฐฯ หายไปเกือบครึ่ง โดยหวังให้มันขึ้นไปอีก ผมคิดว่าเราจะระบายข้าวออกยากขึ้นเมื่อข้าวฤดูใหม่ทะลักออกมาเต็มที่

 

“ถ้ากลไกตลาดทำงานไม่ได้ดังใจ
แต่รัฐบาลทำได้แย่กว่า รัฐบาลก็ไม่ควรไปยุ่ง 
แต่ถ้าตลาดทำงานไม่ดี แล้วรัฐบาลทำแล้วมี ‘โอกาส’ ทำได้ดีกว่า  
ก็อาจมีเหตุผลที่รัฐบาลควรเข้าไปแทรกแซง”

 

นโยบายนี้ทำให้รัฐบาลกลายเป็นผู้เล่นหลักอยู่คนเดียว ตามหลักเศรษฐศาสตร์ การแข่งขันเป็นสิ่งสำคัญ แต่ที่ผ่านมาดูเหมือนการแข่งขันที่มีผู้เล่นเอกชน ก็ไม่ได้ช่วยให้ชาวนาได้ราคาที่เป็นธรรม ทำไมจึงเป็นแบบนั้น

เวลาเราถามว่ารัฐบาลควรมีบทบาทในเรื่องหนึ่งเรื่องใดแค่ไหนนั้น เราต้องตอบคำถามหลักๆ อย่างน้อยสองข้อคือ

หนึ่ง ตลาดทำงานได้ดีไหม

สอง ถ้าตลาดทำงานได้ไม่ดีเท่าที่เราหวัง เราต้องถามต่อก่อนว่า แล้วรัฐบาลจะทำได้ดีกว่าไหม  

ถ้ากลไกตลาดทำงานไม่ได้ดังใจ แต่รัฐบาลทำได้แย่กว่า รัฐบาลก็ไม่ควรไปยุ่ง  แต่ถ้าตลาดทำงานไม่ดี แล้วรัฐบาลทำแล้วมี ‘โอกาส’ ทำได้ดีกว่า  ก็อาจมีเหตุผลที่รัฐบาลควรเข้าไปแทรกแซง

ที่จริงแล้ว สิ่งที่เกิดขึ้นกับระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าของเราตอนนี้ก็เป็นระบบที่รัฐเข้าไปแทรกแซงอย่างมาก  ตอนที่เริ่มโครงการ 30 บาทฯ คุณหมอโชติช่วง โชตินุธร ที่กลับมาจากอเมริกา ก็ออกมาโจมตีว่าเป็นการแพทย์แบบสังคมนิยม  ซึ่งมันก็มีส่วนจริงเหมือนกัน  แต่จะเห็นได้ว่าในเรื่องนั้น นักเศรษฐศาสตร์ที่ปกติเชื่อในตลาดอย่างอาจารย์อัมมาร สยามวาลา หรืออย่างผม เชื่อว่ากลไกตลาดมีปัญหาความล้มเหลวในด้านบริการสุขภาพ  และรัฐบาลมีโอกาสที่จะทำได้ดีกว่า  เราก็เลยสนับสนุนเรื่องหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า ทั้งที่เป็นระบบที่เป็นไปในทางที่ผูกขาดโดยรัฐจริง

สำหรับประเด็นเรื่องตลาดข้าวที่ว่าระบบเดิมที่เป็นอยู่มันดีหรือแย่แค่ไหนนั้น เดี๋ยวขอกลับมาประเด็นนี้ทีหลัง  แต่ที่ฟันธงได้คือ กลไกที่ผ่านมาของรัฐบาลไม่มีความสามารถในการจัดการซื้อขายข้าวแทนเอกชน ซึ่งกลไกรัฐในภาคราชการเอง เช่น กระทรวงพาณิชย์ ก็น่าจะทราบดี

เมื่อ 30-40 ปีก่อน รัฐบาลเคยขายข้าวแบบรัฐบาลต่อรัฐบาล (G to G) ค่อนข้างเยอะ แต่ไม่ใช่เป็นเพราะรัฐบาลขายข้าวเก่ง แต่เป็นเพราะรัฐบาลสามารถยกเว้นภาษีให้ข้าวของตัวเองได้  โดยเฉพาะค่าพรีเมียมข้าวในสมัยก่อน ซึ่งเก็บตันละหลายร้อยบาทไปจนถึงสองสามพันบาทต่อตันก็เคย  เมื่อรัฐบาลสามารถขายข้าวถูกกว่าเอกชน รัฐบาลต่างชาติเขาก็อยากซื้อ  แต่หลังจากที่เราเลิกพรีเมียมข้าวไปแล้ว กระทรวงพาณิชย์ก็แทบจะเลิกขายข้าวแบบ G to G ไปเลย  และในช่วงหลังๆ เวลารัฐบาลจะแทรกแซงราคาข้าวหรือสต๊อกข้าวทีไร รัฐบาลก็จะใช้วิธีเปิดประมูลให้เอกชนมาประมูล ซึ่งก็อาจมีข้อครหาว่ามีเรื่องผลประโยชน์ทางการเมือง และหลายกรณีก็คงมีจริง  แต่ก็เป็นเครื่องชี้อันหนึ่งว่ารัฐบาลเองไม่ได้มีปัญญาค้าขายข้าวเอง และรัฐบาลเองก็รู้จึงใช้วิธีเปิดประมูล

กรณีนี้ก็เหมือนกัน รัฐบาลยังใช้วิธีประมูลเหมือนเดิม แต่ตั้งแง่ว่าถ้าไม่ได้ตามราคาที่ฉันต้องการ ฉันก็จะไม่ขาย ทำให้ข้าวที่ประมูลขายออกไปได้น้อยมาก  ถ้าดูข่าวเล็กๆ ข่าวหนึ่ง รัฐมนตรีกระทรวงพาณิชย์ให้สัมภาษณ์ว่า พวกบริษัทที่เข้าประมูลได้มีโอกาสไปดูข้าวในโกดังแล้ว แล้วยังมาประมูลต่ำกว่าราคากลาง  ถ้าเห็นว่าคุณภาพข้าวต่ำก็ไม่ควรมาประมูล ฟังแล้วก็น่าหวาดเสียวนิดหน่อยว่าข้าวในโกดังของรัฐบาลมีปัญหาคุณภาพหรือเปล่า

ถ้าสรุปสั้นๆ ก็คือ โครงการนี้ได้ทำให้รัฐบาลกลายมาเป็นผู้ผูกขาดจริง  ส่วนที่ว่าผู้ผูกขาดรายนี้สามารถทำอะไรที่มีประสิทธิภาพมากกว่าเอกชนหรือเปล่า มีเครื่องหมายคำถามตัวโตๆ อยู่หลายตัว
 

ฤดูกาลที่ผ่านมา ยังมีผลไม่ชัดเจนในแง่ประสิทธิภาพใช่ไหม

รัฐบาลพยายามบอกว่าผลยังไม่ชัดเจนเพราะเรายังขายข้าวออกไปไม่หมด ยังไม่ได้ปิดบัญชีซื้อขายข้าว ซึ่งอันนี้ถ้ารัฐบาลเก็บสต๊อกยาว กว่าจะปิดบัญชีได้ก็อาจต้องใช้เวลาอีกปีสองปี  แต่ผมเชื่อว่าเมื่อรวมเบ็ดเสร็จแล้ว มันไม่หนีไปจากขาดทุนในระดับแสนล้านบาทต่อปี (จากงบรวมของประเทศปีละสองล้านล้านกว่าบาท) สักเท่าไร  เนื่องจากแม้ว่าข้าวที่รัฐบาลประมูลขายจะได้ราคาที่ใช้ได้ แต่ก็ไม่ได้ต่างจากราคาตลาดเท่าไร   ส่วนข้าว G to G ก็ไม่น่าทำให้ผลต่างไปมากนัก

สำหรับข้าวที่ประมูลขายในประเทศนั้น ที่ผ่านมารัฐบาลขายข้าวออกไปได้เป็นส่วนน้อยของข้าวที่เอาออกมาประมูล  ด้วยสาเหตุ 2 ประการ คือ  1. รัฐบาลอยากได้ราคาสูง เพื่อให้ไม่ขาดทุนมาก  2. อาจมีคำถามว่าข้าวในโกดังรัฐบาลมีคุณภาพตรงตามสเป๊กแค่ไหน  ถ้ารัฐบาลต้องการจะระบายข้าวส่วนนี้ให้ได้มากขึ้น  ในการประมูลครั้งต่อๆ ไป รัฐบาลก็คงต้องยอมรับราคาที่ต่ำลงบ้าง  

ทีนี้รัฐบาลบอกว่าตัวเองมีสัญญาขายข้าวแบบ G to G อยู่ ตัวเลขไม่ชัดเจนแต่มีการพูดถึงกันว่า 5-8 ล้านตัน แต่วันก่อนรัฐมนตรีพาณิชย์ให้สัมภาษณ์ฟังดูแปลกนิดหนึ่งว่าเปิดเผยไม่ได้เพราะเดี๋ยวไปกระทบประเทศผู้ซื้อ  ที่แปลกก็คือ ถ้ารัฐบาลประเทศผู้ซื้อสามารถซื้อข้าวจากไทยในดีลที่ดีเป็นพิเศษ เช่น ซื้อล็อตใหญ่ในราคาที่ดีสำหรับเขา  รัฐบาลประเทศผู้ซื้อก็น่าจะยินดีที่จะนำมาอวดว่าเป็นผลงานของเขา  นอกจากว่าเขาเสียค่าโง่ซื้อจากเราแพงกว่าราคาตลาด เขาถึงจะไม่อยากเปิดเผย  แต่ถ้าถามว่าถ้าคุณเป็นรัฐบาลต่างประเทศ แล้วไทยมาเสนอขายข้าว G to G ล็อตใหญ่ คุณจะยอมซื้อแพงกว่าตลาดหรือเปล่า  ประเทศผู้นำเข้าข้าวส่วนใหญ่เป็นประเทศกำลังพัฒนาหรือประเทศยากจน รัฐบาลที่จะทำเพื่อประชาชนตัวเองคงไม่ซื้อข้าวแพงกว่าตลาดแน่  นอกเสียจากว่าประเทศที่พยายามทำตัวเป็นพี่ใหญ่หรือมหาอำนาจแล้วต้องการเอาใจรัฐบาลไทย  เช่น ในอดีตเมื่อนานมาแล้ว จีนก็เคยขายน้ำมันให้เราในราคามิตรภาพ  แบบนี้ถึงเป็นไปได้ที่เราอาจได้ราคาดีกว่าตลาด  แต่โดยทั่วไปแล้วโอกาสแบบนี้มีน้อยมาก  ดังนั้น โอกาสที่จะขายข้าว G to G ได้สูงกว่าราคาตลาดจึงมีน้อยมาก  แต่ถ้าขายได้จริงในราคาพอๆ กับราคาตลาดก็ยังดีกว่าขายไม่ได้  แต่ถ้าไปขายในราคามิตรภาพสำหรับคนอื่น หรือใช้วิธีไปแลกกับสินค้าอื่น (ซึ่งทั้งสองฝ่ายมักจะตั้งราคาที่เว่อร์) ก็อาจทำให้ขาดทุนมากเงียบๆ มากกว่าการขายด้วยวิธีการประมูลเสียด้วยซ้ำไป

 

“ในระยะยาวนั้น
ชาวนาจะรวยขึ้นมาได้ก็ต่อเมื่อคนส่วนใหญ่ไม่สนใจเป็นชาวนา
แต่มีรายได้ดีพอที่จะซื้อข้าวราคาแพง 
ซึ่งจริงๆ แล้ว ทุกวันนี้เกษตรกรเองก็เลือกเส้นทางนี้กันโดยส่วนใหญ่”  

 

ดูท่าทางแล้วไม่ว่าจะทำยังไงเรื่องนี้ก็ต้องขาดทุนอยู่แล้ว แม้มีประสิทธิภาพก็ขาดทุน ไม่มีประสิทธิภาพก็ยิ่งขาดทุนไปกันใหญ่ ประชาธิปัตย์ทำอีกระบบหนึ่ง (ประกันรายได้) ก็ใช้เงินก้อนใหญ่เหมือนกัน ดังนั้นแล้ว ในทางหลักการเราควรอุดหนุนเกษตรกรไหม หรือควรใช้กลไกไหนกันแน่

คำถามนี้อาจแยกได้เป็นสองสามส่วน ส่วนแรกคือเราจะช่วยชาวนาหรือเกษตรกรด้วยเหตุผลอะไร  ถ้าคิดว่าเป็นเกษตรกรแล้วยากจน รัฐบาลที่ดีควรจะคิดไหมว่า ทำอย่างไรให้เขามีทางเลือกมากกว่าที่จะเป็นเกษตรกร

จริงๆ ถ้าไปดูชาวนาหรือเกษตรกรของเราจริงๆ  เกษตรกรก็ไม่ใช่ว่าเขาไม่เลือก สมัยที่ผมยังเด็ก ตำราเรียนของเราบอกว่าคนไทย 80% เป็นชาวนา  ทุกวันนี้ คนที่เวลาไปสำรวจสถิติแล้วเขานับตัวเองเป็นเกษตรกรลดลงเหลือ 30-40% แต่คนเหล่านี้ที่มีรายได้หลักจากการเกษตรอาจมีแค่ 20% กว่าเท่านั้นเอง  ถ้านับเฉพาะชาวนาที่มีรายได้หลักจากการทำนาก็ยิ่งน้อยลงไปอีก ส่วนหนึ่งเป็นเพราะโดยธรรมชาติของการทำนาเอง ชาวนาที่ทำนาปีเป็นหลัก ที่ไม่ได้เป็นชาวนาในภาคกลางในเขตชลประทาน เวลางานในไร่นาแต่ละปีก็มีแค่ไม่กี่เดือน และเดี๋ยวนี้ก็ใช้เครื่องจักรกันแทบทั้งหมด  โดยตัวเนื้องานเอง การทำนาไม่สามารถรองรับแรงงานจำนวนมากให้ไปอยู่ตรงนั้นได้ตลอดเวลา แล้วให้มีรายได้ดีด้วย เพราะถ้าเขาอยู่ตรงนั้นตลอด ก็จะว่างงานเป็นส่วนใหญ่  เมื่อการทำนาไม่ต้องใช้แรงงานมากและตลอดเวลา ก็เป็นธรรมดาที่ผลตอบแทนจากการทำนาจะไม่พอที่จะเลี้ยงคนจำนวนมาก  ดังนั้นในประเทศที่พัฒนาแล้ว จำนวนเกษตรกรมักลดเหลือ 3-5% หรือไม่เกิน 10% ของประชากร

สิ่งหนึ่งที่เกิดในเมืองไทยที่แตกต่างจากในหลายประเทศคือ เราชอบมองหรือชอบเห็นประเทศไทยเป็นประเทศเกษตรกรรม และพยายามอนุรักษ์และขายความคิดเรื่องการเป็นเกษตรกร  เอ็นจีโอก็พยายามขายว่าเกษตรกรรมหรือการทำนาเป็นวิถีชีวิต รวมทั้งแนวคิดเรื่องเศรษฐกิจพอเพียง  ราชการก็พยายามส่งเสริมให้ชาวนาปักหลักทำนาอยู่ตรงนั้น  ทั้งที่ถ้าไปดูข้อมูลจริง  เราจะพบว่าในขณะที่เราภาคภูมิใจกับข้าวหอมมะลิจากทุ่งกุลาร้องไห้ แต่กลุ่มคนที่จนที่สุดในไทยก็คือชาวนาที่ปักหลักอยู่แถวทุ่งกุลาร้องไห้นั่นแหละ  ขณะที่คนแถวทุ่งกุลาร้องไห้เองที่ทำนาแบบที่เขาเรียกกันเองว่า “ทำนาปีละเจ็ดวัน” คือจ้างไถ หว่านแล้วปล่อยนาทิ้งๆ ขว้างๆ แล้วมาทำงานในเมืองหรือขับแท็กซี่ในกรุง เสร็จแล้วก็จ้างเกี่ยวนวดข้าว รวมแล้วเขามีรายได้ดีกว่าคนที่อยู่ติดกับพื้นที่แล้วทำนาอย่างเดียว 

ณ ราคาข้าวปัจจุบัน ถ้าเราพยายามส่งเสริมให้คนกลับไปอยู่ในไร่นา โดยเฉพาะนาน้ำฝนที่มีผลผลิตต่ำ  เราก็จะมีชาวนาที่ยากจนเป็นจำนวนมาก   ชาวนาที่มีฐานะดีพอสมควรมักเป็นชาวนาในเขตชลประทานภาคกลางซึ่งมีน้ำและใช้พันธุ์ที่ให้ผลผลิตสูงปลูกข้าวปีละหลายรอบ ข้าวที่ปลูกราคาไม่ดีเท่าข้าวหอมมะลิ แต่เมื่อคิดรวมเบ็ดเสร็จแล้วเขามีรายได้สุทธิสูงกว่ามาก

คำถามต่อมาคือ ราคาข้าวปัจจุบันของเราต่ำเกินไปไหม  อันนี้คุณอาจได้ยินทฤษฎีสองสูงหรือสามสูงของเจ้าสัวท่านหนึ่ง และอาจเคยได้ยินว่าชาวนาในญี่ปุ่นขายข้าวได้ราคาดี  ข้อเท็จจริงอันหนึ่งก็คือ ถ้าตราบใดเรายังเป็นประเทศที่ทำตัวเป็นครัวโลกและส่งข้าวไปขายยังประเทศอื่น ราคาข้าวในตลาดของเราก็ต้องเป็นราคาที่ต่ำกว่าที่เขาขายกันในตลาดโลก ถ้าจะยกราคาข้าวของเราให้สูงกว่าตลาดโลก ก็หมายความว่า เราต้องเอาเงินภาษีไปอุดหนุนจำนวนมาก และไม่ใช่อุดหนุนเฉพาะข้าวที่คนไทยกินเท่านั้น แต่ต้องเอาภาษีไปอุดหนุนข้าวที่ส่งไปให้คนต่างประเทศกินด้วย แล้วเรารวยขนาดนั้นหรือเปล่า

จริงๆ แล้ว  สิ่งที่เกิดขึ้นคือ ในประเทศที่มีค่าแรงสูงหลายประเทศนั้นมีคนที่เป็นชาวนาน้อย หรือมีมาตรการที่ทำให้มีการผลิตน้อย และมักต้องพึ่งการนำเข้า  วิธีที่จะทำให้ข้าวในประเทศของเขาราคาสูง คือกีดกันการนำเข้า เก็บภาษีนำเข้าสูงๆ หรือจำกัดโควต้าการนำเข้า  เมื่อสินค้ามีน้อยราคาก็จะพุ่งสูงขึ้นเอง แต่ราคาที่สูงนี้เกิดขึ้นได้เพราะเป็นราคาที่ตัดขาดจากตลาดโลก โดยตั้งกลไกไม่ให้ข้าวเข้าสู่ประเทศโดยเสรี  เพราะถ้าปล่อยให้ข้าวเข้าได้โดยเสรี แล้วต่างประเทศสามารถส่งข้าวเข้ามาขายแข่งได้เสรี ยังไงๆ ราคาข้าวในประเทศก็จะไม่ต่างจากราคาในตลาดโลกมาก

แต่ถ้าเรายังจะเป็นประเทศส่งออก เป็นครัวของโลก และยังอยากจะผลิตเยอะๆ ส่งออกเยอะๆ แล้วต้องการให้ราคาข้าวเปลือกดีทุกเม็ดด้วย ก็หมายความว่ายิ่งเราปลูกข้าวมากขึ้นเท่าไร ก็ต้องเอาเงินภาษีไปอุดหนุนมากขึ้นเรื่อยๆ  และเวลาเราทำข้าวให้ราคาดีขึ้น เราก็จะมีผลผลิตเพิ่มขึ้นด้วย เพราะราคาข้าวดีก็จะจูงใจให้คนมาปลูกข้าวมากขึ้น  แทนที่จะไปปลูกพืชอื่นหรือไปทำงานอื่น  คนก็กลับมาทำนาเพิ่มขึ้น ทำให้ปริมาณข้าวเราเยอะขึ้น ปริมาณข้าวเยอะก็อุดหนุนเยอะ เป็นวัฏจักรและทำให้ปัญหานี้กลายเป็นปัญหาระยะยาว

วิธีหนึ่งที่รัฐบาลหวังว่าจะช่วยให้เราขายข้าวในราคาดีขึ้น ก็คือการไม่ยอมส่งออกข้าวในราคาต่ำ  ซึ่งที่ผ่านมาวิธีนี้ก็คงมีส่วนช่วยดึงราคาข้าวในตลาดโลกให้เพิ่มขึ้นบ้าง ประเทศคู่แข่งเราก็ขายข้าวได้ในราคาดีขึ้น  ในขณะเดียวกันสต๊อกข้าวเราก็พอกพูนขึ้น  แต่เมื่อไหร่ที่เราระบายสต๊อกพวกนี้ออกไปก่อนที่ข้าวในสต๊อกจะเสื่อมคุณภาพ ราคาข้าวก็จะตกลง  และการที่เรามีมาตรการที่ทำให้ข้าวราคาดี เกษตรกรของเรา และประเทศอื่น ก็จะปลูกเพิ่ม  สต๊อกเราก็ต้องเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ  จะนำไปบริจาคก็ยังต้องพะวงว่าอาจมีผลกดราคาส่งออกข้าว  เพราะทุกวันนี้ประเทศที่ซื้อข้าวจำนวนมากส่วนใหญ่ก็เป็นประเทศจน  เหลือวิธีเดียวที่จะแก้ปัญหานี้โดยไม่กระทบราคาก็คือเอาไปทิ้ง ซึ่งไม่ใช่วิธีที่ดีสำหรับประเทศหรือสิ่งแวดล้อมแน่ๆ  ถึงแม้ว่าอาจจะดีกว่าวิธีที่เราทำอยู่บ่อยๆ คือเสียค่าใช้จ่ายในการเก็บข้าวไปเรื่อยจนข้าวเสื่อมคุณภาพแล้วค่อยเอาไปกำจัด 

การแก้ปัญหาความยากจนหรือความเสี่ยงของชาวนาหรือเกษตรกรอย่างยั่งยืนสำหรับประเทศนั้น ไม่สามารถทำได้โดยการยกราคาข้าวให้สูงกว่าราคาตลาดไปเรื่อยๆ เพราะนอกจากจะทำไม่ได้จริงแล้ว ยังสร้างปัญหาตามมาสารพัดด้วย  แต่อยู่ที่ให้คนมีการศึกษาที่ดี มีศักยภาพที่จะเลือกทำอาชีพต่างๆ ที่ตัวเองถนัด  เมื่อคนมีทางเลือกมากขึ้น ในอนาคตก็จะเหลือแต่ชาวนาจำนวนไม่มาก แต่เป็นชาวนาที่มีประสิทธิภาพสูง และจะมีรายได้จากการทำนาไม่น้อยกว่าคนที่ไปทำอาชีพอื่น  แต่ถ้าเราจะยังพยายามเก็บคนค่อนประเทศ 30-40% ไว้ในภาคเกษตร ซึ่งสร้างรายได้แค่หนึ่งในสิบของประเทศ ก็คงยากที่จะให้ชาวนาหรือเกษตรกรมีรายได้ดีได้   

ในระยะยาวนั้น ชาวนาจะรวยขึ้นมาได้ก็ต่อเมื่อคนส่วนใหญ่ไม่สนใจเป็นชาวนา แต่มีรายได้ดีพอที่จะซื้อข้าวราคาแพง  ซึ่งจริงๆ แล้ว ทุกวันนี้เกษตรกรเองก็เลือกเส้นทางนี้กันโดยส่วนใหญ่  ทุกวันนี้ ไปถามได้ว่ามีชาวนาสักกี่รายที่อยากให้ลูกเป็นชาวนาต่อ ยกเว้นคนมีที่ดินหรือมีฐานบางอย่างอยู่  ถ้าเราไม่ไปพยายามปลุกระดมเพื่อฝืนกระแสนี้ แบบที่เราทำกันมาโดยตลอด ทั้งที่ประเทศเรามีสัดส่วนของคนที่เป็นเกษตรกรสูงกว่าประเทศอื่นๆ ที่มีรายได้ระดับเดียวกับเรามาก  พอผ่านไปอีกสองสามรุ่น  เราก็จะไปถึงตรงนั้นที่รายได้ของเกษตรกรจะไม่ด้อยไปกว่าคนส่วนใหญ่ของประเทศที่ไม่ใช่เกษตรกรแล้ว

 

“การถอยในเรื่องนี้อาจเกิดขึ้นได้ยาก
เนื่องจากในตอนนี้ประเทศเรากลายเป็นเวทีต่อสู้ทางการเมืองที่ใหญ่มากและการเมืองของเรากลบอย่างอื่นไปเกือบหมด
การทำหรือไม่ทำอะไรกลายเป็นประเด็นใหญ่ทางการเมืองได้ตลอดเวลา”
 

คิดว่าโครงการรับจำนำ ณ ปัจจุบัน มันถอยได้ไหมในความเป็นจริง ทีดีอาร์ไอเองก็เสนอให้มีการยุติ ล้มโครงการด้วย

จริงๆ แล้ว ถ้ารัฐบาลเห็นว่าจำเป็นต้องถอย มันก็ถอยได้หลายวิธี และชาวนาเองก็ไม่ใช่ไม่มีเหตุผล หรือดื้อรั้นแบบนักการเมืองหรือกองเชียร์ที่เถียงเรื่องพวกนี้กันแบบเอาเป็นเอาตาย 

ไม่กี่วันมานี้มีโพลล์ของมหาวิทยาลัยหอการค้าที่ไปถามชาวนา ก็พบว่าชาวนาส่วนใหญ่ประมาณ 87% ต้องการให้รัฐบาลช่วย แต่ไม่ได้เกี่ยงมากว่าต้องช่วยวิธีไหน หรือราคาต้องเป็นเท่าโน้นเท่านี้  เพราะเมื่อถามชาวนากลุ่มนี้ ชาวนาจำนวนมากที่สุด (37%) บอกว่าขอให้ช่วยเถอะ จะช่วยแบบไหนก็ได้  ถัดมามากหนึ่งในสามนิดหน่อย (35%) ตอบว่าชอบโครงการจำนำข้าวมากกว่า แต่ที่เหลืออีกเกือบหนึ่งในสาม (28%) ชอบนโยบายจ่ายเงินชดเชยแบบสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์  

แต่ในสถานการณ์ปัจจุบันนั้น การถอยในเรื่องนี้อาจเกิดขึ้นได้ยาก เนื่องจากในตอนนี้ประเทศเรากลายเป็น เวทีต่อสู้ทางการเมืองที่ใหญ่มากและการเมืองของเรากลบอย่างอื่นไปเกือบหมด การทำหรือไม่ทำอะไรกลายเป็นประเด็นใหญ่ทางการเมืองได้ตลอดเวลา ยิ่งในเรื่องนี้ที่มีการไปร้องศาลรัฐธรรมนูญ ถึงแม้ว่าศาลจะไม่รับพิจารณาก็ตาม  การถอยในเรื่องนี้ก็เสี่ยงที่จะถูกมองว่าเป็นความพ่ายแพ้ทางการเมือง   แต่ที่น่ากลัวกว่าก็คือ ถ้านักการเมืองที่บริหารรัฐบาลเชื่อทฤษฎีขายฝันหรือเชื่อข้าราชการประจำว่าที่มาบอกว่าที่ทำอยู่ตอนนี้เป็นวิธีที่ถูกแล้ว  ซึ่งผมหวังว่าคงจะไม่ใช่นะ

วิธีการต่อสู้ทางการเมืองของไทย ก็มีส่วนที่ทำให้รัฐบาลของเราใช้มาตรการที่เปลี่ยนกลับไปกลับมาอยู่เรื่อยๆ  อย่างเช่นเรื่องกองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา เดิมมี กยศ.  พอรัฐบาลทักษิณขึ้นมาเปลี่ยนมาใช้ กรอ. เปลี่ยนรัฐบาลอีกก็กลับมา กยศ. และพอ รมว.ศึกษาท่านที่แล้วเข้ามาก็ต้องการเอา กรอ. กลับมา  โครงการ 30 บาทฯ ดีหน่อยที่ถูกเปลี่ยนแค่ชื่อกลับไปกลับมาหลายรอบจนตอนนี้กลับมาใช้ชื่อเดิม แต่ไม่มีรัฐบาลไหน รวมทั้ง คมช. กล้าไปเปลี่ยนหรือรื้อจริงๆ  อย่างเรื่องข้าว เมื่อรัฐบาลอภิสิทธิ์เลือกใช้โครงการประกันรายได้ พรรคเพื่อไทย (และภูมิใจไทย) ก็ฉีกมาหาเสียงด้วยโครงการจำนำข้าว

เมื่อคำนึงถึงการเมืองแบบนี้ วิธีที่ผมเขียนเสนอไว้ตั้งแต่ก่อนเริ่มโครงการเมื่อปีที่แล้วคือ ถ้ารัฐบาลจะทำโครงการนี้เพื่อช่วยชาวนา ก็สามารถแก้ข้อเสียในอดีตโดยไม่พยายามเก็บสต๊อกข้าวเอาไว้มากหรือนาน  ได้ข้าวมาเท่าไหร่ก็ค่อยๆ ประมูลขายออกไปอย่างโปร่งใส  วิธีนี้จะช่วยชาวนาได้ โดยไม่มีผลกระทบอื่น นอกจากรัฐบาลขาดทุน แต่ที่ขาดทุนก็เพราะซื้อจากชาวนาแพง ไม่ได้เอาไปเข้ากระเป๋าใคร  แต่ที่คงจะขาดทุนเพิ่มขึ้นเพราะเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ที่รัฐบาลกำลังทำโครงการประกันราคาข้าว แถมยังยกระดับราคาให้สูงกว่าตลาดมากเป็นประวัติการณ์ด้วย

จริงๆ นโยบายสมัยอภิสิทธิ์ไม่ใช่ประกันรายได้หรือประกันราคาตามคำที่คนนิยมใช้กันนะ   นโยบายรัฐบาลยิ่งลักษณ์ต่างหากที่เป็นการประกันราคาข้าวจริงๆ เป็นครั้งแรกในประเทศไทย คือรัฐบาลรับซื้อไม่อั้นในราคาประกันที่ 15,000 บาท  ส่วนมาตรการที่ใช้สมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ไม่ใช่การประกันรายได้เสียด้วยซ้ำ เพราะถ้าข้าวคุณเสียหายคุณก็ไม่ได้รายได้ตามนั้น

แล้วมันคืออะไร ?

มาตรการที่ใช้ในช่วงรัฐบาลอภิสิทธิ์อาจเรียกว่าเป็น deficiency payment คือจ่ายเงินเพิ่มเพื่อเติมให้มีรายได้เพียงพอ  แต่แนวคิดเดิมไม่ได้เป็นแบบนี้ตั้งแต่ต้น แนวคิดเดิมมาจากอาจารย์อัมมารเมื่อยี่สิบปีก่อน ซึ่งเอามาจากระบบ Put Options ที่ขายกันในตลาดล่วงหน้า  ทีดีอาร์ไอนำแนวคิดนี้มาเสนอเป็นทางการครั้งแรกตอนที่เราทำแผนแม่บทให้กระทรวงพาณิชย์ตั้งแต่ปี 2540  ซึ่งมีรายงานเล่มหนึ่งที่ผมเขียนร่วมกับ อาจารย์ที่นิติศาสตร์ ธรรมศาสตร์[1]   ซึ่งตอนนั้นเราเสนอระบบที่เป็นการขายประกันความเสี่ยงด้านราคาให้เกษตรกร แต่ในช่วงแรกเสนอให้รัฐบาลอุดหนุนเบี้ยประกันส่วนใหญ่ 50-80% แต่เมื่อมีการนำไปใช้ในช่วงรัฐบาลอภิสิทธิ์ ซึ่งอาจารย์นิพนธ์กับอาจารย์อัมมารมีส่วนไปช่วยวางโครงและดูรายละเอียดให้ในช่วงแรกด้วย ก็มีสิ่งที่เปลี่ยนไปที่สำคัญสองสามอย่างคือ  (1) ไม่มีการเก็บเบี้ยประกันจากเกษตรกร  ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นมาตรการที่ป้องกันชาวนาปลอมได้ (2) การตั้งราคาเป้าหมายให้สูงกว่าแนวโน้มราคาตลาด ถึงมีการเรียกกันว่าประกันราคา และ (3) ต้องมีการจำกัดปริมาณ เพราะกลายเป็นโครงการช่วยเหลือฟรีๆ ซึ่งเมื่อรวมข้อ 2 กับ 3 ก็เลยมีการเรียกกันว่าเป็นโครงการประกันรายได้
 

อาจารย์คิดว่าโมเดลแบบประชาธิปัตย์ (ที่เรียกว่า ‘ประกันรายได้’) ดีกว่าโมเดลการรับจำนำแบบเพื่อไทยไหม

จริงๆ แล้วแนวคิดที่เราเสนอ ซึ่งรัฐบาลประชาธิปัตย์นำไปใช้  ก็เพื่อแก้ปัญหามากมายที่เกิดกับโครงการแทรกแซงและจำนำข้าวในอดีต ซึ่งมีทั้งการทุจริตและความสูญเสียในแทบทุกขั้นตอน  จนเมื่อรวมกันแล้วเงินที่หายไประหว่างทางมากกว่าที่ชาวนาได้รับมาก 

ความแตกต่างที่สำคัญประการที่เป็นข้อดีของโครงการประกันราคาข้าวของรัฐบาลยิ่งลักษณ์  ก็คือมาตรการรับซื้อทุกเม็ดช่วยแก้ปัญหาที่ชาวนาเคยถูกกดราคาได้ค่อนข้างดี  แต่หลังจากนั้นความเสี่ยงของโครงการนี้ก็เหมือนเดิม  จริงๆ มากกว่าเดิมด้วยเพราะโครงการมีขนาดใหญ่กว่าเดิมมาก

หัวใจของโครงการที่เราเสนอเพื่อแก้ปัญหาพวกนี้ ซึ่งก็ยังอยู่ในโครงการที่รัฐบาลประชาธิปัตย์นำไปใช้คือ การไม่ไปยุ่งกับการซื้อ เก็บ และขายข้าว  ข้อเสนอนี้อยู่บนฐานคิดที่ว่าถ้าเราจะช่วยชาวนา จะทำอย่างไรให้เงินไปถึงชาวนาโดยไม่ตกหล่นระหว่างทาง  และไม่ทำให้เกิดความสูญเสียจากการขาดประสิทธิภาพ  ในโครงการที่รัฐบาลประชาธิปัตย์ใช้ การดำเนินการทั้งหมดอยู่บนกระดาษ  ราคาเป้าหมายก็ไปเลือกดูว่าจะเอาราคาที่ไหน ราคาอ้างอิงก็เลือกราคาจริงที่มีการเก็บข้อมูลที่เชื่อถือได้มาสักราคาหนึ่ง หักลบกันแล้ว ก็โอนเงินส่วนต่างเข้าบัญชีที่ ธ.ก.ส.  วิธีนี้ถ้าไม่มีปัญหาชาวนาปลอม ไม่มีการสวมสิทธิ์  เงินก็ไม่รั่วไหลไปที่อื่น  เพราะโอนจากรัฐบาลไปเข้าบัญชีชาวนาโดยตรง
 

แต่มันก็เป็นเงินก้อนใหญ่เหมือนกัน ทำไมไม่มีการทักท้วงเหมือนกรณีจำนำข้าว

จริงๆ โครงการก็มีปัญหานะ  และผมเชื่อว่าถ้าทำต่อปัญหาจะรุนแรงขึ้น

ประการแรก โครงการนี้เปลี่ยนจากการขายประกันในราคาต่ำ (เนื่องจากรัฐอุดหนุน) กลายเป็นโครงการแจกเงินฟรี คนจึงแห่เข้าโครงการมากขึ้น รวมทั้งใช้วิธีสวมสิทธิ์ต่างๆ และมีการเลี่ยงมาตรการป้องกันที่จำกัดปริมาณการช่วยเหลือ

ประการที่สอง แทนที่โครงการจะช่วยลดความเสี่ยงให้ชาวนา คือช่วยไม่ให้ชาวนาขาดทุนจากกรณีที่ราคาข้าวตกต่ำกว่าปกติที่เกิดขึ้นหลังจากที่ชาวนาลงทุนลงแรงปลูกไปแล้ว  กลับถูกใช้เป็นโครงการยกระดับราคาข้าว  และมีแนวโน้มว่าจะยกขึ้นไปเรื่อยๆ   ซึ่งถ้ายกราคาประกันให้สูงขึ้นไปเรื่อยๆ ปัญหาก็จะไม่ต่างกับโครงการของเพื่อไทย ที่จูงใจให้ปลูกข้าวเพิ่มขึ้น และต้องใช้งบอุดหนุนมากขึ้น  รัฐบาลประชาธิปัตย์ทำโครงการมา 2 ปี ปีแรกใช้ไป 50,000 ล้านบาท ปีที่สองใช้ไป 70,000 ล้านบาท ถ้าพรรคประชาธิปัตย์ชนะเข้ามารอบนี้ ผมเดาว่าก็คงไม่หนีปีละแสนล้านเหมือนกัน เพราะพรรคประชาธิปัตย์ก็สัญญาตอนหาเสียงว่าจะเพิ่มกำไรให้เป็น 40%

จริงๆ แนวคิดที่เราเสนอในตอนแรก อยู่บนพื้นฐานที่ว่า ในระยะยาวแล้ว โครงการที่พยายามยกระดับราคาให้สูงกว่าตลาดในระยะยาวไม่เคยทำได้สำเร็จแบบยั่งยืน   และในระยะยาวราคาตลาดควรเป็นสัญญาณให้เกษตรกรตัดสินใจเองว่าควรจะปลูกหรือไม่ปลูกอะไร หรือจะไปเปลี่ยนทำอาชีพอื่น  แต่ขณะเดียวกัน เราก็เห็นด้วยว่า โดยธรรมชาติของการเกษตรนั้น เกษตรกรต้องตัดสินใจแล้วลงมือปลูกหลายเดือนกว่าจะขายได้  ดังนั้น ราคาที่คาดว่าจะได้รับตอนปลูกกับราคาที่ได้จริงตอนที่เก็บเกี่ยว บางครั้งอาจจะต่างกันมาก  ซึ่งเกษตรกรที่จนควรจะได้รับความช่วยเหลือการปกป้องในเรื่องความเสี่ยงในส่วนนี้  นี่เป็นที่มาของมาตรการประกันความเสี่ยงราคา หรือที่กลายเป็นการจ่ายชดเชยแบบ deficiency payment

ข้อเสนอเดิมของเราคือ  ตั้งราคาเป้าหมายเป็นราคาพยากรณ์ของตลาดในอนาคตจากแนวโน้มในอดีตและปัจจุบัน  ยกตัวอย่างง่ายๆ อาจตั้งราคาเป้าหมายจากราคาเฉลี่ย 3 ปีย้อนหลังก็ได้  จากนั้น ก็มาดูว่าถ้าปีนี้ราคาจริงต่ำกว่าราคาเป้าหมาย เราก็จ่ายชดเชยไป  ถ้าราคาจริงดีกว่าก็ไม่ชดเชย  

ถ้าเราใช้วิธีนี้  ในระยะสั้นนั้น ถ้าราคาตลาดตกลงฮวบฮาบ รายได้ของเกษตรกรก็จะไม่ตกตามไปด้วย  แต่ยังจะมีรายได้พอๆ กับรายได้เฉลี่ยในสามปีก่อน  ส่วนในระยะยาวนั้น ถ้าเกษตรกรดูแล้วว่าเห็นว่าแนวโน้มราคาไม่ดีหรือแย่ลง เขาก็จะค่อยๆ ลดการปลูกไปทำอย่างอื่น โดยมีเวลาให้ปรับตัวอย่างน้อยสองสามปี