รัฐจะเรียกเก็บค่าคลื่นความถี่ในราคาต่ำหรือสูง....เพื่ออะไร

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

การประมูลคลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากล IMT (International Mobile Telecommunications) ในย่าน 2.1 GHz (หรือโทรศัพท์เคลื่อนที่ระบบ 3G) เกิดขึ้นเป็นครั้งแรกในวันที่ 16 ตุลาคม พ.ศ.2555

โดยคลื่นความถี่ IMT มีอยู่ทั้งหมด 60 MHz แต่เนื่องจากบริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) ได้รับการจัดสรรไปก่อนโดยไม่ต้องประมูลจำนวน 15 MHz ดังนั้นจึงเหลือคลื่นความถี่ที่สามารถนำออกประมูลได้ 45 MHz คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (“กสทช.”) จึงแบ่งคลื่นความถี่ที่เหลือเป็น 9 ชุด ชุดละ 5 MHz เพื่อเปิดโอกาสให้รายย่อยสามารถเข้าร่วมประมูลได้ด้วย และได้กำหนดว่าแต่ละรายจะประมูลได้สูงสุดไม่เกิน 15 MHz ซึ่งจำนวนคลื่นความถี่ดังกล่าวก็จะเท่าเทียมกับที่บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) มีอยู่ ซึ่งน่าจะเพียงพอต่อการให้บริการ

ในการตั้งราคาเริ่มต้นการประมูลหรือราคาขั้นต่ำ (reserved price) กสทช. ได้อาศัย “รายงานฉบับสมบูรณ์ (เรื่อง) การประเมินมูลค่าคลื่นความถี่และมูลค่าขั้นต่ำของการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่” ที่จัดทำโดยคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (“รายงานราคาประเมิน”) ที่เสนอว่าแม้ว่าราคาประเมินคลื่นความถี่น่าจะประมาณเท่ากับ 6,440 ล้านบาทต่อชุด แต่เมื่อคำนึงถึงวัตถุประสงค์ในการจัดสรรคลื่นความถี่อย่างมีประสิทธิภาพและ “หากภาครัฐให้ความสำคัญต่อรายรับจากการประมูลพอสมควรเมื่อเทียบกับผลประโยชน์ของผู้บริโภคและผู้ให้บริการซึ่งมีไม่มาก สัดส่วนของราคาเริ่มต้นต่อมูลค่าคลื่นความถี่ไม่ควรต่ำกว่า 0.67...” ซึ่งหมายความว่าราคาเริ่มต้นการประมูลหรือราคาขั้นต่ำควรอยู่ที่ไม่ต่ำกว่า 4,314.8 ล้านบาทต่อชุด ดังนั้น กสทช. จึงได้กำหนดราคาเริ่มต้นหรือราคาขั้นต่ำที่  4,500 ล้านบาทต่อชุด ซึ่งมากกว่าราคาขั้นต่ำที่คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยได้ให้ความเห็นไว้  [2]

ในที่สุด การประมูลได้เริ่มขึ้นโดยมีผู้เข้าร่วมประมูลทั้งหมด 3 ราย และเมื่อการประมูลสิ้นสุดลง มีผู้เสนอราคาครบทั้ง 9 ชุด  โดยราคาแบ่งเป็น 4,950 ล้านบาท จำนวน 2 ชุด ราคา 4,725 ล้านบาท จำนวน 1 ชุด และราคา 4,500 ล้านบาท อีก 6 ชุด รวมเป็นเงินทั้งสิ้น 41,625 ล้านบาท [3]

การกำหนดหลักเกณฑ์การประมูล และการตั้งราคาเริ่มต้นการประมูลหรือราคาขั้นต่ำดังกล่าวข้างต้น ได้ทำให้เกิดความเห็นแตกต่างกัน ดังนี้ 

ฝ่ายหนึ่งเห็นว่า กสทช. ควรเรียกเก็บค่าคลื่นความถี่ให้สูงขึ้นโดยมีเหตุผลสนับสนุนหลัก ๆ ว่า (ก) ค่าคลื่นความถี่ที่สูงขึ้นจะไม่ทำให้ผู้ใช้บริการต้องชำระค่าบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่สูงขึ้น (ข) ค่าคลื่นความถี่ที่สูงขึ้นจะเป็นรายได้แก่รัฐชดเชยการที่ผู้ประกอบการได้ใช้ทรัพยากรธรรมชาติอันเป็นทรัพย์สมบัติของชาติ (ค) กสทช.ควรนำเอาราคาประเมินที่คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยประเมินไว้ คือ 6,440 ล้านบาทต่อชุด มากำหนดเป็นราคาเริ่มต้นหรือราคาขั้นต่ำของคลื่นความถี่เสียเลย  (ถึงแม้ว่าคณะผู้วิจัย คณะเศรษฐศาสตร์จะเสนอว่าราคาขั้นต่ำควรกำหนดที่ไม่ต่ำกว่า 4,314.8 ล้านบาทต่อชุดเท่านั้น) (ง) การเรียกเก็บค่าคลื่นความถี่ควรจะให้สอดคล้องกับประโยชน์ที่ผู้ประกอบการจะได้รับจากการที่ตนเองได้ประกอบกิจการโทรศัพท์เคลื่อนที่ภายใต้ระบบใบอนุญาตในย่านคลื่นความถี่ 2.1 GHz ซึ่งมีค่าธรรมเนียมใบอนุญาตในอัตราต่ำเมื่อเทียบกับเดิมที่เคยต้องจ่ายค่าสัมปทานในอัตราที่สูงกว่า ฝ่ายนี้เห็นว่า กสทช. ควรคำนึงถึงส่วนต่างดังกล่าวด้วย

อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่าคลื่นความถี่นั้นแท้จริงแล้วไม่ได้มีมูลค่าสูงอย่างที่อีกฝ่ายเข้าใจ เมื่อวิเคราะห์ถึงข้อเท็จจริงและสภาพตลาด มูลค่าปัจจุบันของคลื่นความถี่ที่หลายฝ่ายเข้าใจว่าสูงกว่าราคาที่ประมูลได้นั้น เป็นราคาตลาดเมื่อ 10 ปีก่อน หากเป็นเมื่อก่อนราคาค่าคลื่นอาจเป็นเช่นนั้น แต่ในปัจจุบัน เทคโนโลยีที่เปลี่ยนแปลงและพัฒนาไปจนจะเข้าสู่ระบบ 4G (LTE) คลื่นความถี่ในระบบ 3G ที่สามารถนำไปแสวงหาประโยชน์ได้แค่ 3 - 4 ปีจากนี้ ย่อมไม่คุ้มที่ผู้ประกอบการจะประมูลด้วยเม็ดเงินลงทุนที่สูงเกินมูลค่าที่แท้จริง [4] หากตั้งราคาประเมินสูงกว่าที่ กสทช. ตั้งไว้ ผู้ประกอบการที่จะเข้ามาแข่งขันอาจไม่มีเลยก็ได้ ซึ่งนั่นจะถือได้ว่าเป็นความล้มเหลวของการจัดสรรคลื่นความถี่

ผู้เขียนเห็นว่าการให้ความเห็นเรื่องการกำหนดราคาคลื่นความถี่ที่กล่าวมาข้างต้นยังขาดการอภิปรายทางวิชาการเพื่อกำหนดนโยบายของประเทศอย่างแท้จริง

รายงานราคาประเมินก็ไม่ได้กล่าวถึงนโยบายในเรื่องนี้เพราะรายงานเพียงแต่ระบุว่า “หากภาครัฐให้ความสำคัญต่อรายรับจากการประมูลพอสมควรเมื่อเทียบกับผลประโยชน์ของผู้บริโภคและผู้ให้บริการซึ่งมีไม่มาก สัดส่วนของราคาเริ่มต้นต่อมูลค่าคลื่นความถี่ไม่ควรต่ำกว่า 0.67...” ซึ่งหมายความว่ารายงานราคาประเมินก็ยังไม่ได้อภิปรายทางวิชาการว่านโยบายที่เหมาะสมของประเทศไทยนั้นรัฐจะต้องให้ความสำคัญต่อรายรับจากการประมูลหรือไม่ เพียงใด

อย่างไรก็ดี รายงานได้กล่าวว่า ถึงแม้รัฐจะให้ความสำคัญต่อรายรับและแม้ผู้ให้บริการจะมีไม่มากก็ตาม แต่ก็ไม่แนะนำให้นำราคาประเมินมากำหนดเป็นราคาขั้นต่ำแต่อย่างใด ตรงกันข้ามรายงานได้เสนอให้กำหนดราคาขั้นต่ำเพียง 4,314.8 ล้านบาทต่อชุดเท่านั้น ซึ่งต่ำกว่าราคาประเมินคลื่นความถี่และน้อยกว่าราคาขั้นต่ำที่ กสทช. กำหนด ดังนั้น หากพิจารณาตามรายงานฉบับดังกล่าว ราคาขั้นต่ำที่กสทช.กำหนดก็ถือว่าค่อนไปในทางที่สูง

อีกทั้งสมมุติว่านโยบายที่เหมาะสมนั้น รัฐควรต้องให้ความสำคัญต่อรายรับจากการประมูลน้อยลงกว่าเรื่องอื่น ๆ เช่น ผลประโยชน์ของผู้บริโภค ก็อาจทำให้ราคาขั้นต่ำต่อชุดที่ควรจะเป็นต่ำกว่า  4,314.8 ล้านบาทอีกได้และจะทำให้ราคาขั้นต่ำที่กสทช.กำหนดนั้นค่อนไปในทางสูงมากขึ้นไปอีก

แต่ในที่สุด กสทช. ก็เลือกที่จะกำหนดราคาขั้นต่ำที่ “ค่อนไปในด้านสูง” คือ 4,500 ล้านบาทต่อชุด คำถามที่ควรเกิดขึ้นคือ ราคาขั้นต่ำดังกล่าวสูงไปหรือไม่

แต่กลับปรากฏว่ามีความเห็นจากอีกฝ่ายว่าราคาขั้นต่ำที่ กสทช. กำหนดไว้สูงกว่ารายงานราคาประเมินนั้น ยัง “ต่ำเกินไป” เพราะรัฐควรกำหนดราคาขั้นต่ำให้เท่ากับราคาประเมิน คือ 6,440 ล้านบาทต่อชุดเสียเลย หรือสูงกว่านั้น

ผู้เขียนจึงขอเสนอข้อเท็จจริงทางวิชาการเพื่อให้ผู้อ่านพิเคราะห์ว่าข้อเท็จจริงทางวิชาการนั้นเป็นอย่างไร โดยผู้เขียนได้รวบรวมข้อเท็จจริงทางวิชาการในต่างประเทศที่มีการอภิปรายในเรื่องนี้อย่างมีหลักวิชามาให้พิจารณา ดังนี้

1. ราคาค่าคลื่นความถี่ที่สูงขึ้นกระทบต่อผู้ใช้บริการได้อย่างไรบ้าง

ฝ่ายที่เห็นว่า กสทช. ควรเรียกเก็บค่าคลื่นความถี่ให้สูงขึ้น เช่น เท่ากับราคาประเมินคลื่นความถี่ มีข้อเสนอในข้อ (ก) ว่าค่าคลื่นความถี่ที่สูงขึ้นจะไม่ทำให้ผู้ใช้บริการต้องชำระค่าบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่สูงขึ้น

ในประเด็นนี้ ผู้เขียนได้นำเสนอข้อเท็จจริงไปแล้วว่าในทางวิชาการนั้น ยังไม่อาจสรุปได้เป็นการทั่วไปว่าค่าคลื่นความถี่ไม่มีผลต่อผู้บริโภคในทางใด ๆ ตรงกันข้าม ข้อเท็จจริงชี้ให้เห็นว่าในปัจจุบัน นักวิชาการมีแนวโน้มที่จะเชื่อว่าราคาค่าคลื่นความถี่ที่สูงขึ้นเป็นปัจจัยหนึ่งที่กำหนดลักษณะและระดับการแข่งขันในตลาดโทรศัพท์เคลื่อนที่ในภายหลัง รวมถึงอาจทำประสิทธิภาพของตลาดลดลงและอาจก่อให้เกิดการบิดเบือนการลงทุน (distort investment) และกระทบต่อระดับการให้บริการและการพัฒนาโครงข่ายโทรคมนาคม และที่สำคัญอาจทำให้ราคาตลาดของบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่สูงขึ้นกว่าที่ควรจะเป็น (หากตลาดการให้บริการดังกล่าวเป็นตลาดที่มีผู้แข่งขันน้อยรายหรือมีอัตราการกระจุกตัวสูง) การแข่งขันด้านราคาและบริการในตลาดผู้แข่งขันน้อยราย อาจเริ่มต้นที่จุดที่มีการวมต้นทุนค่าคลื่นความถี่ไว้ด้วยบางส่วน การสรุปว่าการจัดสรรคลื่นความถี่จะต้องกำหนดค่าคลื่นความถี่ให้สูง ๆ เพื่อเก็บรายได้เข้ารัฐให้มากที่สุดโดยเสนอว่าผู้ใช้บริการจะไม่ได้รับผลกระทบใด ๆ เลย จึงเป็นข้อสรุปที่ไม่ถูกต้องเสียทีเดียว ซึ่งผู้เขียนได้กล่าวถึงไว้แล้วในบทความของผู้เขียน [5] ดังนั้น การจะให้กสทช.เรียกเก็บค่าคลื่นความถี่โดยไม่ต้องพะวงถึงผู้บริโภคเลย จึงไม่ตรงกับหลักวิชาเสียทีเดียว

2. ควรเรียกเก็บค่าคลื่นความถี่ให้สูงขึ้น เพราะเหตุว่าคลื่นความถี่เป็น “ทรัพย์สมบัติของชาติ” หรือไม่

ฝ่ายที่เห็นว่ากสทช. ควรเรียกเก็บค่าคลื่นความถี่ให้สูงขึ้น ยังมีข้อเสนอในข้อ (ข) ว่าคลื่นความถี่เป็นทรัพย์สมบัติของชาติ

ข้อเท็จจริงก็คือ กฎหมายไทย [6] ถือว่าคลื่นความถี่เป็น “ทรัพยากรสื่อสารของชาติ” (natural resource) (ที่ต้องใช้) “เพื่อประโยชน์สาธารณะ” แต่กฎหมายไม่ได้บัญญัติถึงขนาดว่าคลื่นความถี่เป็น “ทรัพย์สมบัติของชาติ”

ที่จริงแล้ว การถือว่าคลื่นความถี่เป็น “ทรัพย์สมบัติ” นั้นอาจทำให้เข้าใจผิดว่าตัวคลื่นความถี่เป็นทรัพย์สินที่มีอยู่แล้ว คือเป็นวัตถุที่มีหรือไม่มีรูปร่างซึ่ง “อาจถือเอาได้” โดยมีบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือรัฐเป็นเจ้าของหรือผู้ทรงกรรมสิทธิ์ และเมื่อรัฐอนุญาตให้บุคคลใดใช้ทรัพย์สินนั้น รัฐก็ควรจะได้รับค่าตอบแทนสูงที่สุด และประหนึ่งว่าคลื่นความถี่เป็นสิ่งของที่มีอยู่แล้วและอาจมีผู้หวงกัน ถูกทำลาย จำหน่าย จ่าย โอนได้อย่างเช่นแร่หรือทรัพยากรธรรมชาติอื่น ๆ ที่ใช้แล้วหมดไป อันทำให้ผู้ใช้คลื่นความถี่จะต้องชำระค่าใช้ประโยชน์สูง ๆ ทำนองเดียวกับการได้รับสัมปทานเหมืองแร่หรือทรัพยากรธรรมชาติอื่น แต่แท้จริงแล้ว แนวความคิดดังกล่าวไม่สอดคล้องกับหลักวิชา เพราะคลื่นความถี่ไม่ได้มีค่าในตัวของมันเอง ไม่มีบุคคลใดสามารถจะหวงกันได้ ไม่ใช่สิ่งของที่มีอยู่จริงหรืออาจถือเอาได้ และไม่ใช่ทรัพยากรธรรมชาติที่ใช้แล้วหมดไป 

อัลเบิร์ต ไอน์สไตน์ (Albert Einstein – นักฟิสิกส์ทฤษฎี) ได้อธิบายว่า “ตัวคลื่นความถี่” นั้นไม่ได้มีอยู่จริงหรือถือเอาได้แต่ประการใด โดยกล่าวว่า

“คุณรู้ไหม โทรเลขก็เปรียบได้เหมือนกับแมวชนิดหนึ่งที่ตัวยาวมาก ๆ เมื่อคุณดึงหางมันที่นิวยอร์ค หัวของมันจะร้องอยู่ที่ลอสแองเจลิส คุณเข้าใจหรือเปล่า และคลื่นวิทยุก็เหมือนกัน คุณส่งสัญญาณที่นี่ พวกเขาจะได้รับที่นั่น ความแตกต่างก็คือ (ในกรณีนี้) จะไม่มีแมว [7]

นักเศรษฐศาสตร์จึงให้ความเห็นในทางเศรษฐศาสตร์ว่าคลื่นความถี่ไม่ใช่ “สิ่งของ” (thing) และไม่ควรกล่าวถึงการ “จัดสรร” คลื่นความถี่ เพราะอาจทำให้เข้าใจผิดได้ คลื่นความถี่เป็นเรื่องที่ไม่มีอยู่ (“there is no such thing as spectrum”) [8] และอันที่จริงไม่มีการจัดสรรสิ่งของใด แต่เป็นการที่ผู้ประกอบการมาขออนุญาตรัฐเพื่อใช้เครื่องอุปกรณ์หนึ่งส่งสัญญาณออกไปในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งเท่านั้น การส่งสัญญาณคลื่นดังกล่าวไม่ได้แตกต่างจากส่งสัญญาณคลื่นอื่น ๆ เช่น การส่งคลื่น (เสียง) จากอุปกรณ์ดนตรี (ในขณะที่การส่งสัญญาณคลื่นเสียงดังกล่าว ไม่ต้องมาขออนุญาตจากรัฐ) ดังที่ Ronald H. Coase ได้กล่าวไว้ว่า

“Every regular wave motion may be described as a frequency. The various musical notes correspond to frequencies in sound waves; the various colors correspond to frequencies in light waves. But it has not been thought necessary to allocate to different persons or to create property rights in the notes of the musical scale or the colors of the rainbow…..What does not seem to have been understood is that what is being allocated by the Federal Communication Commission, or if there was a market, what would be sold, is the right to use a piece of equipment to transmit signals in a particular way.”  [9]

การที่รัฐได้ออกใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ แท้จริงแล้วจึงเป็นเพียงการอนุญาตให้สิทธิแก่บุคคลใดบุคคลหนึ่งใช้อุปกรณ์บางประเภทที่มีความสามารถส่งสัญญาณและรับสัญญาณในรูปแบบหนึ่ง ๆ เท่านั้น จึงไม่ถูกต้องที่จะเปรียบเทียบการจัดสรรคลื่นความถี่ประหนึ่งว่าเป็นการจัดสรรทรัพย์สินที่รัฐมีอยู่แล้ว หรือจัดสรรทรัพยากรธรรมชาติชนิดหนึ่งที่ใช้แล้วหมดไปอย่างทรัพยากรธรรมชาติชนิดอื่นหรือนำไปเปรียบเทียบกับที่ดิน เพราะการเปรียบเทียบเช่นนั้นจะทำให้เข้าใจผิดไปว่ากฎเกณฑ์หรือแนวคิดของรัฐด้านกฎหมาย (เช่น กรรมสิทธิ สิทธิครอบครอง สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ทรัพย์สินของแผ่นดิน ฯลฯ) และเศรษฐศาสตร์ที่ใช้กับทรัพยากรธรรมชาติเหล่านั้นจะสามารถนำมาใช้กับการจัดสรรคลื่นความถี่ได้ (หรือถ้าจะกล่าวให้ถูกต้อง คือ การให้สิทธิในการใช้เครื่องอุปกรณ์เพื่อรับส่งสัญญาณ) ทั้ง ๆ ที่จริงแล้ว ในทางเศรษฐศาสตร์ จะนำกฎเกณฑ์หรือแนวคิดดังกล่าวมาใช้ไม่ได้เลย [10]

ดังนั้น การกำหนดว่าผู้ประกอบการรายใดควรได้รับสิทธิในการใช้อุปกรณ์ที่สามารถรับส่งสัญญาณและควรเสียค่าตอบแทนเท่าใด (ซึ่งอยู่ในรูปแบบของการเสีย “ค่าคลื่นความถี่”) นั้น จึงควรพิจารณาผลประโยชน์ที่สังคมหรือบุคคลทุกกลุ่มในประเทศจะได้รับ (หรืออาจจะเรียกว่า “ประโยชน์สาธารณะ”) ให้มากเสียยิ่งกว่าการถือว่าคลื่นความถี่เป็น “ทรัพย์สมบัติ” ของชาติ เพราะการยึดถือเช่นนั้นไม่อาจนำไปสู่การวิเคราะห์ได้อย่างมีเหตุมีผลว่าราคาค่าคลื่นความถี่มีหน้าที่สุดท้าย (function) อย่างไร และควรจะเป็นเท่าใดสังคมจึงจะได้รับประโยชน์สูงสุด การถือว่าคลื่นความถี่เป็นทรัพย์สมบัติของชาติ ไม่มีประโยชน์ที่จะพิจารณาในทางใด เพราะอาจแปลได้ว่ากสทช.ไม่ควรจัดสรรคลื่นความถี่ให้แก่ผู้ใดใช้เป็นการเฉพาะเลย (exclusive right) และไม่ควรคิดค่าคลื่นความถี่แต่อย่างใด แต่ควรให้การใช้คลื่นความถี่เป็นไปอย่างเสรีโดยสามารถใช้ร่วมกันได้หรือที่เรียกว่า “spectrum commons” [11] แต่ในทางตรงกันข้าม คำว่า “ทรัพย์สมบัติของชาติ” ก็อาจแปลไปในอีกทางหนึ่งได้ว่า กสทช. ควรจัดสรรคลื่นความถี่เพื่อให้บุคคลใดคนหนึ่งมีสิทธิใช้ (exclusive right) โดยเรียกเก็บค่าคลื่นความถี่ต่ำๆเพื่อให้ประชาชนไม่ต้องรับภาระหรือเพื่อให้ได้รับบริการที่ดี หรือเรียกเก็บตามราคาตลาดตามข้อเสนอของ Leo Herzel [12] และ Ronald H. Coase หรืออาจแปลได้ถึงขนาดว่าให้เรียกเก็บค่าคลื่นความถี่สูง ๆ อย่างที่เคยมีในบางประเทศ [13]

ดังนั้น การให้เหตุผลว่าคลื่นความถี่เป็น “ทรัพย์สมบัติ” ของชาติ จึงไม่มีประโยชน์นักในการกำหนดนโยบายของรัฐไปในทางใดทางหนึ่ง เกี่ยวกับการจัดสรรคลื่นความถี่และการกำหนดราคา 

ด้วยเหตุนี้ นักวิชาการในต่างประเทศจึงไม่ได้กล่าวถึงเรื่องทรัพย์สมบัติของชาติเป็นสำคัญ แต่ได้วิเคราะห์ว่าที่จริงแล้ว การขอใช้คลื่นความถี่เป็นเพียงการขออนุญาตใช้เครื่องและอุปกรณ์ชนิดหนึ่งที่ส่งสัญญาณในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งเท่านั้น ดังนั้น นักวิชาการในต่างประเทศจึงมักตั้งคำถามว่าเพราะเหตุใดรัฐจึงประสงค์จะเก็บค่าใบอนุญาตจากการใช้นั้นและเพราะเหตุใดเมื่อนักดนตรีใช้อุปกรณ์อื่น ๆ ที่สามารถส่งคลื่น (เช่น อุปกรณ์ดนตรี) เพื่อใช้ในการประกอบอาชีพหารายได้เช่นเดียวกัน จึงไม่มีการคิดค่าใบอนุญาตสูง ๆ หากมีการตอบว่าเพราะเมื่อบุคคลหนึ่งใช้เครื่องอุปกรณ์โทรคมนาคมส่งสัญญาณย่อมทำการรบกวนคนอื่นจนคนอื่นไม่อาจใช้อุปกรณ์ชนิดเดียวกันได้อีกเพราะจะเกิดการรบกวนกันของคลื่น (interference) ถ้าเป็นเช่นนั้น นักวิชาการก็มักจะตั้งคำถามต่อไปว่าเพราะเหตุใดรัฐจึงเก็บค่าใบอนุญาตสำหรับอุปกรณ์ชนิดอื่น ๆ ที่รบกวนสาธารณะในราคาต่ำๆ เช่น การขออนุญาตใช้หรือจดทะเบียนรถยนต์ การปล่อยมลพิษขึ้นสู่อากาศ เป็นต้น [14] และการเรียกเก็บจะก่อให้เกิดประโยชน์อะไรในทางเศรษฐศาสตร์และควรเรียกเก็บเท่าใดจึงจะทำให้เกิดประโยชน์สูงสุด อะไรที่สามารถอธิบายสิ่งเหล่านี้ได้เพื่อจะได้จัดทำนโยบายของรัฐที่เหมาะสม สิ่งเหล่านี้ทำให้เกิดการอภิปรายในวงกว้างไม่ว่าจะเป็นเรื่อง “transaction cost” หรือ “spectrum commons” หรือ “supercommons” หรือด้วยแนวคิดอื่น ๆ ซึ่งผู้เขียนจะไม่ขอนำมากล่าวในที่นี้ทั้งหมด แต่ที่ได้นำเรื่องเหล่านี้มากล่าวถึงในที่นี้ก็เพื่อชี้ให้เห็นว่าการจัดสรรคลื่นความถี่และการกำหนดราคาควรวิเคราะห์จากหลักวิชาหรือเหตุผลในเรื่องเหล่านี้มากกว่าเรื่องอื่น

3. หลักสำคัญคือ เป็นเรื่องปกติที่ค่าคลื่นความถี่ที่ทำให้การจัดสรรคลื่นความถี่มีประสิทธิภาพ ไม่ได้ทำรายได้สูงสุดให้แก่รัฐ

โดยสรุปแล้ว นักวิชาการในต่างประเทศได้อธิบายไว้ว่าเหตุผลที่มีความพยายามเรียกเก็บค่าขอใช้เครื่องอุปกรณ์รับส่งสัญญาณหรือค่าใช้คลื่นความถี่ซึ่งแตกต่างจากกรณีอื่น ๆ นั้น สืบเนื่องมาจากเหตุผลหลัก ๆ คือ (ก) ในกรณีที่จำนวนผู้ที่ต้องการใช้อุปกรณ์รับส่งสัญญาณมีมากกว่าช่องคลื่นความถี่ที่มี (scarce resources) การกำหนดค่าคลื่นความถี่จะเป็นเครื่องมือในการกำหนดผู้ที่ควรจะได้รับสิทธิและจะทำให้การจัดสรรคลื่นความถี่มีประสิทธิภาพ (efficiency) [15] และ (ข) เพื่อเป็นรายได้แก่รัฐ  [16]

เหตุผลในข้อ (ก) ทำให้นักวิชาการสนับสนุนการจัดสรรคลื่นความถี่โดยการประมูล กล่าวคือ ในกรณีที่จำนวนบุคคลที่อาจมาขอรับใบอนุญาตมีมากกว่าช่องคลื่นความถี่ รัฐก็ควรใช้วิธีการประมูล นักวิชาการเหล่านี้เชื่อว่า บุคคลที่ยอมชำระค่าใบอนุญาตสูงสุดน่าจะมีวิธีการที่จะใช้อุปกรณ์รับส่งสัญญาณ (หรือเรียกง่าย ๆ ว่าใช้คลื่นความถี่) ให้เกิดประโยชน์มากกว่าผู้ที่เสนอราคาค่าใบอนุญาตน้อยกว่า

อย่างไรก็ดี วัตถุประสงค์ (ก) มักจะขัดแย้งกับวัตถุประสงค์ (ข) เพราะราคาคลื่นความถี่ที่ได้จากการประมูลหรือการจัดสรรคลื่นความถี่มีประสิทธิภาพมักจะต่ำกว่าราคาที่ทำรายได้สูงสุดให้แก่รัฐ ยกตัวอย่างได้ดังนี้

กรณีที่ 1 ในกรณีที่ปริมาณคลื่นความถี่มีน้อยกว่าผู้ประกอบการ (อุปทานน้อยกว่าอุปสงค์) ซึ่งทำให้เกิดการแข่งขันกันมาก ราคาประมูลก็ยังอาจต่ำกว่าราคาสูงสุดที่รัฐอาจได้รับก็เป็นได้

ก่อนอื่นต้องกล่าวก่อนว่า นักวิชาการที่เสนอให้จัดสรรคลื่นความถี่โดยระบบการอนุญาตนั้นยอมรับว่าราคาค่าคลื่นความถี่ที่จะทำให้การจัดสรรคลื่นความถี่มีประสิทธิภาพตามวัตถุประสงค์ในข้อ (ก) คือ “ราคาตลาด” (ราคาที่อุปสงค์และอุปทานพบกันตามกฎตลาด (market clearing price)) ซึ่งถูกกำหนดได้ดีที่สุดโดยการประมูล ยกตัวอย่างเช่น ในกรณีที่รัฐใช้การประมูลแบบ Simultaneous Ascending Auction และสมมุติว่าคลื่นความถี่ที่จะนำออกประมูลมีอยู่ 2 ชุด ซึ่งเพียงพอสำหรับผู้ประกอบการ 2 ราย และสมมุติต่อไปว่ามีผู้ประกอบการที่ต้องการได้รับการจัดสรรคลื่นความถี่ทั้งหมด 4 ราย (A B C และ D) และผู้ประกอบการทั้งหมดประเมินราคาคลื่นความถี่ 2 ชุดนั้นไว้เท่ากันโดย A B C และ D พร้อมที่จะชำระค่าคลื่นความถี่เพื่อให้ตนเองได้คลื่นความถี่ 1 ชุดตามลำดับดังนี้ 400 300 200 และ 100 บาท ราคาตลาดของคลื่นความถี่ต่อชุดในกรณีนี้จึงน่าจะมากกว่า 200 บาทเพียงเล็กน้อย (เพราะเมื่อราคาประมูลขยับขึ้นไปมากกว่า 200 บาท ก็จะมีเพียงผู้ประกอบการเพียง 2 ราย คือ A และ B เท่านั้นที่พร้อมชำระค่าคลื่นความถี่และ C กับ D ก็จะถอนตัวออกไปจากการประมูล) ดังนั้น ราคาตลาดของคลื่นความถี่ทั้งสองชุดก็คือ 402 บาท (201 x 2) เป็นต้น [17]

ดังนั้นราคาตลาดคือราคาในระดับที่คลื่นความถี่ทั้ง 2 ชุดได้รับการจัดสรรทั้งหมดโดยที่ผู้ประกอบการอื่นไม่ประสงค์จะขอรับจัดสรรคลื่นความถี่อีกต่อไป

แต่ราคาตลาดจากการประมูลดังกล่าว (ที่มีการแข่งขันในการประมูลเต็มที่) ก็อาจจะไม่ใช่ราคาสูงสุดที่รัฐจะเรียกเก็บได้ เพราะจากตัวอย่างข้างต้น ที่จริงแล้ว ผู้ประกอบการ A และ B พร้อมจะชำระค่าคลื่นความถี่ให้แก่รัฐสูงถึง 700 บาท กล่าวคือ “ราคาประเมินหรือราคาสงวนในใจ” ของผู้ประกอบการอาจมากกว่าราคาตลาดของคลื่นความถี่อันเกิดจากการประมูล

กรณีที่ 2 กรณีที่คลื่นความถี่มีเพียงพอสำหรับผู้ประกอบการทุกราย (การแข่งขันในการประมูลมีน้อย)

ปัญหาที่กล่าวถึงข้างต้นจะมีมากขึ้นอีก หากปริมาณคลื่นความถี่ที่รัฐจะนำมาจัดสรรนั้น มีเพียงพอสำหรับผู้ประกอบการทุกรายที่เข้าร่วมประมูลเพราะในกรณีดังกล่าว มีความเป็นไปได้สูงว่าราคาประมูลซึ่งเป็นราคาตลาด (หากไม่มีการกำหนดราคาขั้นต่ำ) จะไม่สูงใกล้เคียงกับราคาสงวนในใจหรือราคาสงวนของผู้ประกอบการเลย ซึ่งเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นในบริบทการจัดสรรคลื่นความถี่ 3G ของประเทศไทยที่ผ่านมา

แต่โดยสรุปราคาตลาดจากการประมูล อาจน้อยกว่า “ราคาประเมินหรือราคาสงวนในใจ”(ราคาสูงสุดที่รัฐอาจเรียกเก็บได้) ไม่ว่าจะมีการแข่งขันในการประมูลหรือไม่

ดังนั้น ประเด็นจึงไม่ใช่ว่าการประมูลมีการแข่งขันหรือไม่ แต่ประเด็นอยู่ที่ว่าราคาค่าคลื่นความถี่เท่าใดจึงจะเหมาะสมและไม่อาจกล่าวได้ว่า “ต่ำเกินไป”

4. เมื่อราคาตลาดจากการประมูล ไม่ได้ทำรายได้สูงสุดให้แก่รัฐ (เพราะคลื่นความถี่ที่มีอยู่มีเพียงพอสำหรับผู้ประกอบการทุกรายทำให้การแข่งขันในการประมูลมีน้อย) กสทช. ควรต้องนำราคาประเมินค่าคลื่นความถี่มากำหนดเป็นราคาขั้นต่ำของการประมูลหรือไม่

ในกรณีการประมูลคลื่นความถี่ 3G ในประเทศไทยที่ผ่านมา คลื่นความถี่ที่นำออกประมูลมีอยู่ 45 MHz และผู้เข้าร่วมประมูล 3 ราย หากใช้สมมุติฐานว่าแต่ละรายพึงพอใจที่จะใช้คลื่นความถี่เพียงรายละ 15 MHz โดยคลื่นความถี่ดังกล่าวเพียงพอต่อการให้บริการอย่างมีประสิทธิภาพ [18] ก็เท่ากับว่าคลื่นความถี่ที่มีอยู่มีเพียงพอสำหรับผู้ประกอบการทุกราย ในกรณีนี้เป็นไปได้ว่าราคาประมูลจะไม่สูง (ในกรณีที่ไม่มีการกำหนดราคาขั้นต่ำ)

ในกรณีดังกล่าว มีผู้เสนอว่า กสทช. ควรเรียกเก็บค่าคลื่นความถี่ให้สูงขึ้นโดยมีข้อเสนอว่า กสทช. ควรนำเอาราคาประเมินที่คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยประเมินไว้ คือ 6,440 ล้านบาทต่อชุด มากำหนดเป็นราคาเริ่มต้นหรือราคาขั้นต่ำของคลื่นความถี่เสียเลย  ทั้งนี้ ถึงแม้ว่าคณะเศรษฐศาสตร์จะไม่ได้นำเสนอเช่นนั้น เพราะกำหนดไปทางตรงกันข้ามว่า แม้ผู้ให้บริการจะมีไม่มาก แต่สัดส่วนของราคาเริ่มต้นต่อชุดคลื่นความถี่ไม่ควรนำเอาราคาประเมินมากำหนด โดยเห็นว่า “หากภาครัฐให้ความสำคัญต่อรายรับจากการประมูลพอสมควรเมื่อเทียบกับผลประโยชน์ของผู้บริโภคและผู้ให้บริการซึ่งมีไม่มาก สัดส่วนของราคาเริ่มต้นต่อมูลค่าคลื่นความถี่ไม่ควรต่ำกว่า 0.67...” ของราคาประเมิน กล่าวคือ ไม่ต่ำกว่า 4,314.8 ล้านบาทต่อชุดเท่านั้น

กสทช. ได้ตั้งราคาขั้นต้นของการประมูลไว้ที่ 4,500 ล้านบาท ซึ่งที่จริงแล้วน่าจะค่อนไปในด้านสูง แต่ฝ่ายหนึ่งยังเห็นว่าราคาคลื่นความถี่นั้นยังต่ำเกินไป เพราะประสงค์จะให้ กสทช. นำราคาประเมิน คือ 6,440 ล้านบาทมากำหนดเป็นราคาขั้นต่ำเสียเลย

แม้ข้อเสนอดังกล่าวจะทำให้รัฐสามารถเรียกเก็บค่าคลื่นความถี่ได้มากขึ้นกว่าราคาตลาดของคลื่นความถี่ แต่อย่างไรก็ดี ในทางวิชาการ มักจะไม่สนับสนุนแนวทางดังกล่าว โดย

(ก) นักวิชาการที่สนับสนุนให้จัดสรรคลื่นความถี่โดยวิธีการประมูล เห็นว่าการใช้ “ราคาตลาด” จากการประมูลจะทำให้การจัดสรรคลื่นความถี่มีประสิทธิภาพในเชิงเศรษฐศาสตร์มากกว่า [19] ดังนั้น ไม่ควรกำหนดราคาใด ๆ ให้แตกต่างออกไป

(ข) นอกจากนี้ ราคาประเมินยังขึ้นอยู่กับตัวแปรที่ไม่แน่นอนหลายอย่างซึ่งล้วนแล้วแต่สุ่มเสี่ยงที่จะทำให้มีการประเมินมูลค่าคลื่นความถี่คลาดเคลื่อนหรือสูงเกินไป [20] อาจกล่าวได้ว่าการประเมินที่ถูกต้องแม่นยำไม่อาจเป็นไปได้เลย

(ค) อีกทั้ง นักวิชาการยังไม่เห็นด้วยที่จะกำหนด “ราคาขั้นต่ำในการประมูล (reserved price)” ให้สูงเท่ากับราคาประเมิน เพราะการกำหนดราคาประเมินมีวัตถุประสงค์เพื่อเก็บรายได้เข้ารัฐเท่านั้น แต่การกำหนดราคาขั้นต่ำในการประมูลนั้นไม่ได้มีวัตถุประสงค์ที่จะเรียกเก็บรายได้ให้แก่รัฐแต่อย่างใด

นักวิชาการเห็นว่ารัฐควรกำหนดราคาขั้นต่ำของการประมูลคลื่นความถี่ เพราะเหตุผล 4 ประการ คือ ประการแรก เพื่อป้องกันมิให้ผู้ที่ไม่อาจ (หรือไม่มีเจตนาจะ) ใช้คลื่นความถี่อย่างจริงจังมาเข้าร่วมการประมูลคลื่นความถี่เพราะจะทำให้การประมูลยืดเยื้อเกินจำเป็นและเกิดค่าใช้จ่ายที่ไม่คุ้มค่าในเชิงเศรษฐศาสตร์ ประการที่สอง เพื่อให้รัฐได้รับค่าชดเชยที่เพียงพอสำหรับค่าใช้จ่ายที่เสียไปในการจัดการประมูล ประการที่สาม เพื่อเป็นหลักประกันว่าในกรณีที่สังคมจะได้รับประโยชน์จากคลื่นความถี่มากขึ้นหากมีการจัดสรรคลื่นความถี่ในภายหลัง (แทนที่จะจัดสรรในขณะนั้น) สังคมจะได้รับการชดเชย โดยราคาขั้นต่ำจะเป็นส่วนชดเชยการขาดประโยชน์เพราะเหตุที่มีการจัดสรรคลื่นความถี่แต่เนิ่น ๆ กว่าที่ควร ประการที่สี่ ราคาขั้นต่ำจะลดแรงจูงใจไม่ให้ผู้ประกอบการสมยอมราคากันในการประมูล (ไม่ยอมแข่งขันกัน) (แต่ทั้งนี้ ยังมีข้อถกเถียงทางวิชาการว่าการกำหนดราคาขั้นต่ำควรทำไปเพื่อวัตถุประสงค์นี้หรือไม่) [21]

หากพิจารณาตามวัตถุประสงค์การกำหนดราคาขั้นต่ำที่กล่าวมาข้างต้น ราคาขั้นต่ำสำหรับการประมูลคลื่นความถี่ 3G ของประเทศไทยที่ผ่านมานับได้ว่าค่อนไปในทางที่สูง

จริงอยู่ แม้คลื่นความถี่ในย่าน 2.1 GHz ในประเทศไทยมีเพียงพอสำหรับผู้ประกอบการทุกราย อันอาจทำให้การแข่งขันในการประมูลมีไม่มากนักก็ตาม แต่กรณีดังกล่าวก็เป็นสภาพของตลาด และเมื่อเป็นเช่นนั้น ก็ถือได้ว่าการประมูลได้ทำหน้าที่อย่างสมบูรณ์แล้วคือจัดสรรคลื่นความถี่อย่างมีประสิทธิภาพ (เท่าที่สภาพตลาดจะอำนวยให้) เพราะมีผู้ประกอบการเพียง 3 รายที่เห็นว่าตนเองน่าจะนำคลื่นความถี่ไปใช้ให้เกิดประโยชน์ได้ (ในสภาพตลาดที่เป็นอยู่) และผู้ประกอบการดังกล่าวก็เป็นผู้ได้รับจัดสรรคลื่นความถี่ไปจากการประมูลโดยไม่มีคลื่นความถี่ตกค้าง

ในกรณีดังกล่าว ราคาขั้นต่ำในการประมูลก็จะไม่จำเป็นต้องกำหนดให้สูงเกินกว่าค่าใช้จ่ายที่ กสทช. ใช้ไปในการจัดการประมูลแต่อย่างใด เพราะไม่มีข้อพิสูจน์ว่าการจัดสรรคลื่นความถี่ทั้งหมดหรือบางส่วนในภายหลังน่าจะให้ผลคุ้มค่าในเชิงเศรษฐศาสตร์มากกว่าการจัดสรรคลื่นความถี่ให้เสร็จไปในคราวเดียวในครั้งนี้ (ตรงกันข้ามการจัดสรรคลื่นความถี่ในครั้งนี้น่าจะล่าช้าไปกว่าควรด้วยเมื่อพิจารณาปริมาณการใช้งานด้านข้อมูลผ่านโทรศัพท์เคลื่อนที่และการแข่งขันในระดับระหว่างประเทศและการที่การประมูลต้องถูกระงับไปเมื่อสองปีก่อน) [22]

ส่วนการตั้งราคาขั้นต่ำเพื่อป้องกันการสมยอมในการประมูล (collusion) ก็ไม่เป็นประเด็นในบริบทการประมูล 3G ของประเทศไทยเพราะคลื่นความถี่ที่นำมาประมูลนั้นโดยสภาพแล้ว มีเพียงพอสำหรับผู้เข้าร่วมประมูลทุกรายและเมื่อเป็นเช่นนั้น ตามกฎตลาด การแข่งขันเพื่อช่วงชิงคลื่นความถี่ย่อมมีไม่มากโดยสภาพ ดังนั้นย่อมไม่มีความจำเป็นที่ผู้เข้าร่วมประมูลจะต้องตกลงสมยอมราคาในการประมูลแต่อย่างใดเลย ดังนั้น ข้อเสนอที่ว่าผู้ประกอบการอาจมีการ “ฮั้ว” กันนั้น (collusion) จึงเป็นความเห็นที่ไร้น้ำหนักโดยสิ้นเชิง ด้วยเหตุนี้ข้อเสนอที่ว่าเมื่อมีผู้ประกอบการ 3 รายได้รับใบอนุญาต (สำหรับคลื่นความถี่ที่มีอยู่เพียงพอสำหรับ 3 ราย) จึงถือว่าเป็นการ “จัดฮั้วประมูล” นั้น จึงยิ่งขัดแย้งกับกฎตลาด เพราะข้อเท็จจริงก็คือ “สภาพตลาด”เอง เป็นผู้จัดให้การประมูลได้ผลเช่นนั้นเอง

5. เมื่อสภาพตลาดเอง (กฎตลาด) ที่ทำให้มีการแข่งขันในการประมูลมีน้อย รัฐควร “บิดเบือน” กฎตลาดเพื่อบีบ “ค่าคลื่นความถี่” ให้สูงขึ้น เพื่อเรียกเก็บรายได้ให้แก่รัฐหรือไม่

แม้ว่าคลื่นความถี่จะมีเพียงพอสำหรับผู้ประกอบการทุกรายที่เข้าร่วมประมูล คำถามต่อไปคือ รัฐควรหาทางเพิ่มค่าคลื่นความถี่ให้สูงขึ้นเพื่อเรียกเก็บรายได้ให้แก่รัฐหรือไม่

การเพิ่มราคาค่าคลื่นความถี่นั้นทำได้หลายวิธี ทั้งการกำหนดราคาขั้นต่ำ หรือการกำหนดเกณฑ์การประมูลเพื่อให้เกิดการแข่งขันอย่างเทียม ๆ (artificial) เพื่อให้ราคาประมูลสูงขึ้นกว่าราคาตลาด

ในเรื่องนี้ มีผู้เสนอด้วยว่าเมื่อคลื่นความถี่ 3G ในประเทศไทยมีเพียงพอสำหรับผู้เข้าร่วมประมูลทั้ง 3 ราย (3 x 15 MHz = 45 MHz) จึงควรกำหนดอุปทานเทียมขึ้น (กล่าวคือ จำกัดอุปทานลง)  โดยการจำกัดจำนวนคลื่นความถี่รวมที่จะนำมาจัดสรรโดยวิธีการประมูลให้น้อยกว่าจำนวนผู้ประกอบการ (หรือที่เรียกว่า N-1) เช่นในกรณีที่มีผู้เข้าร่วมประมูล 3 ราย ก็ควรประมูลใบอนุญาตเพียง 2 ใบ หรือกำหนดปริมาณคลื่นความถี่ที่แต่ละรายจะถือครองให้เพิ่มขึ้นจาก 15 MHz ไปเป็น 20 MHz เพื่อให้มีการแย่งชิงคลื่นความถี่ขึ้น เพราะจะทำให้แต่ละรายได้รับสิทธิให้ประมูลถึง 20 MHz (3 x 20 MHz = 60 MHz) ซึ่งก็จะดูประหนึ่งว่าอุปทานคลื่นความถี่ขาดแคลนไป 15 MHz

ในกรณีดังกล่าว ผู้เขียนเห็นว่าหากข้อสมมุติฐานว่าผู้ประกอบการไม่จำเป็นต้องใช้คลื่นความถี่ถึงขนาด 20 MHz เป็นจริง (ซึ่งน่าจะจริงเมื่อเทียบกับผู้ประกอบการภาครัฐ (บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน)) ที่มีคลื่นความถี่ IMT เพียง 15 MHz) การกำหนดอุปทานเช่นนั้น ก็เท่ากับเป็นการกำหนด “อุปทานเทียม”  [23] (artificially manipulated the auctions) และผู้กำหนดเป็นผู้ที่ไม่เชื่อในกฎตลาด และเท่ากับว่า กสทช. ส่งเสริมให้ผู้ที่มี “กระเป๋าหนัก” สามารถทำการสะสมคลื่นความถี่ (hoarding) ได้อันเป็นการส่งเสริมการผูกขาดคลื่นความถี่และจัดสรรคลื่นความถี่อย่างไม่มีประสิทธิภาพอันขัดแย้งโดยสิ้นเชิงกับวัตถุประสงค์ในการใช้คลื่นความถี่เพื่อประโยชน์สาธารณะ ดังนั้น การที่ กสทช. กำหนดคลื่นความถี่ขั้นสูงเป็น 15 MHz โดยเหตุผลว่าเพียงพอสำหรับการให้บริการ จึงเป็นเรื่องสมเหตุสมผล

แต่การที่การแข่งขันในการประมูลมีไม่มากก็เป็นเพราะสภาพตลาด (จำนวนผู้สนใจประกอบกิจการมีไม่มาก) และจำนวนคลื่นความถี่ก็มีเพียงพอสำหรับทุกรายนั่นเอง อันเป็นไปตามกฎอุปสงค์อุปทาน

เมื่อกรณีเป็นไปตามกฎตลาด ผู้ประกอบการไม่มีความจำเป็นต้องตกลงสมยอมราคากันแต่อย่างใด ข้อเสนอที่ว่าการจัดประมูลเป็นการจัด “ฮั้ว” (อันเป็นเรื่องการตกลงเพื่อไม่แข่งขัน) จึงขาดน้ำหนักโดยสิ้นเชิง

การจำกัดอุปทานคลื่นความถี่ให้น้อยลงเพื่อให้ดูเหมือนว่าขาดแคลน ทั้งนี้เพื่อบีบให้ราคาค่าคลื่นความถี่สูงขึ้นกว่าราคาตลาด (supracompetitive) นั้น หากเป็นการกระทำของเอกชนก็เรียกได้ว่าเป็นการใช้อำนาจเหนือตลาดหรืออำนาจผูกขาด (abuse of dominance) อันจะทำให้ความกินดีอยู่ดีของทุกกลุ่มหรือหลายกลุ่มเสียไปและอาจทำให้ประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจลดลง ซึ่งต้องห้ามตามกฎหมาย การที่รัฐจะกระทำเช่นเดียวกันนี้เสียเอง กักตุนคลื่นความถี่ (จำกัดอุปทานลงไม่ว่าถาวรหรือชั่วคราว) หรืออนุญาตให้เอกชนกักตุนคลื่นความถี่ (เช่น 20 MHz) อันเป็นการบิดเบือนกฎตลาด จึงมีข้อน่ากังวลว่าอาจจะทำให้เกิดการจัดสรรคลื่นความถี่ไม่มีประสิทธิภาพ ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของนักวิชาการที่ได้กล่าวมาแล้ว

6. กสทช. ควรบีบค่าเก็บค่าคลื่นความถี่ให้สูงขึ้นกว่าราคาตลาด เพื่อให้สะท้อนส่วนต่างระหว่างต้นทุนการประกอบกิจการภายใต้ระบบใบอนุญาตใหม่และค่าสัมปทานที่ผู้ประกอบการต้องชำระให้แก่รัฐ หรือไม่

ตามที่กล่าวแล้วตอนต้น มีผู้เสนอว่ารัฐควรเรียกเก็บค่าคลื่นความถี่สูง ๆ เพราะผู้เข้าร่วมประมูล (สมมุติว่าได้แก่ A B และ C) ได้รับประโยชน์จากการได้รับใบอนุญาต (เพราะจะเสียค่าธรรมเนียมในการประกอบกิจการภายใต้กฎหมายใหม่ในระดับต่ำประมาณ 5.75% ของรายได้จาการให้บริการ) [24] ในขณะที่ในระบบสัมปทาน A B และ C ต้องเสียค่าสัมปทานสูงถึงประมาณ 20 – 30% ของรายได้

แต่ข้อเสนอให้เพิ่มราคาค่าคลื่นความถี่โดยเหตุผลนี้ยังมีปัญหา

ประการแรก ในการกำหนดราคาขั้นต่ำของ กสทช. นั้นต้องมีความเป็นกลาง (neutral) ต่อผู้เข้าร่วมประมูลและต้องกำหนดไว้เป็นการล่วงหน้า ดังนั้นหากในการกำหนดราคาขั้นต่ำ กสทช. นำส่วนต่างระหว่างค่าธรรมเนียมภายใต้ระบบการอนุญาต (ระบบใหม่) และค่าสัมปทานภายใต้ระบบสัมปทาน (ระบบเก่า) มาคำนึงถึงก็จะทำให้ราคาขั้นต่ำของคลื่นความถี่ที่ กสทช. กำหนดไว้ล่วงหน้านั้นสูงขึ้นมาก ในกรณีที่ราคาขั้นต่ำมีเพียงราคาเดียวสำหรับทุกใบอนุญาต ก็จะเท่ากับเป็นการสร้างอุปสรรคการเข้าสู่ตลาด (barriers to entry) มากขึ้นไปอีก เพราะจะยิ่งลดแรงจูงใจ (เป็นการล่วงหน้า) มิให้ผู้ที่ไม่ได้เป็นผู้รับสัมปทานในระบบเก่าเข้าร่วมการประมูลหรือขอรับใบอนุญาต อีกทั้ง ยังจะทำให้ช่องว่างระหว่างผู้ประกอบการภาครัฐที่ไม่มีต้นทุนค่าคลื่นความถี่กับผู้เข้าร่วมประมูลมีมากขึ้นไปอีก

ประการที่สอง การตั้งราคาขั้นต่ำล่วงหน้าโดยคำนึงถึงระบบสัมปทานดังกล่าว หากเป็นการตั้งราคาเดียว ก็จะทำให้ผู้เข้าร่วมประมูลรายที่เสียค่าสัมปทานให้แก่รัฐสูงสุด (สมมุติว่า A B C ชำระค่าสัมปทานให้แก่รัฐมากตามลำดับ) ได้เปรียบผู้เข้าร่วมประมูลรายอื่นที่เป็นผู้รับสัมปทาน เพราะใบอนุญาต 3G จะมีค่าสำหรับ A และ B มากกว่า C และทำให้ราคาขั้นต่ำที่กำหนดขึ้นกระทบต่อ A น้อยกว่า B และ C โดยที่ความได้เปรียบของ A นั้น ไม่ได้เกี่ยวข้องกับประสิทธิภาพในการใช้คลื่นความถี่ของ A ในธุรกิจใหม่เลย อีกทั้งหาก กสทช. ต้องกำหนดราคาขั้นต่ำโดยคำนึงถึงค่าสัมปทานด้วย ก็เท่ากับว่า กสทช. ต้องคำนึงถึงค่าใช้จ่ายอื่น ๆ ทั้งหมด รวมทั้งค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากข้อกำหนด Build-Transfer-Operate ของผู้ประกอบการแต่ละรายภายใต้สัญญาสัมปทานเดิมด้วย ซึ่งก็ไม่เท่ากันด้วยเช่นกันและในกรณีดังกล่าวความได้เปรียบของ A ก็อาจจะมากขึ้นไปอีก

หรือถึงแม้จะสมมุติว่าผู้เข้าร่วมประมูลทุกรายชำระค่าสัมปทานและค่าใช้จ่ายอื่น ๆ ตามสัญญาสัมปทานเท่ากัน (แต่ในความเป็นจริงย่อมไม่เท่ากัน) หรือสมมุติอีกว่า กสทช. จะใช้เกณฑ์ค่าใช้จ่ายตามสัญญาสัมปทานที่เป็นจำนวนต่ำสุด แต่ถึงกระนั้นก็ดี ผู้เข้าร่วมประมูลก็ยังมีความได้เปรียบเสียเปรียบกันอีก เพราะ A B และ C อาจได้รับประโยชน์จากค่าธรรมเนียมใบอนุญาตที่ต่ำลงในระยะเวลาและขอบเขตที่ไม่เท่ากัน (ขึ้นอยู่กับว่าผู้ใช้บริการของแต่ละรายจะเปลี่ยนไปใช้ระบบ 3G (ธุรกิจใหม่) ของผู้เข้าร่วมประมูลรายนั้น ๆ เมื่อใด และขึ้นอยู่กับว่าแต่ละรายจะคาดหวังว่าผู้ใช้บริการของตนจะใช้บริการของตนต่อไปโดยไม่ไปใช้บริการของผู้เข้าร่วมประมูลรายอื่นหรือแม้แต่ของผู้ประกอบการอื่นที่ไม่ได้เข้าร่วมประมูลและขึ้นอยู่กับว่าจะมีเทคโนโลยีใดมาแข่งกับ 3G อีกหรือไม่ ฯลฯ) และหาก กสทช. จะกำหนดราคาขั้นต่ำโดยคำนึงถึงสิ่งเหล่านี้ กสทช. ก็จะต้องทำการประมาณการต่าง ๆ ดังกล่าวซึ่งน่าจะเต็มไปด้วยความคลาดเคลื่อนเพราะเป็นเรื่องในอนาคต และไม่ว่ากรณีจะเป็นประการใด ราคาขั้นต่ำที่สูงขึ้นเพราะค่าสัมปทานอาจทำให้คลื่นความถี่ไม่อาจจัดสรรได้ครบทุกชุด อันทำให้เกิดความไร้ประสิทธิภาพ (inefficiency) และผู้ที่สามารถชำระราคาขั้นต่ำได้ในชุดใด (เพราะได้เปรียบผู้อื่นในปัจจัยที่กล่าวถึงข้างต้นจากธุรกิจเดิม) ก็ยากที่จะได้ชื่อว่าเป็นผู้ที่ (น่าจะ) ใช้คลื่นความถี่ในชุดนั้นได้อย่างมีประสิทธิภาพในธุรกิจใหม่ (อันผิดไปจากวัตถุประสงค์ในการจัดประมูล)

ประการที่สาม หากกำหนดราคาขั้นต่ำแตกต่างกันไปตามแต่ใบอนุญาต (โดยสมมุติว่า กสทช.  กำหนดราคาขั้นต่ำให้แก่ A B C แตกต่างกันไปขึ้นอยู่กับว่า A B C เคยชำระค่าสัมปทานและค่าใช้จ่ายสัมปทานอื่น ๆ จำนวนเท่าใด) นอกจากกฎการประมูลจะซับซ้อนมากแล้ว ยังทำให้เกิดผลประหลาดว่าราคาค่าคลื่นความถี่ไม่ได้ขึ้นอยู่กับประสิทธิภาพในการใช้คลื่นความถี่แต่เพียงอย่างเดียว แต่ขึ้นอยู่กับค่าสัมปทานที่เคยชำระในธุรกิจเดิมด้วย (อันเป็นคนละคลื่นความถี่) และจะทำให้ผู้เข้าร่วมประมูลต้องชำระค่าคลื่นความถี่ 2.1 GHz ในจำนวนที่แตกต่างกันอย่างมากเพื่อให้ได้รับสิทธิในการประกอบธุรกิจใหม่ที่เหมือนกันหรือคล้ายคลึงกัน อันเป็นการเลือกปฏิบัติและจำกัดการแข่งขันในตลาดตั้งแต่เริ่มต้น

ประการสุดท้าย หากค่าใบอนุญาตที่ผู้ชนะการประมูลต้องชำระนั้นควรสะท้อนค่าสัมปทานที่ตนเองเคยต้องชำระให้แก่รัฐอยู่ในระบบเดิมสำหรับธุรกิจเดิม (ซึ่งค่าสัมปทานในระบบเดิมดังกล่าวเกิดขึ้นเพราะรัฐผูกขาดกิจการโทรคมนาคมและต้องการเรียกเก็บค่าตอบแทนสูง ๆ เข้ารัฐจากการประกอบกิจการของภาคเอกชน) ก็น่าคิดว่ามีประโยชน์อันใดที่จะก่อตั้งระบบใบอนุญาตแทนระบบสัมปทานเดิมและผู้ใช้บริการจะได้รับประโยชน์อันใดจากระบบใบอนุญาตเพราะดูประหนึ่งว่าค่าใบอนุญาตตามระบบใหม่แทนที่จะเป็นไปเพื่อเลือกเฟ้นผู้ประกอบการที่มีประสิทธิภาพและก่อให้เกิดความเท่าเทียมกันระหว่างผู้ประกอบการ พร้อมทั้งลดต้นทุนในการประกอบการที่ไม่จำเป็นเพื่อส่งเสริมให้มีการแข่งขันลดค่าบริการให้มากที่สุด แข่งขันกันนำเสนอบริการใหม่ ๆ ก่อให้เกิดความรุดหน้าทางนวัตกรรมและประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ แต่ปรากฎว่าค่าใบอนุญาตในระบบใหม่กลับจะยังไปสะท้อนอำนาจผูกขาดจากภาครัฐในระบบเดิมอยู่นั่นเอง เพราะทำให้รัฐได้ค่าตอบแทนสูง ๆ โดยไม่อาจอธิบายได้ และผู้ประกอบการก็อาจต้องชำระค่าใบอนุญาตอย่างไม่เท่าเทียมกัน โดยความไม่เท่าเทียมกันนั้นไม่ได้สะท้อนประสิทธิภาพในการใช้คลื่นความถี่ในธุรกิจใหม่แต่อย่างใด

ในกรณีต่าง ๆ ที่ยกมาข้างต้น การประมูลจะกลับกลายเข้าไปใกล้เคียงกับการประกวดซองอย่างมากและใกล้เคียงกับการให้สัมปทานอีก เพราะการกำหนดราคาขั้นต่ำล่วงหน้าเกิดจากการพิจารณาปัจจัยเฉพาะของผู้ประกอบการแต่ละรายและราคาที่กำหนดขึ้นก็จะไม่เกี่ยวข้องกับความคาดหวังในประสิทธิภาพของผู้ประกอบการในการใช้คลื่นความถี่แต่อย่างใดเลย  อีกทั้งที่จริงแล้ว หากต้นทุนใบอนุญาตสำหรับธุรกิจบนคลื่นความถี่ย่าน 2.1 GHz (ธุรกิจใหม่) ต่ำกว่าต้นทุนตามระบบเดิม ก็เป็นธรรมดาที่ผู้ประกอบการย่อมประสงค์ที่จะลดต้นทุนโดยการเลือกประกอบธุรกิจใหม่ ซึ่งไม่ใช่เป็นเรื่องผิดที่รัฐจะต้องลงโทษด้วยการนำมาเป็นเหตุเรียกเก็บค่าธรรมเนียมใบอนุญาตธุรกิจใหม่ให้แพงขึ้น

7. ข้อเสนอที่ว่าถ้าหากรัฐยึดถือการจัดสรรคลื่นความถี่อย่างมีประสิทธิภาพเป็นหลักกล่าวคือ ยึดถือในกฎตลาด จะทำให้รัฐสูญเสียรายได้ไปจำนวนมาก และรัฐเสียหาย... จริงหรือไม่

ที่จริงแล้ว รัฐไม่ได้สูญเสียรายได้แต่อย่างใดเลยเพราะไม่มีกฎหมายใดกำหนดให้รัฐต้องเรียกเก็บรายได้จากการประมูลคลื่นความถี่ในย่าน 2.1 GHz เป็นจำนวนเท่าใดแล้ว กสทช. ละเว้นไม่ได้เรียกเก็บ

ประเด็นจึงมีอยู่ว่าการประมูลที่ผ่านมานั้น แม้ว่าการที่รัฐได้เรียกเก็บค่าคลื่นความถี่ในราคาตลาดประกอบกับใช้ราคาขั้นต่ำ (ซึ่งค่อนไปในด้านสูงเมื่อพิจารณาตามหลักวิชาที่กล่าวมาแล้ว) แต่หากรัฐจะเรียกเก็บค่าคลื่นความถี่ให้มากขึ้นไปอีก ประชาชนและบุคคลทุกกลุ่มจะได้รับประโยชน์หรือผลเสียหรือไม่

นักวิชาการยังคงถกเถียงกันในเรื่องนี้อย่างมาก และมีบางประเทศได้เคยกำหนดราคาขั้นต่ำสูง ๆ โดยมุ่งจะเรียกเก็บรายได้สูง ๆ ให้แก่รัฐ [25] แต่นโยบายดังกล่าวไม่ได้เป็นที่ยอมรับทั้งหมดเพราะบางประเทศรวมทั้งนักวิชาการเห็นว่าจะทำให้เกิดผลเสียมากกว่า 

ประการแรก นักวิชาการจำนวนมากเห็นว่าการกำหนดราคาที่นอกเหนือจากราคาตลาดเพื่อเรียกเก็บรายได้ให้แก่รัฐนั้นทำให้สังคมไม่ได้รับประโยชน์เพราะขัดแย้งกับการใช้คลื่นความถี่อย่างมีประสิทธิภาพ (maximizing social welfare) [26] การจัดสรรที่มีประสิทธิภาพนั้นจะต้องยึดราคาตลาด ราคาขั้นต่ำนั้นควรกำหนดขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์อื่น ๆ ที่ได้กล่าวแล้ว แต่ไม่ใช่เพื่อกำหนดเพื่อให้สะท้อนราคาประเมินของคลื่นความถี่หรือเพิ่มรายได้ให้แก่รัฐ นักวิชาการถึงขนาดตั้งข้อสงสัยว่าจะเชื่อได้อย่างไรว่าหากรัฐได้รับเงินมากขึ้น ภาครัฐที่ได้รับเงินดังกล่าวจะสามารถใช้เงินให้เกิดประโยชน์สูงสุด (maximizing social welfare) ได้มากกว่ากรณีที่รัฐเรียกเก็บเงินค่าคลื่นความถี่ตามราคาตลาด แต่เปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการแข่งขันกันพัฒนาโครงข่ายโทรคมนาคมและการให้บริการภายใต้แรงบีบคั้นตามกลไกตลาด [27]

ประการที่สอง หากค่าคลื่นความถี่ได้ถูกกำหนดไว้สูงกว่าราคาตลาด นักวิชาการก็มีความเห็นว่ามีความเป็นไปได้ว่าราคาค่าคลื่นความถี่ที่สูงขึ้นจะทำให้ราคาตลาดของค่าบริการโทรศัพท์สูงขึ้น และจำกัดระดับการแข่งขันในตลาดในภายหลัง รวมถึงลดประสิทธิภาพของตลาด และอาจก่อให้เกิดการบิดเบือนการลงทุน (distort investment) ตามที่ได้กล่าวแล้ว (หากตลาดการให้บริการดังกล่าวเป็นตลาดที่มีผู้แข่งขันน้อยรายหรือมีอัตราการกระจุกตัวสูง) ดังนั้น การสรุปว่าการจัดสรรคลื่นความถี่จะต้องกำหนดค่าคลื่นความถี่ให้สูง ๆ เพื่อเก็บรายได้เข้ารัฐให้มากที่สุดโดยให้เหตุผลว่าผู้ใช้บริการจะไม่ได้รับผลกระทบใด ๆไม่ว่าในกรณีใดเลย จึงเป็นข้อสรุปที่ไม่ถูกต้อง [28]

ดังนั้น หากพิจารณาตามแนวทางนี้ แม้ว่าราคาประมูล (ราคาตลาด) ไม่สูงมาก แต่การจัดสรรคลื่นความถี่ก็ควรยึดถือราคาดังกล่าวและรัฐก็ควรจะกำหนดราคาขั้นต่ำเฉพาะเพื่อให้เพียงพอต่อค่าใช้จ่ายในการประมูลและเพื่อตอบสนองวัตถุประสงค์ดังที่กล่าวมาแล้วเท่านั้น

ด้วยเหตุนี้ บางประเทศจึงเลือกจะให้ใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่โดยไม่คิดค่าคลื่นความถี่หรือหากจะคิด ก็คิดในอัตราที่ต่ำมาก ประเทศเหล่านี้บางครั้งเลือกที่จะไม่ใช้วิธีการประมูลเลย [29] (แต่ถึงแม้ว่าคลื่นความถี่มีเพียงพอสำหรับผู้ประกอบการทุกรายในตลาด อันทำให้ราคาตลาดของการประมูลอาจจะไม่สูงมากนัก แต่การเลือกใช้วิธีการประมูลก็มีข้อดีอื่น ๆ อีกมาก ซึ่งข้อดีเหล่านั้นเหนือกว่าการประกวดซอง (beauty contest))

โดยสรุปแล้ว การจัดการประมูลในกรณีที่คลื่นความถี่มีพอสำหรับผู้ประกอบการทุกรายนั้น แม้จะไม่มีการแข่งขันช่วงชิงคลื่นความถี่อย่างเข้มข้น แต่ในทางวิชาการ ก็ถือว่าเป็นการประมูลที่มีประสิทธิภาพได้เพราะในที่สุด ราคาค่าคลื่นความถี่ก็เป็นไปตามกลไกตลาด หากมีปริมาณคลื่นความถี่มาก ราคาก็ต่ำลง ส่วนการกำหนดราคาขั้นต่ำของการประมูลนั้น ก็ควรกำหนดให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ตามที่ได้กล่าวข้างต้น แต่หากรัฐจะกำหนดราคาขั้นต่ำให้สูงขึ้นหรือบิดเบือนกฎตลาดโดยการลดอุปทานลง (สร้างอุปทานเทียมหรือให้ดูประหนึ่งว่าขาดแคลน) เพื่อให้ราคาคลื่นความถี่สูงขึ้นเพื่อหารายได้เข้าสู่รัฐ ก็ต้องพิจารณาด้วยว่าสอดคล้องกับหลักวิชาหรือไม่ ซึ่งปัจจุบันนักวิชาการและรวมทั้งองค์กรกำกับดูแลในหลายประเทศก็ไม่ได้เห็นพ้องด้วยกับการใช้การประมูลคลื่นความถี่เป็นแหล่งหารายได้เข้าสู่รัฐ

ด้วยเหตุนี้ การเรียกเก็บค่าคลื่นความถี่จึงต้องพิจารณาไม่ให้สูงเกินไป การเปรียบเทียบค่าคลื่นความถี่โดยอิงจากราคาของหลาย ๆ ประเทศเพื่อหาเกณฑ์ (benchmark) ก็ยากที่จะทำได้อย่างมีเหตุมีผล ทั้งนี้เพราะแต่ละประเทศมีเงื่อนไขแตกต่างกันออกไปทั้งโครงสร้างตลาดและการแข่งขันรวมทั้งบรรยากาศในการลงทุน การสร้างบรรยากาศในการลงทุนที่ดีในประเทศจึงมีความสำคัญเป็นอย่างมาก เพื่อพัฒนาโครงสร้างตลาดให้มีผู้สนใจเข้ามาประกอบกิจการให้มากที่สุด 

ในปัจจุบัน ค่าคลื่นความถี่เป็นเรื่องที่ขึ้นอยู่กับนโยบายแต่ละรัฐอย่างแท้จริงซึ่งต้องหาจุดดุลยภาพว่าประโยชน์สาธารณะของแต่ละประเทศเป็นอย่างไร แต่การวิเคราะห์ควรมาจากการพิจารณาเกณฑ์ที่มีหลักวิชาการสนับสนุน เช่น ความกินดีอยู่ดีของผู้ใช้บริการ (consumer welfare) ประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ (efficiency) หรือศักยภาพการผลิต และนวัตกรรม (innovation) หรือแม้แต่เพื่อความเป็นธรรม (fairness & equity) ที่ค่อนข้างเป็นนามธรรม ฯลฯ มากกว่าเรื่องอื่น ๆ (เช่นการเก็บรายได้เข้ารัฐ) ที่ยากที่จะหาเหตุผลสนับสนุนได้ว่าหากนำมาเป็นเหตุผลในการบีบราคาคลื่นความถี่ให้สูงขึ้นแล้ว จะเกิดผลประโยชน์ต่อสังคมอย่างไร ผู้เขียนหวังว่าวงการวิชาการในประเทศไทยจะได้พิจารณาเรื่องดังกล่าวอย่างถ่องแท้เพื่อไม่ให้ประเทศไทยต้องเสียโอกาสในการเข้าถึงบริการ 3G (อย่างแท้จริง) ต้องเนิ่นช้าออกไปอีกซึ่งสังคมโดยรวมจะเสียหายมาก

ที่จริงแล้ว สิ่งที่สำคัญที่ต้องพิจารณาคือ ประโยชน์สาธารณะกับการเรียกเก็บรายได้สูง ๆ ให้แก่รัฐนั้นไม่ใช่เรื่องเดียวกันและในปัจจุบัน นักวิชาการต่างยอมรับว่าสองสิ่งนี้มักจะเดินทางเป็นเส้นขนานที่ไม่มีวันจะมาบรรจบกันได้เลย

เชิญอรรถ

  1. ปริญญาเอกกฎหมายมหาชน (Docteur en droit public) - เกียรตินิยมสูงสุดโดยมติเอกฉันท์ของคณาจารย์พร้อมสิทธิในการเผยแพร่งาน (มหาวิทยาลัย Strasbourg III ฝรั่งเศส), ปริญญาโท (DEA) กฎหมายประชาคมยุโรป และ Certificat des études européennes (เกียรตินิยม) มหาวิทยาลัย Strasbourg III, นิติศาสตรบัณฑิต เกียรตินิยมอันดับหนึ่ง (เหรียญรางวัล) จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. บทความนี้เป็นข้อเขียนทางวิชาการของผู้เขียนโดยมิได้เกี่ยวข้องกับองค์กรใด ๆ และมีวัตถุประสงค์ที่จะนำเสนอข้อเท็จจริง เพื่อให้มีการอภิปรายในประเด็นของเรื่องต่อไป
  2. โปรดดูรายงานราคาประเมินฉบับเต็มได้จาก http://www.prachatai3.info/journal/2012/10/43302
  3. ผู้ที่เสนอราคาสูงสุดคือ บริษัท แอดวานซ์ ไวร์เลส เน็ทเวอร์ค จำกัด เป็นเงินจำนวน 14,625 ล้านบาท เลือกช่วงความถี่ที่ 1950 MHz – 1965 MHz และ 2140 MHz – 2155 MHz ซึ่งเป็นคลื่นความถี่ในช่วงที่ติดกับช่วงคลื่นของ บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) ที่ 1965 MHz – 1980 MHz และ 2155 – 2170 MHz และมีผู้เสนอราคาเท่ากัน 2 ราย คือ บริษัท ดีแทค เนทเวอร์ค จำกัด และ บริษัท เรียล ฟิวเจอร์ จำกัด ทั้งนี้ บริษัท เรียล ฟิวเจอร์ จำกัด เป็นผู้จับฉลากได้เลือกย่านความถี่ก่อน ได้เลือกย่าน 1935 MHz – 1950 MHz และ 2125 MHz – 2140 MHz ทำให้บริษัท ดีแทค เนทเวอร์ค จำกัด ได้ย่านความถี่ 1920 MHz – 1935 MHz และ 2110 MHz – 2125 MHz โปรดดูประกาศสำนักงาน กสทช. เรื่อง ผลการประมูลใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากล (International Mobile Telecommunications - IMT) ย่าน 2.1 GHz. เข้าถึงได้จากhttp://www.nbtc.go.th/wps/wcm/connect/ba72df004d20252 da4e1fff97342b770/%E0%B8%9B%E0%B8%A3%E0%B8%B0%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0%B8%A8%E0%B8%AF.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=ba72df004d20252da4e1fff97342b770
  4. มติชนออนไลน์. "ลาดกระบัง"ชี้หลงทาง จวกต้าน3จี มุ่งแต่รายได้-เมินผู้ใช้ กรณ์เฟซหนุนคลังค้าน”, 22 ตุลาคม 2555 เข้าถึงได้จาก http://www.matichon.co.th/news_detail.php?newsid=1350873692&grpid=00&catid=&subcatid=, (วันที่ค้นข้อมูล : 24 ตุลาคม 2555).
  5. โปรดดู ดร.รวีพันธ์ พิทักษ์ชาติวงศ์,ราคาค่าคลื่นความถี่ ไม่ทำให้ราคาค่าบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่สูงขึ้น....จริงหรือ, เผยแพร่ใน http://www.prachatai3.info/journal/2012/10/43210
  6. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา  47
  7. Albert Einstein กล่าวว่า “You see, wire telegraph is a kind of a very, very long cat. You pull his tail in New York and his head is meowing in Los Angeles. Do you understand this? And radio operates exactly the same way: you send signals here, they receive them there. The only difference is that there is no cat.’ คำกล่าวดังกล่าวอ้างถึงใน  Kevin Werbach, Supercommons:Toward a Unified Theory of Wireless Communication, 82 TEX.L.REV., p.882. เข้าถึงได้จาก http://werbach.com/research/supercommons.pdf. (วันที่ค้นข้อมูล : 24 ตุลาคม 2555). 
  8. Kevin Werbach, Supercommons:Toward a Unified Theory of Wireless Communication, 82 TEX.L.REV., p.882.: “there is no such thing as spectrum….Because spectrum is not a concrete thing, oft-used analogies to land or to natural resources break down”.
  9. โปรดดู Ronald H. Coase, The Federal Communication Commission, 2 J.L.&ECON.1, 1959, p.32-33.
  10. โปรดดู Kevin Werbach, Supercommons:Toward a Unified Theory of Wireless Communication, 82 TEX.L.REV., p.883-884: “It is no more rational to talk about rights in spectrum than rights in the musical scale. What government is assigning are rights to use certain types of equipment. That is true whether the legal regime is licensing, property, commons, or anything else than can be imagined.  Government cannot issue rights in radio frequencies themselves because those frequencies are just properties of electromagnetic waves emitted and received by particular device…..Even worse is the pervasive analogy to real estate….Yet land is not only a thing, but a thing with very particular qualities. Comparing wireless communication to grazing sheep in meadow suggests that a whole series of legal and economic constructs applied to meadows can usefully be applied to spectrum. They cannot. A meadow has a specific amount of grass, and one sheep eats so much of that grass each day. Wireless communication works differently.”
  11. บางครั้งก็เรียกว่า “open spectrum” หรือ “open wireless”
  12. Leo Herzel, Comment, “Public Interest” and the Market in Color Television Regulation, 18 U.CHI.L.REV., 1995, p.802
  13. Eli Noam, Spectrum Auctions: Yesterdays Heresy, Today’s Orthodoxy, Tomorrow’s Anachronism, Taking the Next Step to Open Spectrum Access, 41.J.L.&Econ.p.772, เข้าถึงได้จาก http://old.ccer.edu.cn/download/7875-4.pdf. (วันที่ค้นข้อมูล : 24 ตุลาคม 2555). โดย Noam เห็นว่า การเรียกเก็บค่าคลื่นความถี่เป็นวัตถุประสงค์หลักในการประมูล การจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพเป็นเพียงวัตถุประสงค์รองเท่านั้น โดยกล่าวว่า “The underlying objective for the auction « game» is to raise revenues for government….Allocating spectrum resources efficiently was a secondary goal in the political process.” 
  14. โปรดดู  Kevin Werbach, Supercommons:Toward a Unified Theory of Wireless Communication, 82 TEX.L.REV., p.863-973. เข้าถึงได้จาก http://werbach.com/research/supercommons.pdf. (วันที่ค้นข้อมูล : 24 ตุลาคม 2555). ซึ่งผู้เขียนได้รวบรวมข้ออธิบายต่าง ๆ ของนักวิชาการต่างไว้ ไม่ว่าจะเป็นการอธิบายด้วยทฤษฎี Transaction Cost หรือ “spectrum commons” หรือทฤษฎีอื่น ๆ
  15. คำว่า “Efficiency” หรือประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ มีทั้งเกณฑ์ Allocative Efficiency และ Economic Efficiency แต่เนื่องจากไม่เป็นประเด็นในบทความนี้และเพื่อให้บทความนี้กระชับ ผู้เขียนขอกล่าวถึง Efficiency เพื่อให้หมายถึงทั้งสองเกณฑ์ไปก่อน
  16. George Houpis และ James Bellis.  “Spectrum pricing policy”, Spectrum: Renewal and pricing in Europe, หน้า. 38, เข้าถึงได้จาก : http://www.vodafone.com/content/dam/vodafone/about/public_policy/policy_papers/public_policy_series_14 .pdf. (วันที่ค้นข้อมูล : 16 ตุลาคม 2555). ผู้เขียนทั้งสองได้รวบรวมวัตถุประสงค์ในการกำหนดราคาค่าคลื่นความถี่ไว้ ได้แก่ (ก) การจัดสรรคลื่นความถี่เพื่อให้เกิดการใช้ทรัพยาการอย่างมีประสิทธิภาพ (Efficiency) (ข) การทำรายได้เข้ารัฐ (ค) เพื่อขจัดความไม่เป็นธรรมในกรณีที่ผู้ได้รับการจัดสรรคลื่นความถี่ไม่ได้ชำระค่าคลื่นความถี่ในราคาตลาด (ง) เพื่อไม่ให้มีการสะสมคลื่นความถี่โดยเปล่าประโยชน์ (จ) เพื่อสนับสนุนให้เกิดนวัตกรรมใหม่ๆ หากค่าคลื่นความถี่ไม่สูงเกินไป
  17. ในกรณีนี้สมมุติว่าการเพิ่มราคาในแต่ละขั้น (bid incremental) เท่ากับ 1 บาท และบทความนี้จะเว้นเสียไม่กล่าวถึงการประมูลแบบ Simultaneous Descending Auction เพราะมีข้อเสียหลายประการจนไม่เป็นที่นิยมและเพื่อมิให้บทความนี้ยาวจนเกินไป
  18. ผู้เขียนขอตั้งสมมุติฐานว่าการให้ผู้ประกอบการถือครองคลื่นความถี่ในย่าน 2.1 GHz มากกว่ารายละ 15 MHz เป็นการเกินความจำเป็นและจะทำให้การใช้ประโยชน์ไม่เกิดความคุ้มค่าในเชิงเศรษฐศาสตร์ ซึ่งสอดคล้องกับจำนวนคลื่นความถี่ IMT ที่บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) มีอยู่ในขณะนี้
  19. George Houpis และ James Bellis.  “Spectrum pricing policy”, Spectrum: Renewal and pricing in Europe, หน้า. 32, เข้าถึงได้จาก : http://www.vodafone.com/content/dam/vodafone/about/public_policy/policy_papers/public_policy_series_14 .pdf. (วันที่ค้นข้อมูล : 16 ตุลาคม 2555): ผู้เขียนได้ระบุว่า “if spectrum prices are set above a market clearing price, however, this can lead to a reduction in efficiency, regardless of whether or not spectrum trading is allowed.”“ และ ในหน้า 38 ระบุว่า “The complexity of the calculations required to derive appropriate spectrum prices creates a significant risk of setting prices at an inappropriate level. This risk may also be increased by authorities applying simplified methods to derive charges. If prices are set too high, they may actually create inefficiency by causing spectrum to be unused”.
  20. James Bellis.  “Using benchmarks to determine reserve prices in a spectrum auction”, Spectrum: Renewal and pricing in Europe, หน้า. 39, เข้าถึงได้จาก : http://www.vodafone.com/content/dam/vodafone/about/public_policy/policy_papers/ public_policy_series_14 .pdf. (วันที่ค้นข้อมูล : 16 ตุลาคม 2555) :  ซึ่งระบุว่า “…reserve prices should not be set according to the regulator’s estimate of the value of spectrum, unless this is discounted significantly. This is because estimating the value of spectrum is subject to considerable uncertainties and hence there is a risk that an authority may overestimate the value of the spectrum”
  21. James Bellis.  “Using benchmarks to determine reserve prices in a spectrum auction”, Spectrum: Renewal and pricing in Europe, หน้า. 39, ซึ่งระบุว่า “Authorities frequently set a reserve price in spectrum auctions, typically justified by one or more of the following four objectives:
    • Deterring frivolous bidders by setting a reserve price which deters non-serious bidders from entering the auction, thus enabling the auction to be concluded more quickly (and at lower cost);
    • Ensuring that the final price of the auction will at least recover the administration costs of the award process;
    • Ensuring that any social option value from awarding the spectrum later is reflected in the final auction price (i.e. ensuring that spectrum is not awarded now, if the social value of reserving the spectrum for future awards is greater than the private value of awarding the spectrum now);and
    • Limiting collusion incentives between potential bidders”
    • ซึ่ง James Bellis ได้ ให้ความเห็นว่า “Furthermore, concerns over potential collusion can be better addressed in other ways such as auction design (for example, Ireland chose a Combinatorial Clock Auction (CCA) with anonymised bidding) which would not have the potentially detrimental effect of choking off demand from serious bidders.”
  22. เมื่อคำนึงถึงว่าบริบทในการจัดสรรในภายหลังก็อาจเหมือนเดิมและเทคโนโลยี 3G ไม่ใช่เทคโนโลยีใหม่อีกต่อไป
  23. โปรดดู Dr. Patrick Xavier, Licensing of Third Generation (3G) Mobile: Briefing Paper 6, Int’l Telecomm. Union, Briefing Paper, 2001, เข้าถึงได้จาก: http://www.itu.int/osg/spu/ni/3G/workshop/Briefing_paper.PDF. (วันที่ค้นข้อมูล : 16 ตุลาคม 2555) โดยระบุในหน้า 24-25 ว่า “A further concern associated with the spectrum auctions that have so far been conducted is that many commentators have alleged that governments have been preoccupied with revenue raising and have artificially manipulated the auctions….Governments should not focus primarily on the use of telecommunication sector to raise general revenues.”
  24. หากรวมค่าธรรมเนียมอื่นๆเช่นค่าธรรมเนียมเลขหมายโทรคมนาคม ฯลฯ ก็อาจจะมากกว่านี้เล็กน้อย
  25. Dr. Patrick Xavier, Licensing of Third Generation (3G) Mobile: Briefing Paper 6, Int’l Telecomm. Union, Briefing Paper, 2001, เข้าถึงได้จาก: http://www.itu.int/osg/spu/ni/3G/workshop/Briefing_paper.PDF. (วันที่ค้นข้อมูล : 16 ตุลาคม 2555) โดยระบุในหน้า 25-26 ว่า “A Further concern associated with the spectrum auctions that have so far been conducted is that many commentators have alleged that governments have been preoccupied with revenue raising and have artificially manipulated the auctions. The arguments is that governments have, by design, restricted the amount of spectrum available for 3G services in order to create market conditions that would be most favorable to extracting huge economic rents from industry.”
  26. โปรดดู Hazlett, Thomas W. and Munoz, Roberto E., A Welfare Analysis of Spectrum Allocation Policies (January 19, 2008). George Mason Law & Economics Research Paper No. 06-28. เข้าถึงได้จาก: http://www.arlingtoneconomics.com /studies/ Rand_TH_RM_12_5_08.pdf. (วันที่ค้นข้อมูล : 16 ตุลาคม 2555)  p.22.:”Yet, auction rules developed to optimize the social gains associated with licensing conflict with the goal of maximizing social welfare…While revenue gains from enhanced competitive bidding are registered as leading directly to increase efficiency in offsetting activity-distorting taxes, the cost of such policies are often dismissed as inconsequential or ignored altogether. This is seen frequent policy proposals recommending the use of reservation prices and bidding credits for inefficient wireless providers, as well as in the omission of time value when comparing alternative policy regimes.” และ Dr. Patrick Xavier, Licensing of Third Generation (3G) Mobile: Briefing Paper 6, Int’l Telecomm. Union, Briefing Paper, 2001, หน้า 25 เข้าถึงได้จาก: http://www.itu.int/osg/spu/ni/3G/workshop/Briefing_paper.PDF. (วันที่ค้นข้อมูล : 16 ตุลาคม 2555): “”Governments should not focus primarily on the use of the telecommunications sector to raise general revenues. This is incompatible with policies for creating conditions of competition and creating a telecommunication market that can be treated on the same basis as other industry markets. If the government wants to obtain economic rent from a scarce resource then it should let the market decide, through auctions what the appropriate value for this resource is.”
  27.    George Houpis และ James Bellis.  “Spectrum pricing policy”, Spectrum: Renewal and pricing in Europe, หน้า. 31, เข้าถึงได้จาก : http://www.vodafone.com/content/dam/vodafone/about/public_policy/policy_papers/public_policy_series_14.pdf. (วันที่ค้นข้อมูล : 16 ตุลาคม 2555) : “In contrast, a tax which leads to a pure transfer of surplus from companies to the government would not be expected to affect overall economic efficiency, unless it could be proved that on the the parties would make more efficient use of these funds than the other….Removing surplus from an industry that would otherwise have been re-invested in the industry would additionally reduce potential additional future taxable profits if the lack of such investment leads to lower level of output in the future. Whilst spectrum pricing can be used by regulators/governments as a way of raising immediate revenue it is not immediate clear why government would choose to raise revenues through spectrum pricing, rather than through other forms of taxation”.
  28. โปรดดู ดร.รวีพันธ์ พิทักษ์ชาติวงศ์,ราคาค่าคลื่นความถี่ ไม่ทำให้ราคาค่าบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่สูงขึ้น....จริงหรือ, เผยแพร่ใน http://www.prachatai3.info/journal/2012/10/43210
  29. เช่น ประเทศฟินแลนด์ ประเทศมาเลเซีย ที่เรียกเก็บค่ามูลค่าคลื่นความถี่น้อยมากด้วยวิธีการประกวดซอง (beauty contest) โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประเทศญี่ปุ่นที่ไม่มีการเรียกเก็บค่าคลื่นความถี่แต่จะมอบใบอนุญาตให้แก่ผู้ประกอบการที่นำคลื่นความถี่ไปใช้เพื่อให้เกิดประโยชน์สาธารณะสูงสุด รวบรวมข้อมูลจาก ITU, LICENSING OF THIRD GENERATION (3G) MOBILE, เข้าถึงได้จาก :  http://www.itu.int/osg/spu/ni/3G/workshop/Briefing_paper.PDF, (วันที่ค้นข้อมูล : 16 ตุลาคม 2555)

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

แสดงความคิดเห็น

ข่าวรอบวัน

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

พื้นที่ประชาสัมพันธ์