ในเดือนธันวาคมนี้ มีเหตุการณ์สำคัญเกี่ยวกับเรื่องแรงงานข้ามชาติอย่างน้อย 2 เรื่อง เรื่องหนึ่งคือในเดือนนี้มีวันครบรอบวันแรงงานข้ามชาติสากล และอีกเรื่องหนึ่งคือในวันที่ 14 ธันวาคม 2555 ที่ผ่านมา เป็นวันครบกำหนดเส้นตายการพิสูจน์สัญชาติ แรงงานจากพม่า ลาว และกัมพูชา ที่หลบหนีเข้าเมืองและได้ขึ้นทะเบียนผ่อนผันแล้ว หากไม่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติจะต้องถูกจับกุมส่งกลับประเทศของตน
ข้อเท็จจริงปรากฏแล้วว่า จากแรงงานที่จะต้องเข้าสู่กระบวนการพิสูจน์สัญชาติ 8 แสนกว่าคน ได้ผ่านการพิสูจน์สัญชาติแล้ว 5 แสนกว่าคน คงเหลืออีก 3 แสนกว่าคน ที่ไม่ผ่านกระบวนการ ยังคิดไม่ออกว่าการจับกุมและผลักดันแรงงานจำนวนมากมายจะทำอย่างไร แต่ผู้เขียนเชื่อดังที่ผู้เชี่ยวชาญด้านแรงงานย้ายถิ่นท่านหนึ่งแสดงความเห็นว่า การจับกุมส่งกลับ อาจทำให้เกิดการจับกุมแรงงานข้ามชาติแบบไม่เลือกหน้า และอาจถูกเรียกสินบน เพื่อแลกกับการปล่อยตัว ในกรณีที่ถูกส่งกลับไปแล้วพวกเขาก็จะลักลอบกลับเข้ามาอีกอยู่ดี สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือแรงงานอาจเสียเงินค่านายหน้าและเป็นหนี้เป็นสินมากขึ้นเพื่อกลับเข้ามา ในที่สุดก็ไม่แก้ไขปัญหาอะไร[1]
เรื่องนี้ดูจะเป็นปัญหาพายเรือในอ่างรอบใหม่ แต่ผู้เขียนเห็นว่ายังมีแนวโน้มความเปลี่ยนแปลง และบทเรียนน่าสนใจบางประการ
หากเราจับภาพความเปลี่ยนแปลงนโยบายแรงงานข้ามชาติ ตั้งแต่ยุครัฐบาลพรรคไทยรักไทย เข้าบริหารประเทศครั้งแรก ต้องยอมรับว่ามีความเปลี่ยนแปลงวิธีคิดการจัดการอย่างมีนัยสำคัญ รัฐบาลยอมรับอย่างเป็นทางการว่าแรงงานข้ามชาติจำเป็นต่อเศรษฐกิจไทย มีความพยายามสร้างกลไกการจัดการอย่างเป็นระบบ และยอมรับสิทธิมนุษยชนและสิทธิแรงงานมากขึ้น ในขณะที่การยึดมั่นในหลักความมั่นคงแห่งชาติอย่างสุดโต่งถูกลดความสำคัญลง[2]
รูปธรรมจะเห็นได้จาก การเปิดจดทะเบียนแรงงานเข้าเมืองผิดกฎหมายและทำงานโดยไม่มีใบอนุญาตอย่างกว้างขวางทุกพื้นที่ทุกกิจการ เพื่อทราบข้อมูลที่แท้จริงสำหรับจัดระบบแรงงานกลุ่มนี้ การให้สิทธิรักษาพยาบาลในระบบประกันสุขภาพ การจดทะเบียนผู้ติดตามแรงงานข้ามชาติและให้สิทธิการรักษาพยาบาล การจัดตั้งคณะกรรมการบริหารแรงงานต่างด้าวหลบหนีเข้าเมือง (กบร.) เพื่อบูรณาการการกำหนดนโยบาย ตัดสินใจแก้ไขปัญหา ติดตามและอำนวยการทำงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง การกำหนดยุทธศาสตร์การบริหารจัดการแรงงานข้ามชาติทั้งระบบ และการทำข้อตกลงความร่วมมือด้านการจ้างแรงงาน ในรูปแบบบันทึกความเข้าใจ (MOU) กับประเทศเพื่อนบ้าน คือ ลาว พม่า และกัมพูชา
หากมองปฏิบัติการทั้งหมดให้ปะติดปะต่อกัน โดยมียุทธศาสตร์การบริหารจัดการแรงงานข้ามชาติเป็นแกน จะเห็นภาพการจัดการอย่างเป็นระบบ โดยกำหนดให้มีการขออนุญาตนำเข้า และนำเข้าตามที่จำเป็น MOU จะเป็นกลไกการนำเข้าอย่างเป็นขั้นเป็นตอน เมื่อทำงานเสร็จมีกระบวนการส่งแรงงานกลับบ้าน มีการคุ้มครองสิทธิตามกฎหมาย ในขณะเดียวกันก็มีการสกัดกั้นการลักลอบเข้ามาทำงานตามแนวชายแดน การปราบปรามจับกุมแรงงานผิดกฎหมาย และนายจ้างที่จ้างแรงงานผิดกฎหมาย รวมทั้งกระบวนการผลักดันกลับแรงงานผิดกฎหมายที่ถูกจับกุม ส่วนการพิสูจน์สัญชาติ จะเป็นเครื่องมือจัดการกับแรงงานหลบหนีเข้าเมืองที่ลักลอบทำงานอยู่แล้ว ซึ่งคาดว่ามีอยู่หลายแสนคน ผู้ที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติ และขอใบอนุญาตทำงานแล้ว จะถือว่ามีสถานภาพแรงงานถูกกฎหมาย มีสถานะและได้รับการคุ้มครอบแบบเดียวกับแรงงานตาม MOU
หากทำทั้งหมดนี้ได้ ก็เชื่อว่าการจัดการแรงงานข้ามชาติของไทยจะเปลี่ยนผ่านเข้าสู่การจัดการอย่างเป็นระบบ ตามหลักกฎหมาย และมีเหตุมีผล โดยส่วนตัวผู้เขียนเห็นด้วยกับยุทธศาสตร์การจัดการนี้ และเชื่อว่าผู้เกี่ยวข้องกับเรื่องแรงงานข้ามชาติส่วนใหญ่ก็คงจะเห็นด้วย
แต่ปัญหาก็คือ ในทางปฏิบัติยุทธศาสตร์นี้จะสำเร็จได้อย่างไร ไม่เพียงแต่แรงงานตกค้างการพิสูจน์สัญชาติกว่า 3 แสนคนในเวลานี้ แต่ยังมีปัญหาใหญ่กว่านั้นที่ไม่อนุญาตให้ยุทธศาสตร์ไปถึงเป้าหมาย ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐต้องตระหนัก และต้องมีคำตอบว่าจะทำอย่างไร ขอกล่าวถึงปัญหาสำคัญๆเป็นประเด็นดังนี้
ประการแรก MOU ไทยกับประเทศเพื่อนบ้านด้านการจ้างแรงงาน ที่หวังให้เป็นกลไกนำเข้าแรงงานอย่างถูกกฎหมาย มีปัญหาทางปฏิบัติอย่างมาก เป็นที่ทราบกันดีว่าค่าใช้จ่ายของนายจ้างในการนำเข้าแรงงานอยู่ที่ 17,000 – 25,000 บาท/คน ใช้เวลาประมาณ 2-6 เดือน ตัวเลขนี้ไม่จูงใจนายจ้าง ซึ่งมีธรรมชาติที่ต้องการลดต้นทุนและภาระการจัดการ ผู้เขียนพบว่าการนำเข้าแรงงานตาม MOU เป็นประโยชน์แก่ผู้ประกอบการบางกลุ่ม คือกิจการขนาดกลางถึงขนาดใหญ่ มีการบริหารจัดการกิจการอย่างเป็นระบบ และการผลิตที่คงเส้นคงวา หรือขยายตัว ต้องการแรงงานที่ทำงานต่อเนื่อง ผู้ประกอบการกลุ่มนี้พร้อมจะลงทุนนำเข้าแรงงานตาม MOU ในขณะที่ผู้ประกอบการรายย่อยทั้งหลาย ที่ประกอบการในลักษณะธุรกิจครัวเรือนหรือไม่เป็นทางการ มียอดการผลิตสินค้าไม่แน่นอน หรือตามฤดูกาล เช่นในกิจการเกษตร ประมง ต่อเนื่องประมงทะเล ก่อสร้าง หรืองานรับใช้ในที่ต่างๆ พวกเขาไม่พร้อมจะจ้างงานตาม MOU กลุ่มหลังนี้รวมๆกันแล้วน่าจะมีขนาดใหญ่กว่ากลุ่มแรก
ผู้ประกอบการกลุ่มหลังที่ประสงค์จะจ้างแรงงานข้ามชาติ แต่ไม่ต้องการจ้างงานตาม MOU มีทางออกคือ การใช้บริการของนายหน้าจัดหาแรงงานผิดกฎหมาย เสียค่าใช้จ่ายประมาณ 3,000 -5,000 บาท/คน และเมื่อแรงงานมาทำงานก็ให้หลบซ่อนตัว และจ่ายส่วยแก่เจ้าหน้าที่ 300-500 บาท/คน/เดือน โดยเงินส่วนหนึ่งหักมาจากค่าแรงของแรงงาน
ในปี 2549 ผู้ประกอบการกลุ่มนี้เหมือนถูกหวย เมื่อรัฐบาลเริ่มการพิสูจน์สัญชาติอย่างจริงจัง โดยแรงงานที่ขึ้นบัญชีผ่อนผันที่ทำงานกับพวกเขา จะได้รับการพิสูจน์สัญชาติ กลายเป็นแรงงานถูกกฎหมายในสถานะเดียวกับแรงงานนำเข้าตาม MOU จึงหมายความว่าพวกเขาลงทุนน้อย แต่ได้แรงงานสถานภาพเดียวกับ MOU มาเป็นลูกจ้างของตน และเมื่อการพิสูจน์สัญชาติล่าช้า รัฐบาลก็จะยืดเวลาการพิสูจน์สัญชาติ ให้กับกลุ่มที่ขึ้นทะเบียนไว้แล้วแต่ยังไม่ได้พิสูจน์สัญชาติไปเรื่อยๆ ดังที่เป็นมาหลายปี จนถึงปัจจุบัน จึงเท่ากับว่าด้วยข้ออ้างการพิสูจน์สัญชาติล่าช้า พวกเขาก็ได้ประโยชน์จากการจ้างงานแรงงานผ่อนผันมาได้เรื่อยๆ
สำหรับนายจ้างที่จ้างแรงงานกลุ่มที่หลบซ่อนทำงานอยู่ โดยไม่ได้ไปขึ้นทะเบียนผ่อนผัน นายจ้างเหล่านี้ก็ไม่ต้องทุกข์ร้อนอะไร เพราะในบางพื้นที่ระบบส่วยที่ทำกันมานาน มีความมั่นคง พอจะปกป้องการจ้างงานผิดกฎหมายของพวกเขาได้ ในขณะที่ในความเป็นจริงก็ยังมีแรงงานลักลอบเข้าเมืองเข้ามาเรื่อยๆ ด้วยการทำงานที่แข็งขันของธุรกิจนายหน้า และประสบการณ์ก็บอกพวกเขาว่า เมื่อมีแรงงานผิดกฎหมายอยู่จำนวนมากขึ้นๆ รัฐก็จะเปิดการจดทะเบียนผ่อนผันครั้งใหญ่ ทั้งกลุ่มที่ขึ้นทะเบียนผ่อนผันอยู่แล้วให้มาต่อทะเบียน และกลุ่มที่ยังไม่ได้ขึ้นทะเบียน ดังที่เกิดขึ้นในปี 2544 2547 2548 และครั้งล่าสุดปี 2552 ที่ผ่านมา ซึ่งก็หมายความว่าพวกเขาก็จะมีโอกาสเข้าสู่ระบบกฎหมายในที่สุด
สำหรับแรงงาน การจ้างงานตามแนวทาง MOU เป็นทางที่ไม่น่าเลือกนัก ด้วยค่าใช้จ่ายจำนวนมาก (ค่าใช้จ่ายในการจ้างงานนายจ้างจ่ายไปก่อน แต่จะหักคืนจากแรงงานภายหลัง) และการใช้เวลารอคอยที่ยาวนาน เทียบกับการจ่ายเงินให้นายหน้าในราคาที่ต่ำกว่ามาก และไม่ต้องรอนาน เมื่อมาทำงานแม้จะเสี่ยงถูกจับกุม ไม่ได้รับการคุ้มครองตามกฎหมาย ต้องจ่ายส่วย แต่ก็รู้สึกมีอิสระในบางเรื่อง เช่นการเปลี่ยนนายจ้าง กรณีแรงงานที่เข้ามาตาม MOU เท่าที่ผ่านมาการเข้าถึงสิทธิในเรื่องสำคัญ เช่นสิทธิการประกันสังคม ยังมีปัญหาในทางปฏิบัติอย่างมาก ทั้งที่พวกเขาต้องถูกหักเงินสมทบทุกเดือน[3] ยิ่งบั่นทอนแรงจูงใจการเข้ามาทำงานตามแนวทางนี้มากขึ้นอีก
การที่นายจ้างต้องการจ้างแรงงานผิดกฎหมาย ฝ่ายแรงงานก็ชอบจะมาทำงานโดยวิธีนี้ กลายเป็นเรื่องสมประโยชน์ของทั้งสองฝ่าย ที่ไม่ว่าจะรัฐจะมีมาตรการจูงใจ หรือบังคับให้โทษอย่างไร ก็ไม่สามารถทำให้พวกเขาเข้าสู่การควบคุมตามกฎหมาย
ประการที่สอง แรงงานข้ามชาติเป็นเรื่องผลประโยชน์ ผู้เกี่ยวข้องเป็นกลุ่มอิทธิพลทั้งภายใต้กฎหมายและเหนือกฎหมาย กลุ่มผู้ประกอบการที่ได้ประโยชน์จากแรงงานข้ามชาติเป็นกลุ่มใหญ่ ดังได้กล่าวไปแล้วว่าผู้ประกอบการเหล่านี้ส่วนใหญ่เป็นกิจการขนาดกลางถึงขาดเล็ก มักเป็นกิจการแบบครัวเรือน หรือการผลิตตามฤดูกาล ผู้ประกอบการเหล่านี้กระจุกตัวในพื้นที่บางแห่งบางกิจการ ขณะเดียวกันก็กระจายตัวทั่วไปทุกพื้นที่ด้วย ในเชิงปริมาณพวกเขาจึงมีจำนวนมากพอจะเป็นกลุ่มกดดันทางนโยบาย ให้รัฐมีนโยบายเอื้อประโยชน์แก่พวกเขา สำหรับในกิจการบางประเภท หรือผู้ประกอบการในบางพื้นที่ มีการรวมตัวเป็นรูปสมาคม ทำให้พวกเขามีอำนาจต่อรองสูง ดังข่าวที่ปรากฏบ่อยครั้งว่าผู้ประกอบการเหล่านี้ยกกำลังเข้าเจรจากับรัฐ และรัฐก็มักจะตัดสินใจไปตามแรงกดดันของกลุ่มผลประโยชน์เหล่านี้
นายหน้า เป็นอีกส่วนหนึ่งที่สำคัญ ในพื้นที่การผลิตหลายแห่ง นายหน้าทำงานเป็นขบวนการ นายหน้าทำงานทั้งในเรื่องเล็กๆ ถึงเรื่องใหญ่ๆ ทั้งที่ถูกและผิดกฎหมาย จึงมีนายหน้าหลายประเภท เช่นนายหน้าหาที่พัก นายหน้าพาไปหาหมอ นายหน้าเคลียปัญหากับเจ้าหน้าที่ นายหน้าส่งเงินกลับบ้าน นายหน้าพาไปทำเอกสาร นายหน้าจัดหางาน ฯลฯ ขบวนการนายหน้ากลายเป็นกลไกขับเคลื่อนเศรษฐกิจในพื้นที่ มีการศึกษาในพื้นที่อุตสาหกรรมแห่งหนึ่ง พบว่าขบวนการนายหน้าเป็นวงการผลประโยชน์ขาดใหญ่ มีเงินทองที่หมุนเวียนในขบวนการนายหน้าในพื้นที่แห่งนี้ปีละไม่ต่ำกว่าหมื่นล้านบาท นายหน้ามีเครือข่ายข้ามพื้นที่จากประเทศต้นทาง มาจนถึงปลายทาง ขบวนการนายหน้าจึงประกอบด้วยคนหลายกลุ่ม ทั้งต่างชาติ คนไทย คนมีอิทธิพล ไม่มีอิทธิพล มีสี และไม่มีสี ฝ่ายการเมือง และไม่ใช่ฝ่ายการเมือง ต่างสมคบร่วมมือกันอย่างซับซ้อน[4]
ประเด็นที่อยากจะเน้นก็คือ ในขบวนการเหล่านี้ มีเจ้าหน้าที่รัฐบางส่วนเข้าไปเกี่ยวข้องด้วย ในหลายรูปแบบ หลายระดับ ในพื้นที่อุตสาหกรรมข้างต้น เจ้าหน้าที่ฝ่ายปราบรามคือตัวละครสำคัญในขบวนการนายหน้า กล่าวกันว่า สำหรับเจ้าหน้าที่บางคนการได้ย้ายไปอยู่ในพื้นที่ประเภทนี้คือโอกาสที่ดีของชีวิต และก็เป็นที่ทราบกันว่าทุกครั้งที่มีนโยบายเข้มงวดป้องกันและปราบปรามแรงงานข้ามชาติ ก็จะเป็นเวลาที่แรงงานข้ามชาติต้องอกสั่นขวัญแขวน ต้องเสียค่าส่วยสูงขึ้น ธุรกิจในวงการนายหน้าคึกคักขึ้น และเจ้าหน้าที่บางคนก็มีโอกาสมีเงินเป็นกอบเป็นกำหรือได้เบี้ยบ้ายรายทางมากขึ้น
ประการที่สาม คณะกรรมการบริหารแรงงงานต่างด้าวหลบหนีเข้าเมือง (กบร.) ซึ่งตั้งใจให้ทำหน้าที่กำหนดนโยบาย ตัดสินใจแก้ไขปัญหา ติดตามและอำนวยการทำงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง มีโครงสร้างประกอบด้วยนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายเป็นประธาน ประกอบด้วยตัวแทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ทั้งฝ่ายแรงงาน ฝ่ายเศรษฐกิจ ฝ่ายความมั่นคง และอื่นๆ ตัวแทนหน่วยงานเหล่านี้คือข้าราชการประจำในระดับผู้บังคับบัญชาหรือรองผู้บังคับบัญชาของหน่วยงานนั้นๆ
ผู้เขียนเห็นด้วยกับการบูรณาการหน่วยงานรัฐในการตัดสินใจและแก้ไขปัญหา ซึ่งถูกวิจารณ์มานานว่าไม่มีเอกภาพในการทำงาน แต่ปัญหาที่ยังมีอยู่ก็คือ ในภาวะที่เรื่องแรงงานขามชาติเป็นเรื่องผลประโยชน์ และยังประกอบด้วยแนวคิดในการแก้ไขปัญหาที่แตกต่างกันด้วย เราจะไว้วางใจการตัดสินใจของ กบร. ได้เพียงใด
การวิจัยทำให้ทราบว่า ใน กบร. เจ้าหน้าที่ฝ่ายข้าราชการประจำ มีแนวโน้มที่จะยึดหลักการการจัดระบบอย่างเคร่งครัด พวกเขาเห็นว่าต้องบังคับใช้กฎหมายที่มีอยู่อย่างจริงจัง ไม่ควรผ่อนผันยืดหยุ่นอีกต่อไป เจ้าหน้าที่ฝ่ายนี้มักจะทัดทานมติผ่อนผันให้แรงงานหลบหนีเข้าเมืองทำงานได้ ที่รัฐบาลมักใช้เป็นทางออก ต้องการให้ยึดมั่นการนำเข้าแรงงานตาม MOU และการพิสูจน์สัญชาติ เป็นเครื่องมือสำคัญ สำหรับฝ่ายการเมือง ในฐานะที่นั่งหัวโต๊ะ และมีอำนาจตัดสินใจในขั้นสุดท้าย กลับมีแนวโน้มที่จะใช้มาตรการผ่อนผันเป็นทางออก และก็เชื่อได้ว่าการตัดสินใจอาจจะไม่ได้มีเหตุผลทางวิชาการรองรับ แต่เป็นไปตามการลอบบี้หรือกดดันของกลุ่มนายจ้างผู้ได้ประโยชน์จากแรงงานข้ามชาติ
กล่าวเช่นนี้ผู้เขียนไม่ต้องการดิสเครดิต หรือเชียร์ฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด แต่ประเด็นก็คือ ในเมื่อแรงงานข้ามชาติเป็นเรื่องใหญ่ ซับซ้อน มีกลุ่มผลประโยชน์หลายฝ่ายเกี่ยวข้อง แต่สังคมได้มอบอำนาจการตัดสินใจให้กับรัฐแต่ฝ่ายเดียว ในขณะที่กลุ่มผลประโยชน์ที่มีอำนาจบางฝ่าย (บรรดาผู้ประกอบการ) สามารถเข้าถึงการตัดสินใจของรัฐได้มากกว่า แต่สำหรับภาคประชาสังคม และแรงงานข้ามชาติ กลับไม่สามารถเข้าถึงได้ คำถามก็คือ ถ้าเป็นเช่นนี้อะไรจะตรวจสอบ ทัดทาน การตัดสินใจในแต่ละครั้งของ กบร. และปัญหาที่เห็นต่อหน้าก็คือ อะไรจะตรวจสอบ หรือเรียกร้องให้แสดงความรับผิดชอบของฝ่ายความมั่นคง ที่เน้นการป้องกันและปรายปราม แต่กลับกลายเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาเสียเอง
ประการสุดท้าย ในขณะที่รัฐได้แสดงเจตนาจะปกป้องคุ้มครองสิทธิแรงงาน แต่ในทางปฏิบัติเราได้เห็นว่ารัฐไม่ได้ให้ความสำคัญต่อเรื่องนี้เท่าที่ควร ดังกรณีการเข้าถึงสิทธิการประกันสังคมอย่างยากลำบากที่กล่าวมาข้างต้น อีกทั้งยังปล่อยให้มีการออกกฎระเบียบที่ขัดกับหลักสิทธิมนุษยชน โดยอ้างเหตุผลเรื่องความมั่นคง เช่น การห้ามเปลี่ยนนายจ้างโดยพลการ ห้ามออกจากสถานประกอบการหรือที่พักอาศัยยามวิกาล ห้ามเป็นเจ้าของโทรศัพท์มือถือ ห้ามเป็นเจ้าของรถยนต์ ห้ามข้ามเขตจังหวัด การต้องขออนุญาตและมีใบรับรองจากนายจ้างในการเข้าร่วมกิจกรรม สมาคม หรือการชุมนุม และการมีดำริจะส่งตัวแรงงานหญิงที่ตั้งครรภ์กลับไปคลอดบุตรที่บ้าน เป็นต้น
ในอีกด้านหนึ่ง ดังเป็นที่ยอมรับกันทั่วไปว่า การจะทำให้แรงงานข้ามชาติเข้าถึงสิทธิได้มากขึ้น ก็ต้องส่งเสริมให้พวกเขามีความเข้มแข็งที่จะดูแลตัวเอง หรือสามารถต่อรองให้ได้รับการปฏิบัติตามกฎหมาย แต่การรวมกลุ่มของแรงงานในรูปแบบต่างๆยังมีอุปสรรคมาก การเข้าเป็นสมาชิกสหภาพแรงงานเป็นเรื่องยาก การก่อตั้งสหภาพแรงงานข้ามชาติยังไม่ได้รับอนุญาตตามกฎหมาย และเรื่องพื้นฐานที่รัฐไทยกลับปล่อยให้ค้างคาสวนกระแสโลก ก็คือ การรับรองอนุสัญญาขององค์กรแรงงานข้ามชาติ ( ILO) ที่ 87 และ 98 เพื่อส่งเสริมสิทธิการรวมตัว การจัดตั้งสหภาพ และการยื่นข้อเรียกร้องของแรงงาน ซึ่งจะเป็นผลดีต่อความเข้มแข็งแรงงาน ทั้งแรงงานไทย และแรงงานข้ามชาติ
จากเรื่องราวที่กล่าวมาทั้งหมด ขอเรียนย้ำในตอนท้ายนี้ว่า กรณีแรงงานตกค้างการการพิสูจน์สัญชาติ หากรัฐตัดสินใจใช้แนวทางเข้มงวดจับกุมผลักดันกลับ จะไม่แก้ปัญหาอะไร แรงงานข้ามชาติซึ่งเป็น “เหยื่อ” ของปัญหา จะตกในสถานการณ์ที่เลวร้ายยิ่งขึ้นอีก ในขณะที่คนบางกลุ่มอาจได้ประโยชน์จากความทุกข์ร้อนนี้ แต่หากรัฐตัดสินใจขยายเวลาการพิสูจน์สัญชาติออกไป วงจรปัญหาเดิมๆก็จะยังคงยืดยาวออกไปอีก ผู้เขียนสนับสนุนแนวทางการจัดการแรงงานข้ามชาติอย่างเป็นระบบ แต่ประเด็นปัญหาทั้ง 4 ประการที่ยกมาคืออุปสรรคขัดขวาง หากไม่สามารถแก้ไขปัญหา หรือมีคำตอบที่ชัดเจนต่อเรื่องที่ยกมานี้ ยุทธศาสตร์การจัดการแรงงานข้ามชาติก็เปล่าประโยชน์ สถานการณ์ชี้ให้เห็นแล้วว่า รัฐยังมีการบ้านข้อใหญ่ หรือไม่ก็ต้องปรับเปลี่ยนวิธีคิดในการจัดการอีกครั้งหนึ่ง
ในตอนหน้าเราจะมาเข้าใจ ธรรมชาติและข้อจำกัด ที่ทำให้รัฐตกอยู่ในสถานการณ์กลืนไม่เข้าคายไม่ออกเช่นนี้
หมายเหตุ: บทความนี้เรียบเรียงจากการวิจัยที่ผู้เขียนทำรวมกับ คุณสุธีร์ สาตราคม เรื่อง “ปัญหาและอุปสรรคในการดำเนินการตามข้อตกลงความร่วมมือระหว่างประเทศด้านการจ้างแรงงาน : กรณีศึกษาความร่วมมือไทย-ลาว” ได้รับทุนสนับสนุนการวิจัยจาก สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ซึ่ง สกว. ไม่จำเป็นต้องเห็นด้วยกับบทความนี้
สำหรับผู้สนใจบทความเกี่ยวกับแรงงานข้ามชาติของผู้เขียนสามารถเข้าดูได้จาก https://sites.google.com/site/pruektt/home/bthkhwam-thang-wichakar-my-articles
ภาคผนวก
แผนภาพ วงจรปัญหาการจัดการแรงงานข้ามชาติ ด้วยกลไกนำเข้าแรงงานตาม MOU
ภายหลังจากมียุทธศาสตร์การจัดการแรงงานข้ามชาติทั้งระบบปี พ.ศ. 2546
คำอธิบายแผนภาพ
- การนำเขาแรงงานตาม MOU มีอุปสรรค คือ ผู้นำเข้าแรงงานต้องติดต่อหน่วยราชการและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหลายขั้นตอน แต่ละขั้นตอนต้องดำเนินการค่อนข้างยุ่งยาก ต้องเสียค่าใช้จ่ายดำเนินการ และเวลามาก หากจ้างบริษัทที่ปรึกษา หรือนายหน้าจัดหางาน ก็จะเสียค่าใช่จ่ายให้ได้มาซึ่งแรงงานประมาณ 17,000-25,000 บาท/คน ใช้เวลายาวนาน 2-6 เดือน
- ในภาวะเช่นนี้มีนายจ้างจำนวนหนึ่งที่ไม่พร้อม หรือไม่ต้องการนำเข้าแรงงานตาม MOU สำหรับกลุ่มที่ไม่พร้อมได้แก่ บรรดากิจการขนาดเล็กถึงขนาดกลาง บริหารงานแบบครอบครัว กิจการที่มีคำสั่งสินค้าไม่แน่นอน หรือกิจการในเศรษฐกิจนอกระบบ เช่นร้านค้ารายย่อย แผงลอย การเกษตรรายย่อย ผู้รับเหมาก่อสร้างรายย่อย ส่วนนายจ้างที่ไม่ต้องการนำเข้าแรงงานตาม MOU อาจจะเป็นกิจการที่อยู่ในเงื่อนไขที่จะจ้างงานตาม MOU ได้ แต่คิดว่าการนำเข้าตาม MOU มีต้นทุนสูงและยุ่งยาก จึงหันไปใช้แรงงานผิดกฎหมาย ถึงแม้มีความเสี่ยงแต่ก็ต้นทุนต่ำกว่ากันมาก หรือในบางกรณีต้นทุนโดยรวมอาจใกล้เคียงกัน แต่ไม่ต้องจ่ายเงินในคราวเดียวกัน และมีข้อดีที่ไม่ต้องรับผิดชอบแรงงานตามกฎหมายแรงงาน สามารถทำตามอำเภอใจได้
- ในฝ่ายของแรงงาน มีทั้งส่วนที่ไม่มีข้อมูลเกี่ยวกับการนำเข้าแรงงานตาม MOU และส่วนที่มีข้อมูลและรู้ผลดีของการมาทำงานตาม MOU กล่าวเฉพาะส่วนที่มีข้อมูลหรือรู้จักการนำเข้าแรงงานตาม MOU มีแรงงานจำนวนมากที่การตัดสินใจจะไม่มาทำงานมาตาม MOU เพราเห็นว่ายุ่งยาก ต้นทุนสูง หากเปรียบเทียบกับการมาเองโดยอาศัยเครือข่ายทางสังคมของตน บางคนอาจมีประสบการณ์ไม่ดีถูกเอาเปรียบจากบริษัทจัดหางาน เจ้าหน้าที่รัฐ หรือนายจ้างในสถานประกอบการ บางคนเห็นว่ากฎระเบียบตาม MOU ทำให้ขาดอิสระในการเลือกงานและดำรงชีวิต และถูกบังคับหักเงินเข้ากองทุนอย่างไม่สมัครใจ
- สำหรับนายจ้างที่ไม่ต้องการจ้างแรงงานตาม MOU แต่ต้องการแรงงานงานข้ามชาติมาเป็นแรงงาน ก็มีเทคนิคการได้มา โดยมีต้นทุนต่ำ กว่าจ้างตาม MOU โดยการอาศัยขบวนการนายหน้าจัดหา จะมีต้นทุนประมาณ 3,000-5,000 บาท/คน จากนั้นก็จ่ายส่วยรายเดือนให้แก่เจ้าหน้าที่ 300-500 บาท/แรงงานหนึ่งคน นายจ้างจะแรงงานใต้ดินนี้จนกระทั่งมีการผ่อนผันจากรัฐบาลให้นำพาแรงงานไปจดทะเบียนให้ทำงานได้ชั่วคราว รออีกระยะหนึ่งจากนั้นก็พาไปพิสูจน์สัญชาติ หรืออาจไม่พาไปพิสูจน์สัญชาติก็ได้ โดยอ้างความล่าช้าในการดำเนินการของทางราชการ เทคนิคอีกแบบหนึ่งในการเลี่ยงการจ้างงานตาม MOU ก็คือการจ้างงานแบบเหมาช่วง จากนายหน้ารับเหมาช่วงที่จะจัดหาแรงงานมาทำงานให้ โดยนายจ้างไม่ต้องรับภาระ เพราะถือว่าแรงงานเป็นคนของนายหน้านับเหมาช่วง
- ทางด้านแรงงาน ได้เกิดกระแสการชักจูงกันเข้ามาทำงานโดยผิดกฎหมาย เพราะเชื่อกันว่าประหยัดและสะดวกกว่า และมีตัวอย่างให้เห็น พวกเขาเชื่อว่าเข้ามาทำงานให้ได้ก่อนแล้วก็จะได้รับการผ่อนผัน หรือพิสูจน์สัญชาติภายหลัง หรือกรณีที่เลวร้ายที่สุดก็ถูกจับและผลักดันกลับ แล้วก็สามารถลักลอบกลับเข้าไปใหม่ได้
- สำหรับนายจ้างที่จ้างแรงงานผิดกฎหมาย เมื่อครบกำหนดผ่อนผัน ก็จะเกิดขบวนการต่อรองให้รัฐเปิดให้มีการผ่อนผันรอบใหม่ต่อไป ขบวนการต่อรองโดยทั่วไปเป็นไปเองตามธรรมชาติ ในลักษณะที่ผู้ประกอบการในจังหวัดต่างๆ ที่มีการจ้างแรงงานข้ามชาติมาก (เช่นระนอง ตาก ภูเก็ต สมุทรสาคร ฯลฯ) ส่งเรื่องร้องเรียนไปยังจังหวัด บางกรณีเป็นการขอเข้าพบเจรจาของสภาอุตสากรรมจังหวัด หรือสมาคมนายจ้าง หรือบรรดานายจ้างอาจมีการส่งตัวแทนเข้าไปลอบบี้ผู้มีอำนาจตัดสินใจของรัฐให้ดำเนินนโยบายที่เป็นประโยชน์แก่ตน และเราก็พบว่า ในแต่ละปีรัฐก็มักตัดสินใจให้มีการผ่อนผันให้ใช้แรงงานเข้าเมืองผิดกฎหมายได้เป็นการชั่วคราว
- เมื่อมีมติผ่อนผันในแต่ละปี พบว่าแรงงานที่ครบกำหนดผ่อนผัน จะหายไปจำนวนหนึ่ง ซึ่งไม่ได้หมายความว่าพวกเขาทั้งหมดกลับบ้าน แต่อาจหมายความว่าพวกเขาหลบซ่อนอยู่ใต้ดิน ในขณะที่บางปีที่เปิดให้ผู้ที่ไม่ได้ขึ้นทะเบียนผ่อนผันมาก่อนมาขึ้นทะเบียนได้ ก็จะมียอดขึ้นทะเบียนสูงขึ้น สำหรับปีที่รัฐมีนโยบายเช่นนี้ จะเกิดปรากฎการณ์ลักลอบเข้าเมืองขนานใหญ่ เพื่อที่จะเข้ามารับการผ่อนผัน ดังนั้นจึงกล่าวได้ว่า การผ่อนผันไม่มีประสิทธิภาพในการควบคุมแรงงานเข้าให้สู่ระบบ เพราะก็ยังมีแรงงานผิดกฎหมายใต้ดินอีกจำนวนมาก และยังมีผู้ลักลอบเข้ามาอีกจำนวนมาก ในด้านการพิสูจน์สัญชาติ ที่กำหนดให้แรงงานที่ผ่านการผ่อนผันไปพิสูจน์สัญชาติ ก็ปรากฏว่าการพิสูจน์สัญชาติทำได้ล่าช้า เนื่องจากข้อจำกัดในการตรวจสอบการเป็นพลเมืองของประเทศต้นทาง ความล่าช้าก็กลายเป็นข้ออ้างให้นายจ้าง จ้างแรงงานผ่อนผันไปเรื่อยๆ โดยไม่นำพาแรงงานไปพิสูจน์สัญชาติ
- ในการดำเนินการตามระเบียบของรัฐ ได้ก่อให้เกิดธุรกิจนายหน้าหลากหลายรูปแบบ ที่เป็นที่มาของผลประโยชน์มหาศาล เช่น นายหน้าจัดหาแรงงานตาม MOU นายหน้าจดทะเบียนผ่อนผันแรงงานหลบหนีเข้าเมือง นายหน้าพิสูจน์สัญชาติ รวมทั้งนายหน้ารับเหมาช่วงแรงงาน นอกจากนั้นยังมีธุรกิจต่อเนื่อง เช่น บริการรถขนส่งแรงงานไปพิสูจน์สัญชาติที่ชายแดน (กรณีพม่า) บริการจัดเตรียมเอกสาร หรือล่าม บางกรณีมีเจ้าหน้าที่รัฐเข้าไปมีผลประโยชน์ด้วย
- การสกัดกั้นการลักลอบเข้าเมือง ปราบปรามแรงงานผิดกฎหมาย และส่งกลับแรงงานผิดกฎหมายโดยหน่วยงานรัฐ แม้สามารถทำได้ส่วนหนึ่ง แต่มีอีกมากที่ไม่ได้ผล เจ้าหน้าที่รัฐที่ฉ้อฉลได้กลายเป็นส่วนหนึ่งของกลุ่มผลประโยชน์จากแรงงานข้ามชาติ การฉ้อฉลส่วนใหญ่เป็นไปในลักษณะใช้อำนาจหน้าที่แสวงหาผลประโยชน์ เช่น ในการตรวจจับขบวนการลักลอบเข้าเมือง การปราบรามการหลบซ่อนทำงานผิดกฎหมาย การส่งแรงงานกลับ ซึ่งกล่าวได้ว่าในทุกขั้นตอนที่เจ้าหน้าที่สามารถใช้กฎหมายเพื่อเอาผิดแรงงานต่างด้าว ก็เป็นที่มาของการใช้อำนาจหน้าที่นั้นเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตน ซึ่งที่ผ่านมายังไม่มีระบบตรวจสอบควบคุมเจ้าหน้าที่ที่ได้ผล มีแต่การใช้อำนาจหน้าที่ในทางมิชอบที่ฝังลึกในระบบราชการมากขึ้น.
[2] อดิศร เกิดมงคล. 2555. “พัฒนาการนโยบายการจัดการแรงงานข้ามชาติ”
[3] บุษยรัตน์ กาญจนดิษฐ์. 2554. “เมื่อประกันสังคมแรงงานข้ามชาติไร้ค่า : “งานที่มีคุณค่า” จะเกิดขึ้นได้อย่างไร ?” ใน
[4] มูลนิธิเครือข่ายส่งเสริมคุณภาพชีวิตแรงงาน. 2553. ร่างผลการศึกษาสถานการณ์การย้ายถิ่น และ
ผลกระทบจากการถูกละเมิดสิทธิและการค้ามนุษย์ในกลุ่มแรงงานข้ามชาติ. (เอกสารอัดสำเนา)