[1] ความนำ

จักรยานถือเป็นยานพาหนะประเภทหนึ่งที่สามารถอำนวยความสะดวกให้กับประชาชนในชุมชนเมืองในการเดินทางระยะสั้นในบริเวณพื้นที่ชุมชนเมือง สำหรับผู้มีรายได้น้อยหรือผู้ที่ต้องการประหยัดค่าใช้จ่ายในการเดินทางเพื่อการดำรงชีพ จักรยานจึงอาจเป็นยานพาหนะประเภทหนึ่งที่สามารถนำมาโดยสารไปทำงาน (cycling to work) ได้นอกเหนือไปจากยานพาหนะประเภทอื่นๆ และบริการสาธารณะด้านขนส่งประเภทอื่นๆ อนึ่ง การปั่นจักรยานไปทำงานนอกจากจะส่งผลดีต่อประโยชน์ทางเศรษฐกิจของประชาชน ยังส่งผลดีต่อสุขภาพและสิ่งแวดล้อมอีกด้วย ^[1] ด้วยเหตุนี้ ในการส่งเสริมการปั่นจักรยานไปทำงานโดยภาครัฐนั้น รัฐบาลนอกจากจะมีหน้าที่โดยตรงในการจัดหา บำรุงรักษาและจัดการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่เอื้อประโยชน์ต่อการขี่จักรยานไปทำงานในพื้นที่ชุมชนเมืองแล้ว รัฐบาลอาจมีมาตรการอื่นๆ เพื่อจูงใจให้ประชาชนในวัยทำงานหันมาขี่จักรยานไปทำงานอีกด้วย

ในประเทศอังกฤษ รัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับต่างๆ ของประเทศอังกฤษได้เล็งเห็นของความสำคัญของการขี่จักรยานไปทำงาน ในพื้นที่ชุมชนเมือง ตัวอย่างเช่น มหานครลอนดอนได้สนับสนุนให้ผู้คนหันมาขี่จักรยานไปทำงาน เพราะนอกจากจะเป็นการส่งเสริมสุขภาพอนามัยและทำให้ประชาชนสามารถลดรายจ่ายในครัวเรือนได้แล้ว การขี่จักรยานยังส่งผลดีต่อสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องของปัญหามลภาวะทางอากาศ (air pollution) และปัญหาคุณภาพชีวิตของประชาชนในพื้นที่ชุมชนเมือง ^[2] อย่างไรก็ดี อาจมีข้อกังขาหรือข้อโต้แย้งหลายประการเกิดขึ้นต่อการส่งเสริมและสนับสนุนวัฒนธรรมการขี่จักรยานโดยทั่วไปของประชาชนหรือการส่งเสริมการขี่จักรยานเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะในการเดินทางไปทำงานหลายประการ ทั้งนี้ ข้อสงสัยในเรื่องของความปลอดภัยในการใช้จักรยานบนท้องถนนและมาตรฐานความปลอดภัยโครงสร้างขั้นพื้นฐานที่รัฐจัดขึ้นเพื่อรองรับการขี่จักรยานไปทำงาน รวมไปถึงการขี่จักรยานไม่สอดรับกับเหตุผลของประชาชนในสังคมแรงงานทั่วๆไป (common reasons) ที่อาจต้องการให้ภาครัฐหรือนายจ้างจัดบริการหรือหลักเกณฑ์อื่นๆ มาส่งเสริมแนวคิดในการปั่นจักรยานไปทำงาน ตัวอย่างเช่น สำนักงานของนายจ้างไม่ได้มีสิ่งอำนวยความที่เอื้อต่อการปั่นจักรยานมาทำงานของลูกจ้าง เช่น ห้องเปลี่ยนเสื้อผ้าหรือห้องอาบน้ำสำหรับผู้ขับขี่จักรยานและอุปกรณ์อื่นๆ ที่ส่งเสริมต่อการขี่จักรยานมาทำงานในสำนักงานของนายจ้าง เป็นต้น ^[3]

ภาครัฐของอังกฤษจึงพยายามแสวงหาแนวทางรณรงค์หลายประการที่สนับสนุนให้ประชาชนที่เป็นแรงงานอยู่ในสังคมแรงงาน ขี่จักรยานไปทำงานยังสถานที่ทำงานของต้น ซึ่งรัฐและท้องถิ่นของอังกฤษได้พยายามกำหนดมาตราการต่างๆ สนับสนุนให้การเดินทางด้วยจักรยานสะดวกและปลอดภัยมากยิ่งขึ้น ตัวอย่างเช่น กฎหมายคุ้มครองผู้บริโภคว่าด้วยความปลอดภัยของผลิตภัณฑ์จักรยาน อันเป็นมาตรการเสริมสร้างความมั่นใจต่อประชาชนที่ต้องการใช้งานจักรยานว่าประชาชนจะได้รับความปลอดภัยจากการใช้ผลิตภัณฑ์ตั้งแต่ซื้อมาจากร้านค้าและกฎหมายจราจรที่สนับสนุนวัฒนธรรมการขี่จักรยานที่ส่งเสริมแนวทางการปฏิบัติที่สำหรับผู้ขับขี่จักรยานสำหรับผู้ขับขี่จักรยานทั้งในเวลากลางวันและในเวลากลางคืน แต่ถึงกระนั้น มาตรการต่างๆ ที่รัฐและท้องถิ่นจัดทำขึ้นก็ไม่ได้จูงใจหรือสนับสนุนในด้านความสะดวกต่อการใช้จักรยานให้สอดคล้องกับการขี่จักรยานไปทำงานในสถานที่ทำงานของนายจ้างแต่ประการใด เพราะมาตรการต่างๆ ไม่ได้ดึงดูดใจหรือไม่ได้ทำให้นายจ้างหรือบุคคลอื่นๆที่เกี่ยวข้องหันมาสนใจตระเตรียมสิ่งอำนวยความสะดวกอื่นๆให้กับลูกจ้างที่เอื้อต่อการขี่จักรยานมาทำงานของลูกจ้าง เช่น จูงใจให้นายจ้างจัดหาที่จอดรถจักรยานประเภทต่างๆ และกำหนดมาตรการรักษาความปลอดภัยเพื่อป้องกันการขโมยจักรยานของลูกจ้างในสำนักงานของนายจ้าง รวมไปถึงการจูงใจให้นายจ้างจัดเตรียมอุปกรณ์อำนวยความสะดวกให้กับลูกจ้างประเภทต่างๆ ที่สนับสนุนการขี่จักรยานมาทำงานของลูกจ้าง ได้แก่ ห้องอาบน้ำ ล็อกเกอร์ และอุปกรณ์ส่งเสริมอนามัยสำหรับผู้ขับขี่จักรยาน ^[4]

ภาพที่ 1 จุดจอดจักรยานในพื้นที่ชุมชนใจกลางเมืองแมนเชสเตอร์

[2] เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ที่กำหนดกลไก
สำหรับส่งเสริมการขี่จักรยานไปทำงานของประเทศอังกฤษ

ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลอังกฤษจึงได้พยายามแสวงหาเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ (economic instruments) ^[5] ที่สามารถสร้างกลไกที่เอื้อประโยชน์ในการรณรงค์ให้ผู้คนหันมาขี่จักรยานไปทำงานและในขณะเดียวกันเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ดังกล่าวก็เอื้อต่อการควบคุมปัญหามลภาวะทางอากาศในชุมชนเมืองอีกด้วย ทั้งนี้ รัฐบาลอังกฤษได้เลือกใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ในลักษณะที่เสริมสร้างแรงจูงใจ (subsidy tools) เพื่อก่อให้เกิดสิทธิประโยชน์ทางด้านภาษีต่อนายจ้างหรือภาคธุรกิจที่เป็นฝ่ายนายจ้าง ซึ่งหากนายจ้างหรือภาคธุรกิจที่เป็นฝ่ายนายจ้างให้การสนับสนุนการขี่จักรยานมาทำงานของลูกจ้างแล้ว นายจ้างหรือภาคธุรกิจที่เป็นฝ่ายนายจ้างดังกล่าวอาจได้รับการลดหย่อนภาษีหรือยกเว้นภาษี (tax allowances or exemptions)

รัฐบาลอังกฤษได้กำหนดมาตรการทางภาษีโดยรัฐบาลตามพระราชบัญญัติ Finance Act 1999 ขึ้น อันเป็นกฎหมายที่ได้วางมาตรการในการยกเว้นภาษีรายปี (annual tax exemption for bicycles) ซึ่งมาตรการดังกล่าวได้จูงใจให้นายจ้างหรือภาคธุรกิจผู้จ้างแรงงานจัดหาจักรยานหรืออุปกรณ์สนับสนุนความปลอดภัยในการขี่จักรยานให้ลูกจ้างยืม โดยนายจ้างสามารถได้รับประโยชน์ทางภาษี (tax-free benefit) ที่จูงใจให้นายจ้างสนับสนุนการขับขี่จักรยานของลูกจ้าง ในขณะเดียวกัน ลูกจ้างก็ได้ประโยชน์โดยตรงจากกรอบการจูงใจของภาครัฐให้ลูกจ้างปั่นจักรยานมาทำงาน (cycle to work scheme) รวมไปถึงใช้จักรยานเพื่อติดต่อธุรกิจของนายจ้าง ^[6] อย่างไรก็ดี มาตรการจูงใจของภาครัฐให้ลูกจ้างปั่นจักรยานมาทำงานต้องเข้าหลักเกณฑ์สามประการสำคัญ ได้แก่ ^[7] ประการแรก กรรมสิทธิของจักรยานหรืออุปกรณ์ส่งเสริมความปลอดภัยในการขี่จักรยานต่างๆ ของนายจ้างต้องไม่โอนไปยังลูกจ้างระหว่างการให้ยืมภายใต้กรอบการจูงใจของภาครัฐให้ลูกจ้างปั่นจักรยานมาทำงาน ประการที่สอง ลูกจ้างต้องใช้จักรยานหรืออุปกรณ์เพื่อความปลอดภัย ^[8] สำหรับการขี่จักรยานเป็นหลักในการเดินทางภายใต้กรอบการจูงใจของภาครัฐให้ลูกจ้างปั่นจักรยานมาทำงาน เช่น การขี่จักรยานจากบ้านมายังสถานที่ทำงาน เป็นต้น ประการสุดท้าย นายจ้างจะตกลงเป็นอย่างอื่นนอกเหนือไปจากกรอบการจูงใจของภาครัฐให้ลูกจ้างปั่นจักรยานมาทำงานไม่ได้

ภาพที่ 2 โครงการที่จัดโดยสำนักขนส่งมหานครแมนเชสเตอร์ (Transport for Greater Manchester - TfGM) เพื่อสนับสนุนการปั่นจักรยานในพื้นที่ชุมชนเมือง

[3] กรอบการจูงใจของภาครัฐให้ลูกจ้างปั่นจักรยานมาทำงาน
ภายใต้พระราชบัญญัติ Finance Act 1999

รัฐบาลอังกฤษได้กำหนดแผนการเดินทางสีเขียว (Green Transport Plan) และพระราชบัญญัติ Finance Act 1999 เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ที่สนับสนุนแนวคิดในการอาศัยระบบภาษีและระบบการประกันภัยแห่งชาติ มาจูงใจนายจ้างให้มีส่วนร่วมกับการสนับสนุนหรือรณรงค์ให้ลูกจ้างเดินทางด้วยรถประจำทางสาธารณะและการเดินทางโดยรถจักรยาน อนึ่ง ภายใต้หลักเกณฑ์ของกฎหมายภาษีของประเทศอังกฤษนั้น นายจ้างต้องจ่ายภาษีในกรณีที่นายจ้างออกตั๋วน้ำมัน (petrol tickets) เพื่ออุดหนุนการเดินทางของลูกจ้างในทางการที่จ้างหรือเพื่อให้สวัสดิการแก่ลูกจ้างในการเดินทางไปยังสถานที่ทำงานหรือเดินทางไปติดต่อธุรกิจของนายจ้าง ^[9] อย่างไรก็ดี ภาครัฐได้เล็งเห็นว่าการเดินทางโดยรถยนต์ส่วนตัวย่อมเป็นส่วนหนึ่งที่ก่อให้เกิดปัญหาการจราจรในแต่ละท้องถิ่นและปัญหาด้านพลังงานน้ำมันที่มีแนวโน้มจะกลายมาเป็นปัญหาใหญ่ในอนาคต รวมไปถึงปัญหาจากมลภาวะทางอากาศในพื้นที่ใจกลางเมืองที่อาจก่ออันตรายต่อสุขภาพหรือระบบทางเดินหายใจของประชาชนในระยะยาว เพราะฉะนั้น การยกเว้นภาษีหรือให้สิทธิพิเศษทางภาษีให้กับนายจ้างที่สนับสนุนให้ลูกจ้างในสำนักงานของตน จึงเป็นเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ที่ดีอย่างหนึ่งที่สามารถสร้างระบบและกลไกในการสร้างมาตรการเชิงปฏิบัติที่ลดการใช้รถยนต์ (practical measures to reduce car use)สำหรับการเดินทางไปทำงานและติดต่อทางธุรกิจ

แม้แผนการเดินทางสีเขียวภายใต้การบังคับใช้พระราชบัญญัติ Finance Act 1999 จะสร้างเครื่องมือจูงใจให้นายจ้างและลูกจ้างหันมาสนับสนุนการปันจักรยานไปทำงานหรือจูงใจให้มีการปั่นจักรยานมากขึ้น แต่ดูเหมือนว่านโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายดังกล่าวอาจเป็นการผลักภาระให้กับนายจ้างในการจัดเตรียมอุปกรณ์และจักรยาน รวมไปถึงจัดอุปกรณ์ในสำนักงานของตน ด้วยเหตุนี้เอง พระราชบัญญัติ Finance Act 1999 จึงได้วางหลักเกณฑ์ในการกรอบการจูงใจของภาครัฐให้ลูกจ้างปั่นจักรยานมาทำงาน ที่กำหนดให้นายจ้างที่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และเงือนไขตามที่กฎหมายได้กำหนดไว้ในการสนับสนุนให้ลูกจ้างขี่จักรยานมาทำงาน สามารถตกลงกับลูกจ้างให้ลูกจ้างรับเงินเดือนในอัตราที่ต่ำกว่าที่ตกลงกันไว้ในสัญญาจ้างแรงงาน (lower amount of salary) หรืออาจเรียกว่าเป็นการสละเงินเดือนบางส่วนของลูกจ้าง (salary sacrifice) (ซึ่งเป็นคนละกรณีกับ การลดเงินเดือน (salary deduction) และการปรับจากเงินเดือน (charge on salary) ตามกฎหมายแรงงานอังกฤษ) เพื่อเข้าร่วมและได้รับประโยชน์โดยตรงจากกรอบการจูงใจของภาครัฐให้ลูกจ้างปั่นจักรยานมาทำงาน อย่างไรก็ดี พระราชบัญญัติ Finance Act 1999 ได้กำหนดสิทธิประโยชน์ด้านภาษีอื่นๆ แก่ลูกจ้างเพื่อทดแทนการสละเงินเดือนบางส่วนของลูกจ้างเพื่อปฏิบัติตามกรอบการจูงใจของภาครัฐให้ลูกจ้างปั่นจักรยานมาทำงาน รวมไปถึงสิทธิประโยชน์ในการลดการจ่ายเงินประกันสุขภาพแห่งชาติของนายจ้าง (National Insurance Contributions – NICs) ให้นายจ้างที่เข้าร่วมกรอบการจูงใจของภาครัฐให้ลูกจ้างปั่นจักรยานมาทำงานได้รับส่วนลดการจ่ายเงินประกันสุขภาพแห่งชาติตามอัตราส่วนที่กฎหมายกำหนดเอาไว้

ภาพที่ 3 การขี่จักรยานในพื้นที่ชุมชนเมืองแมนเชสเตอร์

[4] สรุป

กรอบการจูงใจของภาครัฐให้ลูกจ้างปั่นจักรยานมาทำงานภายใต้พระราชบัญญัติ Finance Act 1999 อันถือเป็นเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ในลักษณะที่เสริมสร้างแรงจูงใจ ให้นายจ้างสนับสนุนให้ลูกจ้างขี่จักรยานมาทำงานมายังสำนักงานหรือสถานที่ทำงานของลูกจ้าง ซึ่งนอกจากจะส่งผลดีต่อลูกจ้างโดยการอำนวยความสะดวกของนายจ้างจากการปฏิบัติตามกรอบการจูงใจของภาครัฐให้ลูกจ้างปั่นจักรยานมาทำงานที่ภาครัฐได้กำหนดขึ้นของนายจ้างแล้ว นายจ้างและลูกจ้างที่เข้าร่วมโครงการยังอาจได้รับสิทธิพิเศษอื่นๆ ทางภาษีที่รัฐลดหย่อนหรืองดเว้นให้สำหรับนายจ้างและลูกจ้างที่เข้าร่วมโครงการดังกล่าว

อนึ่ง กรอบการจูงใจของภาครัฐให้ลูกจ้างปั่นจักรยานมาทำงานของประเทศอังกฤษ นอกจากจะส่งผลดีต่อการสนับสนุนการขี่จักรยานมาทำงานของลูกจ้างแล้ว กรอบการจูงใจของภาครัฐให้ลูกจ้างปั่นจักรยานมาทำงานภายใต้ พระราชบัญญัติ Finance Act 1999 ยังถือเป็นเครืองมือทางเศรษฐศาสตร์ที่เสริมสร้างแรงจูงใจให้นายจ้างและประชาชนที่เป็นแรงงานในการจ้างงานได้รับสิทธิประโยชน์ทางด้านภาษี ซึ่งหากในประเทศอังกฤษมีการขี่จักรยานเพิ่มมากขึ้นในอนาคตแล้ว ย่อมส่งผลดีหลายประการต่อการจราจร สิ่งแวดล้อมทางอากาศและสุขภาพอนามัยของประชาชนในพื้นที่ชุมชนเมือง

อ้างอิง:

1. Cycle Experience. (2008). Try Cycling to Work Programme Summary 2008. St. Albans: Cycle Experience, p 3.
2. Transport of London. (2009). Cycling for business. London: Transport of London, p 10.
3. Sustrans. (2013). How to promote walking and cycling at work: motivating individuals. Bristol: Sustrans, p 2.
4. Transport for London. (2006). Workplace cycle parking guide. London: Mayor of London & Transport for London, p 27.
5. Royal Society. (2002). Economic instruments for the reduction of carbon dioxide emissions Policy document 26/02. London: Royal Society, p 3.
6. Department for Transport. (2011). Cycle to Work Scheme implementation guidance. London: Department for Transport, p3.
7. HM Revenue & Customs. (2013). EIM21667a - Particular benefits: bicycles: simplified approach to valuing cycles sold to employees after end of loan period. Retrieved February 25, 2013, from http://www.hmrc.gov.uk/manuals/eimanual/eim21667a.htm
8. ตัวอย่างเช่น หมวกกันน็อกสำหรับขี่จักรยานที่ได้มาตรฐานการผลิตตามข้อบังคับของสหภาพยุโรป (Cycle helmets which conform to European standard EN 1078) การดิ่งหรือแตรจักรยาน (Bells and bulb horns) ไฟจักรยานและกลไกไดนาโมที่ใช้สำหรับเปลี่ยนพลังงานกลให้เป็นพลังงานไฟฟ้า (Lights, including dynamo packs) เครื่องปั๊มลมและชุดอุปกรณ์ปะยางสำหรับซ่อมยางจักรยาน (Pumps, puncture repair kits, cycle tool kits and tyre sealant to allow for minor repairs) และชุดสะท้อนแสงสำหรับขี่จักรยานในเวลาฟ้าสลัวหรือในเวลายามค่ำคืน (Reflective clothing along with white front reflectors and spoke reflectors) เป็นต้น
9. HM Revenue & Customs. (2013). A Fact Sheet for Employers setting up Green Travel Plans. Retrieved February 25, 2013, from http://www.hmrc.gov.uk/green-transport/travel-plans.htm