“ควรเดินหน้า แต่....” ข้อเสนอทีดีอาร์ไอโครงการกู้เงิน 2 ล้านล้านพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน

 

เมื่อ 18 เมษายน 2556 โครงการวิเคราะห์และติดตามร่างกฎหมาย (ThaiLawWatch) สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ร่วมกับสถาบันพระปกเกล้า จัดสัมมนาสาธารณะเรื่อง “ร่างพ.ร.บ.กู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ: เดินหน้าอย่างไรให้ถูกทางคุ้มค่า และเป็นประชาธิปไตย”

ก่อนจะไปสู่ข้อสังเกตสำคัญของนักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์ ค่ายทีดีอาร์ไอ อาจต้องเท้าความถึงพื้นฐานของโครงการนี้ :

1.ร่างพ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้าน  เป็นการใช้เงินนอกงบประมาณ โดยเป็นส่วนหนึ่งของ แผนการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน 4.35 ล้านล้าน โดย 2 ล้านล้านนี้ถือเป็นเส้นเลือดหลัก ส่วนที่เหลือเป็นเส้นเลือดฝอยที่ยังไม่มีความชัดเจนด้านเงินลงทุน น่าจะอยู่ในระบบงบประมาณปกติ

2. ร่างพ.ร.บ.นี้ ผ่านการพิจารณาวาระแรกของรัฐสภา เมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2556 ด้วยคะแนนเสียง 284 ต่อ 152  ขณะนี้อยู่ในวาระที่ 2 ชั้นกรรมาธิการ

3. ร่างพ.ร.บ.นี้ให้อำนาจกระทรวงการคลัง กู้เงินได้สูงสุด 2 ล้านล้านบาท ภายในปี 2563 (7 ปี)  โดยเงินกู้นั้นต้องนำมาใช้จ่ายในโครงการลงทุนพื้นฐานตาม “บัญชีแนบท้าย พ.ร.บ.” (ดูในไฟล์แนบ) เท่านั้น

4. บัญชีแนบท้าย แบ่งเป็น 3 ยุทธศาสตร์ 8 แผนงาน ไม่สามารถโยกวงเงินระหว่างยุทธศาสตร์ได้ แต่โยกระหว่างแผนงานได้  อย่างไรก็ตาม รายละเอียดในบัญชีแนบท้ายเป็นเพียงภาพกว้างๆ แต่ยังมี “เอกสารประกอบการพิจารณา” ซึ่งมีความหนากว่า 200 หน้า ที่ลงรายละเอียดมากกว่า แต่ไม่มีผลบังคับตามกฎหมาย

 

 

 

 

 

 

 

 

วิทยากร : นิตินัย ศิริสมรรถการ (ภาคธุรกิจ) , สมชัย จิตสุชน - สุเมธ องกิตติกุล (ทีดีอาร์ไอ)

สมชัย จิตสุชน และ สุเมธ องกิตติกุล จากทีดีอาร์ไอ ให้ความเห็นระบุถึงข้อดีและข้อห่วงกังวล สรุปได้ดังนี้

ข้อดี

-เป็นการลงทุนที่ถูกทิศทาง เพราะช่วยลดต้นทุนโลจิสติกส์ของไทย ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการแข่งขัน

-เกิดการกระจายฐานการผลิตสู่ภูมิภาค

-เชื่อมโยงกับเศรษฐกิจเพื่อนบ้าน

-ความต่อเนื่องของโครงการลงทุน 7 ปี ทำให้เอกชนมีความมั่นใจและวางแผนล่วงหน้าได้

-มีส่วนช่วยยกระดับการลงทุนโดยรวมให้หลุดพ้นจาก “หล่มการลงทุนต่ำ” ที่เป็นมาตั้งแต่วิกฤตปี 40

-ดีกว่าการกู้เงินนอกงบประมาณประเภทอื่น เช่น โครงการรับจำนำข้าว เพราะการออกเป็น พ.ร.บ.ถือเป็นการให้อำนาจรัฐสภาในการกลั่นกรอง และมีรายละเอียดมากกว่าการกู้นอกงบประมาณอื่นๆ

มีการประมาณการว่า โครงการนี้จะลดต้นทุนได้ 2% ของจีดีพีมีโอกาสกระจายฐานการผลิตไปสู่ภูมิภาคได้เช่นกัน เพิ่มศักยภาพให้ความเจริญกระจายสู่เมืองอื่น รัฐบาลตั้งใจให้เกิดหัวเมืองใหญ่ประมาณ 20 หัวเมืองจากโครงการนี้” สมชัยกล่าว

ข้อกังวล

  • ปัญหาดุลยภาพระหว่างอำนาจฝ่ายบริหาร VS ฝ่ายนิติบัญญัติ

การเสนอเป็นเงินกู้นอกงบประมาณ ให้อำนาจตัดสินใจใช้เงินจำนวนมากกับฝ่ายบริหาร ผ่านการปรับเปลี่ยนรายละเอียดในเอกสารประกอบการพิจารณาตลอดระยะเวลา 7 ปี ขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติมีโอกาสให้ความเห็นชอบตาม พ.ร.บ.และบัญชีแนบท้ายเพียงครั้งเดียว ทั้งที่เป็นเม็ดเงินจำนวนมาก เฉลี่ยต่อปีแล้วมากกว่าครึ่งหนึ่งของงบลงทุนตามงบประมาณปกติ ซึ่งรัฐสภามีสิทธิกลั่นกรองทุกปี ระยะเวลา 7 ปีนั้นข้ามช่วงอายุปกติของรัฐสภา เป็นการก้าวล่วงอำนาจของสภาชุดต่อไปในการกลั่นกรอง ให้ความเห็นชอบ

  • โครงการจำนวนมากยังไม่มีการศึกษาความเป็นไปได้

หากดูจากเอกสารประกอบการพิจาณา ซึ่งแบ่งประเภทโครงการออกเป็น 4 กลุ่ม จะพบว่ามีโครงการจำนวนมากที่ยังไม่ผ่านการศึกษาความคุ้มค่าทางการเงิน/เศรษฐกิจ ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ  รวมแล้ววงเงินกว่า 9 แสนล้านบาท ซึ่งอาจมีการเร่งรีบสรุปผลการศึกษาทั้งที่ไม่คุ้มค่าในการลงทุน

การพัฒนาระบบขนส่งทางราง- รถไฟทางคู่ ทั้งทางเก่าและทางใหม่ เป็นสิ่งที่ทุกฝ่ายเห็นว่าสำคัญและควรเร่งดำเนินการ แต่ส่วนของของการพัฒนารถไฟความเร็วสูงนั้น ยังศึกษา FS ไม่เสร็จ เรามีโครงการที่ดี คุ้มค่า เราคงหาเงินลงทุนได้ แต่ พ.ร.บ.นี้เหมือนเอาเงินมากองไว้ก่อน เลยมีคำถามจำนวนมาก” สุเมธ กล่าว

การสร้าง accountability ในการดำเนินการภาครัฐเป็นสิ่งสำคัญ การวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของโครงการ ควรให้หน่วยงานที่เป็นกลางดำเนินการแทน และต้องทำอย่างครบถ้วน ตั้งแต่การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและการดำเนินการ นอกจากนี้ผลการประมาณการ ควรถูกเปรียบเทียบกับการประมาณการวิธีอื่นๆ และเปิดเผยต่อสาธารณะ รวมทั้งเปิดรับฟังความคิดเห็นอย่างกว้างขวาง” สุเมธกล่าว

 

คลิ๊กชมภาพขนาดใหญ่

  • จัดประเภทการลงทุน “ให้บริการทางสังคม” (social service) ไม่เหมาะสม

กรณี รถไฟความเร็วสูงนั้น กลุ่มผู้ใช้บริการเป็นคนมีฐานปานกลาง รัฐไม่ควรอุดหนุน และใช้เรื่อง “บริการทางสังคม” เป็นข้ออ้างว่ากิจการประเภทนี้สามารถขาดทุนได้ นอกจากนี้ยังควรเปิดเอกชนเข้ามาแข่งขัน เพื่อให้รัฐขาดทุนน้อยที่สุด เพราะหากแบ่งแย่งการบริการสาธารณะและการบริการเชิงพาณิชย์ไม่ดี อาจทำให้ใช้ประโยชน์โครงสร้างพื้นฐานน้อยเกินไป กลายเป็นภาระหนี้สินสะสมของภาครัฐ

  • ควรเพิ่มสัดส่วนการลงทุน ระบบรางคู่ เพื่อลดต้นทุนด้านโลจิสติกส์มากกว่านี้

วงเงินกู้เกินครึ่งใช้เพื่อพัฒนาระบบการขนส่งผู้โดยสาร (รถไฟความเร็วสูง รถไฟฟ้าเขต กทม.และปริมณฑล) ซึ่งมีผลดีต่อการท่องเที่ยวและการเดินทางภายในกทม. แต่จำนวนผู้โดยสารระหว่างเมืองที่เดินทางประจำขึ้นกับจำนวนประชากรรวมของจุดเริ่มต้นและปลายทาง จำนวนประชาการในเมืองใหญ่อื่นนอกเหนือ กทม./ตะวันออก ขึ้นกับศักยภาพในการเป็นฐานการผลิต/บริการในอนาคต ซึ่งขึ้นกับการลดต้นทุนลอจิสติกส์อีกทอดหนึ่ง การเน้น “การขนคน” ประโยชน์ทางเศรษฐกิจจึงไม่ชัดเจนเท่าการลดต้นทุนลอจิสติกส์ หรือเน้นการทำระบบรางคู่ ซึ่งยังมีอีกหลายโครงการที่น่าทำ แต่ไม่ปรากฏในร่าง พ.ร.บ. และเงินจำนวนมากถูกนำไปใช้ทำรถไฟความเร็วสูง

ที่สำคัญ สิ่งที่ขาดไปคือ แนวทางการปรับปรุงประสิทธิภาพของการบริหารจัดการระบบราง  

  • ไม่มีการระบุถึงแนวทางการประกอบการ (operate) และการบริหารจัดการหนี้

นโยบายการกำหนดราคาการใช้งานโครงสร้างพื้นฐาน สำหรับทั้งผู้ประกอบการขนส่งสินค้าและผู้โดยสารนั้นต้องพิจารณาทั้งกระบวน ว่าใครจะซื้อรถมาวิ่ง ใครเป็นผู้จัดการวิ่งรถ ค่าโดยสารจะเป็นเท่าไร ไม่เช่นนั้นจะตอบไม่ได้ว่าโครงการคุ้มค่าหรือไม่ ที่รัฐบาลบอกว่าคุ้มค่านั้นเป็นการพูดภายใต้สมมติฐานบางอย่างที่ยังไม่ได้พิสูจน์

ในยุโรปกำหนดชัดเจนว่า โครงการลงทุนมากกว่า 50 ล้าน จะต้องผ่านการวิเคราะห์ความเป็นไปได้ตามแนวทางที่กำหนดอย่างชัดเจน ไมว่าจะเป็น การประเมินความต้องการในการเดินทางและขนส่งเมื่อมีและไม่มีโครงการ, วิเคราะห์ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ เช่น มูลค่าการประหยัดเวลา, วิเคราะห์ต้นทุนของโครงการ และการใช้อัตราคิดลดที่เหมาะสม

นอกจากนี้ยังมีความไม่ชัดเจนหลายอย่าง เช่น การชำระหนี้เงินกู จะเป็นของกระทรวง/กรม หรือโอนหนี้เป็นของรัฐวิสาหกิจและเป็นภาระของรัฐวิสาหกิจในการชำระคืน , หน่วยงานรับผิดชอบรถไฟความเร็วสูง เป็นการลงทุนและดำเนินการของรัฐทั้งหมด หรือมีภาคเอกชนร่วมด้วย

ในประเทศไทยนั้น บทบาทของภาครัฐในการอุดหนุนระบบขนส่ง จะเป็นรูปแบบของรัฐวิสาหกิจเดียวซึ่งยังไม่มีการปฏิรูปองค์กรด้วย โดยรัฐจะคอยอุดหนุนกิจการที่ขาดทุน แต่รูปแบบของต่างประเทศโดยเฉพาะในยุโรปจะมีการแยกระหว่าง โครงสร้างพื้นฐานและการประกอบการเดินรถ ไม่ว่าในทางบัญชี หรือในการแบ่งแยกองค์กร นอกจากนี้การอุดหนุนจะมีการแบ่งชัดเจน ระหว่าง การอุดหนุนการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน(ราง), การอุดหนุนการบริหารจัดการโครงสร้างพื้นฐาน(ราง), การอุดหนุนการประกอบการเดินรถสำหรับผู้โดยสาร หรือที่เรียกว่า public service obligation โดยนิยามให้ชัดว่าบริการสาธารณะคืออะไร จะอุดหนุนระดับไหน มีการบริหารจัดการหนี้ และจัดทำแนวทางอุดหนุนอย่างเป็นระบบ ทำให้บางส่วนของระบบรางมีการแข่งขัน

เรายังไม่มีการแยกบัญชีการอุดหนุน ซึ่งเป็นตัวสำคัญที่จะสร้างประสิทธิภาพในการบริหารจัดการรถไฟ” สุเมธกล่าว

  • ความเสี่ยงด้านการคลัง

ความเสี่ยงด้านการคลังขึ้นกับความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจของโครงการลงทุน ในการสร้างรายได้ประชาชาติ ซึ่งยังไม่แน่นอนและเสี่ยงต่อการประเมินในด้านดีเกินควร ที่ผ่านมายังไม่มีความชัดเจนในแผนการลงทุนทั้งหมดของรัฐบาล ว่าโครงการเส้นเลือดหลัก/เส้นเลือดฝอย วงเงินรวมเท่าไร ลงทุนเมื่อไร ในงบประมาณเท่าไร จะมีวงเงินนอกงบประมาณอีกหรือไม่  นอกจากนี้รัฐบาลไม่ได้นำเสนอแผนการสร้างรายได้อื่นๆ

  • ผลกระทบต่อรายจ่ายภาครัฐในเรื่องสวัสดิการในอนาคต

เนื่องจากไม่มีภาพรวมการลงทุนของรัฐบาลในด้านต่างๆ ในการพิจารณา ทำให้เกิดความกังวลว่า การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานนี้ อาจเบียดบังทรัพยากรในการพัฒนาด้านอื่นๆ เช่น การพัฒนาคน นวัตกรรม ซึ่งอาจกระทบต่อความสามารถในการแข่งขันของประเทศด้วยเช่นกัน นอกจากนี้ยังไม่ชัดเจนเรื่องผลต่อความเหลื่อมล้ำในประเทศว่าจะมากขึ้นหรือลดลง

  • การคาดการณ์หนี้ต่อจีดีพี จะสูงขึ้นขนาดไหน

สำหรับการประมาณการผลกระทบต่อฐานการคลังนั้น มีการคำนวณผลกระทบต่อสัดส่วนหนี้สาธารณะ ต่อ รายได้ประชาชน (Public Debt/ GDP) โดยคำนวณจากปัจจัยต่างๆ ดังนี้ เกณฑ์จากกระทรวงการคลังที่ว่า การลงทุนตาม พ.ร.บ.นี้จะทำให้เศรษฐกิจไทยขยายตัว 5.5% ต่อปีในช่วง 2557-2563 อัตราเงินเฟ้อ 2.75% มีผลเพิ่มอัตราการขยายตัวที่แท้จริงร้อยละ 1 ต่อปี, เงินเฟ้อร้อยละ 0.5 เมื่อเทียบกับหากไม่มีการลงทุน, ไม่มีวิกฤตทั้งภายนอกและภายใน, รัฐกู้เงินได้เต็มจำนวน 2 ล้านล้านบาท, งบลงทุนปกติเพิ่มร้อยละ 7 ต่อปี (ต่ำกว่าแนวโน้มปกติเล็กน้อย), หนี้จากโครงการอื่นๆที่รัฐประกาศไว้ เช่น รับจำนำข้าว 1 แสนล้านต่อปี การลดภาษีเงินได้นิติบุคคล การกู้ป้องกันน้ำท่วม 3 แสนล้าน ไม่รวม FIDF และหนี้ในอนาคตของรัฐวิสาหกิจอื่น, รัฐบาลรับภาระหนี้ร้อยละ 70-90 ด้วยอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 5 ต่อปี

โดยศึกษา 3 กรณี คือ กรณีที่ไม่มีการลงทุน 2 ล้านล้าน, กรณีที่ลงทุน แบ่งเป็น กรณีฐาน , กรณีงบประมาณสมดุลในปี 2560 และ กรณีที่ลงทุนไม่คุ้มค่า ทำให้เศรษฐกิจไม่ขยายตัวเท่าที่คาดหวัง ผลออกมาดังตาราง

ปี

ไม่มีการลงทุน

ตาม ร่าง พรบ.

ลงทุนตามร่าง พ.ร.บ.

กรณีฐาน

สมดุลปี 2560

ลงทุนไม่คุ้มค่า

อัตราการขยายตัว

nominal GDP (%)

6.75

8.25

8.25

7.50

2555

43.5%

43.5%

43.5%

43.5%

2556

45.9%

45.2%

44.9%

45.7%

2557

49.4%

49.0%

47.9%

50.1%

2558

53.1%

53.5%

51.4%

55.4%

2559

56.8%

57.6%

54.1%

60.5%

2560

60.2%

61.6%

56.5%

65.8%

2561

63.8%

64.2%

57.1%

69.7%

2562

67.6%

65.8%

56.5%

72.8%

2563

71.7%

66.5%

54.7%

75.0%

 

กรณีฐานจะพบว่าไม่มีภาระด้านการคลังเท่าไร กรณีสมดุลปี 60 พบว่าใกล้กับตัวเลขที่รัฐบาลใช้ มีสมมติฐานว่า รัฐบาลคุมค่าใช้จ่ายได้จริง เช่น รายจ่ายประจำต้องโตช้ากว่าปกติ 3 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งเป็นเรื่องยากมาก ในภาวะที่มีนโยบายใหม่ๆ ที่สร้างภาระอยู่ตลอด กรณีลงทุนไม่ค้มค่า พบว่า ไม่ทำร้าย แต่ก็ไม่ช่วยอะไร และถ้าเจอวิกฤตเศรษฐกิจซ้ำจะยิ่งลำบากมาก หนี้สาธารณะจะเพิ่มขึ้นเร็วมากเกิน 100 เปอร์เซ็นต์ ผิดแผนไปไม่ต้องมาก ภาพก็จะออกมาค่อนข้างเลวร้าย

ทั้งหมดนี้ไม่ได้บอกว่าต้องกังวลมาก แต่เป็นข้อสังเกต เราติดเพื่อก่อ ยังคงอยากให้เดินหน้า แต่ปรับรูปแบบให้ถูกต้องและเป็นประโยชน์สูงสุด” สมชัยกล่าว

สมชัย ยังเรียกร้องรัฐบาลให้มีการเปิดเผยข้อมูลหรือเอกสารที่เกี่ยวกับการกู้เงิน 2 ล้านล้านให้สาธารณะมากกว่านี้ และมีระยะเวลาที่เปิดเผยล่วงหน้าที่ยาวนานพอสมควรด้วย

“โครงการที่ขาดทุนมันเดินหน้าได้แต่ต้องมีเหตุผลซัพพอร์ต เช่น มีการให้บริการกับประชาชนผู้มีรายได้น้อย อันนี้ต้องเคลียร์เพราะว่าเหตุผลนี้ถูกใช้ในการซัพพอร์ตหลายๆ โครงการ ซึ่งเอาเข้าจริงๆแล้วไม่ได้ช่วยผู้มีรายได้น้อย ไม่ว่าจะเป็นการสนับสนุนดีเซลการสนับสนุนแอลพีจี ซึ่งในที่สุดแล้วถ้าไปดูรูปแบบการบริโภคแล้วไม่ใช่ว่าจะเป็นผู้มีรายได้น้อยจะใช้ของเหล่านี้” สมชัย กล่าว

ข้อเสนอ

  1. เพิ่มรายละเอียดระดับโครงการในบัญชีแนบท้ายพระราชบัญญัติ เพื่อให้รัฐสภาได้กลั่นกรองและให้ความเห็นชอบในรายละเอียดที่เหมาะสม
     
  2. ให้โครงการลงทุนทุกโครงการต้องผ่านการศึกษาความเป็นไปได้ โดยหน่วยงานที่เป็นกลางและมีผู้ตรวจสอบอิสระ (Independent Peer Review) ตรวจสอบผลการศึกษาอีกชั้นหนึ่ง ทั้งนี้ การศึกษาความเป็นไปได้ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่รัดกุมขึ้น ทั้งในส่วนของการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและการให้บริการ เช่น ราคา ความถี่ของการให้บริการ รวมถึงรายละเอียดตัวแปรที่เกี่ยวข้องอื่นๆ เช่น อัตราคิดลด (discount rate) เป็นต้น
     
  3. กำหนดให้ฝ่ายบริหารไม่สามารถเพิ่มโครงการใหม่ในบัญชีแนบท้ายพระราชบัญญัติ แทนโครงการที่ไม่ผ่านการศึกษาความเป็นไปได้
     
  4. หากดำเนินการเสร็จสิ้นแล้ว โครงการใดมีเงินกู้ที่เหลือจ่าย ให้กระทรวงการคลังนำเงินเหลือจ่ายไปชำระคืนเงินกู้เทานั้น ไม่ให้นำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน
     
  5. การลงทุนในอนาคตควรอยู่ในรูปเงินในงบประมาณเท่านั้น ทั้งนี้ ควรมีการจัดทำแผนแม่บทการคมนาคมขนส่งที่ศึกษาอย่างละเอียดรอบคอบและเป็นระบบ ในกรณีที่ติดปัญหาเพดานการกู้เงินในงบประมาณ อาจออกเป็น พ.ร.บ.ยกระดับเพดานกู้เงินเป็นการชั่วคราว โดยระบุว่าเพดานส่วนเกินต้องนำไปใช้ในโครงการลงทุนที่ระบุใน พ.ร.บ.เท่านั้น
     
  6. ให้มีบทเฉพาะกาลกำหนดให้รัฐบาลจัดทำงบประมาณรายจ่ายระยะปานกลาง (medium-term/multi-year budgeting) เสนอต่อรัฐสภาและประชาชนทุกปี เพื่อให้รัฐสภาและสาธารณชนรับรู้ประมาณการรายได้ระยะปานกลาง และแผนการหารายได้ของรัฐบาลเพิ่มเติม สมมติฐานที่รัฐบาลใช้ในการประเมินความเสี่ยงทางการคลัง รวมทั้งต้นทุนค่าเสียโอกาสของโครงการลงทุนว่าเป็นการเบียดบังการใช้จ่ายภาครัฐในส่วนอื่นอย่างไร
     
  7. จัดแบ่งกลุ่มโครงการตามลักษณะการเป็นบริการสาธารณะและกิจการเชิงพาณิชย์ โดยกำหนดคำจำกัดความของบริการสาธารณะอย่างชัดเจน เช่น รถไฟความเร็วสูง ซึ่งกลุ่มเป้าหมายไม่ใช่ผู้มีรายได้น้อย ไม่ควรถือเป็นบริการสาธารณะที่ยอมปล่อยให้ขาดทุนในระยะยาวจนไปเบียดบังรายจ่ายภาครัฐในเรื่องสำคัญอื่นๆ และควรแยกการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและอุดหนุนบริการสำหรับผู้มีรายได้น้อยออกจากกันอย่างชัดเจน
     
  8. ในด้านการบริการ รัฐต้องมีความชัดเจนของหนี้สะสม และหนี้จากการลงทุนระบบรางใหม่ ว่าจะมีการบริหารจัดการอย่างไร ที่สำคัญต้องมีการปฏิรูปองค์กรและการกำหนดตัวชี้วัดด้านประสิทธิภาพอย่างชัดเจน
     
  9. ให้มีการประเมินผลหลังการดำเนินโครงการอย่างเป็นระบบ (Ex-post Evaluation)

 

นอกเหนือจากนักวิจัยจากทีดีอาร์ไอแล้ว ยังมีวิทยากรจากภาคธุรกิจ อย่างประธานกรรมการบริษัท มาเก็ตเมทริกซ์ เอเชีย จำกัด ---นิตินัย ศิริสมรรถการ

'พื้นที่การคลัง' หายไปกับประชานิยมสะสม

เขาเริ่มต้นด้วยการพูดถึง fiscal space หรือพื้นที่การคลัง โดยยกตัวอย่างการศึกษาว่าหากภาษีเก็บมาได้ 100 บาท โดยเฉลี่ยตั้งแต่ปี 2550 – 2556 นั้นไปอยู่ในงบที่ตัดไม่ได้ เช่น งบบุคลากร งบดำเนินงาน ภาระหนี้ โอนให้ท้องถิ่น กองทุน ภาระผูกพันต่างๆ รวมประมาณ 80% เหลืองบที่เอาไปใช้อื่นๆได้เพียง 20% และถ้ามองเป็นช๊อตๆ จะเห็นว่าปี 2548 ที่ทำงบสมดุลครั้งสุดท้ายตอนนั้น fiscal space เหลือถึง 32% พอมาถึงปี 2553 พื้นที่การคลังเหลือเพียงประมาณ 12% ตรงนี้เนื่องจากในอดีตเราทำ ‘ประชานิยม’ มามาก อย่าง 3 กองทุนใหญ่ คือ กองทุนหมู่บ้าน กองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา และกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ เป็นภาระต่องบประมาณ ซึ่งเรามีประมาณ 100 กว่ากองทุน โดยเฉพาะ 3 กองทุนใหญ่ที่ฟังชื่อดูประชานิยมเป็นภาระต่องบประมาณเกือบ 90% ของกองทุนทั้งหมด 100 กว่ากองทุน  

ตัว fiscal space('พื้นที่การคลัง') มันหายไปกับประชานิยม และก็เป็นดินพอกหางหมูไปเรื่อยๆ ปัจจุบันเราต้องยอมรับว่าเราเก็บภาษีมา 100 เราแทบไม่ต้องพัฒนาอะไรเลย เอาไปจ่ายงบที่ตัดไม่ได้ งบประชานิยมก็แทบจะหมดแล้ว

ตลอด 4 ปีที่ผ่านมาเราชนเพดานจากประชานิยมในอดีต ทำให้เรื่องการลงทุน การสะสมทุนภาครัฐของเราอยู่แค่ 1.2% ในขณะที่เพื่อบ้านเวียดนามกับมาเลเซียโตประมาณ 7-9% ดังนั้นหากเราไม่อยากล้าหลังให้เพื่อนบ้านแซงก็จึงต้องมีการลงทุนในครั้งนี้” นิตินัย กล่าว

ในระบบงบประมาณจัดสรรเป็น “รายรายการ” ไม่ใช่ “รายโครงการ”

เมื่อเราทราบว่ามีการชนเพดานงบประมาณแล้วนั้นเราจะจัดสรรการลงทุนให้อยู่นอกระบบงบประมาณ พอฟังคำว่า “นอกระบบงบประมาณ” ทุกคนก็แอนตี้ไว้ก่อนเลย ซึ่งจริงๆ ยังไม่ทันดูเลยว่านอกระบบกับในระบบอันไหนดีกว่ากัน

ข้อแตกต่างระหว่างในระบบกับนอกระบบงบประมาณ ในเรื่องรายละเอียดประกอบการพิจารณานั้น ระบบงบประมาณการจัดสรรเรียก “ระบบ Line Item” คือ “รายรายการ” ซึ่งไม่ใช่เป็น “รายโครงการ” ในรายรายการนั้นหลังจากงบประมาณคลอดออกมาแล้ว มี พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ 2502 คลุมอยู่ มาตรา 18 บอกว่าห้ามโยกข้ามกระทรวง มาตรา 19 บอกว่าห้ามโยกข้ามรายการ เพราะฉะนั้นการอนุมัติในรายรายการว่าเป็นนมโรงเรียนของกระทรวงศึกษาฯ ในกรมสามัญศึกษา ก็ห้ามโยงไปเป็นนมโรงเรียนของนายร้อย จปร. และในกระทรวงศึกษาจากนมโรงเรียนจะเปลี่ยนเป็นกระดานดำก็ไม่ได้ ดังนั้นในเชิงปฏิบัติ พ.ร.บ. 2 ล้านล้าน ที่ไม่ได้อยู่ใน พ.ร.บ.งบประมาณ นั้น ก็มีข้อดีที่ไม่มีข้อผูกพัน ถ้ามีการปรับปรุงแบบในระบบงบประมาณที่ต้องจัดสรรเป็นรายรายการนั้นปรับปรุงไม่ได้

รวมทั้งในระบบงบประมาณนั้นมีการจัดสรรเป็นรายปี หากพลาดไปแล้ว 1 ปี ต้องไปปรับปรุงปีหน้า โครงการที่พลาดไปแล้วก็ต้องพับไปปีหน้า ดังนั้นจึงเห็นงานในระบบงบประมาณจะเบิกจ่ายไม่ค่อยได้ นี่คือข้อเสียของระบบงบประมาณ ที่ความสามารถในการปรับเปลี่ยนงบประมาณไม่มี จึงกลายเป็น “การตั้งไปพับไป” จึงไม่แน่ใจว่าผ่านในระบบงบประมาณดีหรือไม่ เพราะก็มีทั้งข้อดีข้อเสีย

โดยพื้นฐานในระบบงบประมาณเราจัดสรรเป็นรายรายการ แต่เราบอกว่าเราจัดสรรกันแบบ “ยุทธศาสตร์” จริงก็เป็นยุทธศาสตร์แบบไม่มีการบูรณาการ และในกระบวนการ พ.ร.บ.งบประมาณ ต้องบอกว่าเพื่อยุทศาสตร์อะไรยุทธศาสตร์เดียว

ดังนั้นหากเราอ่านเอกสารงบประมาณที่โดยพื้นฐานจัดสรรเป็นรายรายการตั้งแต่ตอม่อ พอขึ้นตึกมาก็จะบิดๆ เบี้ยวๆ มันไม่ได้จัดสรรกันเป็นรายโครงการ พอเป็นอย่างนั้น ตอนจะออกงบประมาณจะให้ประมูลอะไร ก็มีเรียบร้อยว่ามีรายรายการว่ามีโต๊ะ ตู้ เตียง เท่าไร ให้ประมูลอะไรก็มี TOR และก็มี Pre-audit และ TOR ก็ยันกันไปมาไม่คลอดสักทีและอาจจะมีความเป็นไปได้หรือเปล่าที่ผู้มีอยู่ในอำนาจบางท่านเซ็นต์คลอดแล้วตีหัวเข้าบ้าน ตอนจบก็ไม่มี Post-audit งบประมาณผูกพันเป็นรายรายการ สตง.มาตรวจสอบก็เห็นว่ามีเหล็กเส้นครบ ถามว่าตึกนี้อยู่ได้หรือเปล่า อยู่ไม่ได้ ฝนรั่วบ้าง ปูนแตกบ้าง แล้วเอาผิดอะไรได้ ก็อยู่ครบตามรายรายการของงบประมาณ ไม่มีการ Post-audit” นิตินัยกล่าว

เขายังตั้งข้อสังเกตว่า ทำไมประเทศเราไม่เปลี่ยนเป็น Post-audit บ้าง ดังที่มีหลายประเทศที่ทำอย่างนั้น มาเลเซียก็มี Post-audit ให้เงินกรมตำรวจแล้วจะ audit ว่ามีคดีร้องเรียนลดลงกี่เปอร์เซ็นต์ สุดท้ายคดีร้องเรียนลดลง แต่ตำรวจกลับไปใช้ศาลเตี้ย เด็กกระทำผิดจัดการข้างถนนหมด ทำให้คดีร้องเรียนก็ลดลง ดังนั้น Post-audit ก็มีปัญหาที่เราพร้อมหรือไม่ที่จะไม่มีเหตุการณ์แบบมาเลเซีย

มันจึงมีเหรียญ 2 ด้าน ซึ่งก็ไม่ได้บอกว่าแบบไหนดีกว่ากัน” นิตินัยกล่าว

ไม่ห่วงหนี้สาธารณะต่อ GDP ถ้าได้รถไฟ (สินทรัพย์) ที่ดี

“ส่วนเรื่องหนี้สาธารณะต่อ GDP ไม่ใช่ประเด็นหลัก มุมหนึ่งคนบอกว่าหนี้จะอยู่ไปกับเราอีก 50 ปี ผมก็ถามว่าแล้วรถไฟอยู่ไปอีก 50 ปี หรือเปล่า ถ้าหนี้มันอยู่ไปอีก 50 ปี แล้วรถไฟมันอยู่ไปอีก 50 ปี ผมก็โอเค ชินกันเซ็นสร้างตั้งแต่ปี 1974 ยิ่งไปกว่านั้นอันเดอร์กราวของลอนดอน 1863 เขาก็อยู่กันเกิน 50 ปี”

นอกจากเรื่องที่จะอยู่แบบเจ๊งๆ นั้นก็เป็นประเด็นก็ต้องทำ FS กันก่อน แต่ถ้ามันอยู่แบบไม่เจ๊งๆ ก็ไม่เป็นห่วง แต่ที่ต้องเป็นห่วงเนื่องจาก FS ก็ยังไม่ได้ทำ” นิตินัยกล่าว

ขาดดุลบัญชีเดินสะพัดประมาณ 240,000 ล้านบาทต่อปีเป็นเวลา 2 ปีติด

สุดท้ายเขาพูดถึงความเป็นห่วงว่า ที่เป็นห่วงเมกะโปรเจคเนื่องจากมันใหญ่มาก จะลงทุนระบบรางประมาณ 80% ของงบที่ตั้งไว้ ระบบรางนั้นตอนทำรางนำเข้าส่วนประกอบแค่ 10% เท่านั้นเอง แต่ตอนนำเข้าหัวรถจักรนั้นนำเข้า 100% ดังนั้นจะไปหนักตอน 2 ปีสุดท้ายที่นำเข้าหัวรถจักร ทำให้ขาดดุลบัญชีเดินสะพัดประมาณ 240,000 ล้านบาทต่อปีเป็นเวลา 2 ปีติด ตรงนี้ก็จะต้องดูมหาภาคด้วยซึ่งก็จะได้รับผลกระทบ

ที่สำคัญ งบ 2 ล้านล้านนี้ เป็นงบที่ซ้ำซ้อนกับงบประมาณหรือไม่ พื้นที่การคลังที่เหลือน้อยจากประชานิยมที่หมักหมมเลยทำให้เราต้องกู้ชนเพดานนั้น การมีงบ 2 ล้านล้าน ไม่ได้ช่วยแบ่งเบาภาระงบประมาณ คำถามคือ อย่างนั้นแล้วเราจะมีงบสมดุลในปี 2560 ได้อย่างไร แต่ในทางกลับกันถ้ามี 2 ล้านล้าน ช่วยแบ่งเบาภาระงบประมาณก็ต้องดูว่างบประมาณต้องตัดส่วนไหนที่ซ้ำซ้อน ดังนั้นการลดงบซ้ำซ้อนนั้นมีแผนการอะไร หรือไม่ ต้องมาสู่การสนับสนุนการมีหน่วยงานที่มีความรับผิดชอบตรวจสอบได้ดังที่ทีดีอาร์ไอเสนอ                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          

สุดท้าย เราอย่าโฟกัสที่ 2 ล้านล้านมากนักจนลืมแกนหลักของเราคืองบประมาณแผ่นดินที่ทุกปีๆ ละ 2 ล้านล้านกว่าบาทด้วย” นิตินัยกล่าว

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

พื้นที่ประชาสัมพันธ์