TDRI: ชวนคุยเรื่องรถไฟความเร็วสูง (ต่อ)

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ
 
ตามที่คณะทำงานประธานที่ปรึกษานโยบายของนายกรัฐมนตรี (นายพันศักดิ์ วิญญรัตน์) ได้เผยแพร่คำชี้แจงเรื่อง “รถไฟความเร็วสูงไม่ใช่ภาระหนี้สิน แต่คือโอกาสใหม่ของการสร้างรายได้” ผ่านสื่อสารมวลชน เพื่อแลกเปลี่ยนกับบทวิเคราะห์เรื่อง “ร่าง พ.ร.บ.กู้เงินฯ: เดินหน้าอย่างไรให้ถูกทาง คุ้มค่า และเป็นประชาธิปไตย” ของ ดร.สมชัย จิตสุชน และ ดร.สุเมธ องกิตติกุล แห่งสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) นั้น ผู้เขียนขอขอบคุณที่คณะทำงานฯ ให้ความสนใจบทวิเคราะห์ดังกล่าว และขอถือโอกาสร่วมแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกลับ ดังนี้
 
 

ลงทุนหรือไม่ลงทุน ... อยู่ที่ ‘ความน่าเชื่อถือและความโปร่งใส’ ของการศึกษาความเป็นไปได้

 
จากที่คณะทำงานฯ ชี้แจงว่าโครงการรถไฟความเร็วสูงของไทยมีความคุ้มค่าแก่การลงทุน โดยพิจารณาจากผลการประมาณการจำนวนผู้โดยสารขั้นต่ำซึ่งจัดทำโดย Third Railway Survey and Design Institute Group Corporation (TSDI) เมื่อเดือนสิงหาคมและตุลาคม 2555 ซึ่งระบุว่า เพียงแค่เส้นทางรถไฟความเร็วสูงสายกรุงเทพฯ-เชียงใหม่ และกรุงเทพฯ-หนองคาย ‘รวมกัน’ ก็จะมีปริมาณผู้โดยสารสูงถึง “23.8 ล้านคน-เที่ยว” ในปี 2563 ซึ่งสูงกว่าตัวเลขที่ผู้เขียนเคยระบุว่ารถไฟความเร็วสูงควรมีผู้โดยสารในปีแรกสูงถึง “9 ล้านคน-เที่ยว” เป็นอย่างน้อย จึงจะคุ้มค่ากับต้นทุนดำเนินงาน
 
ผู้เขียนขอชี้แจงว่า ตัวเลข “9 ล้านคน-เที่ยว” ของผู้เขียนเป็นตัวเลขของจำนวนผู้โดยสารคุ้มทุนสำหรับเส้นทางรถไฟหนึ่งเส้นทางที่มีระยะทาง 500 กิโลเมตร ซึ่งเป็นระยะทางที่สั้นกว่ากรุงเทพฯ-หนองคาย (530 กิโลเมตร) การที่คณะทำงานฯ เปรียบเทียบตัวเลข “23.8 ล้านคน-เที่ยว” ซึ่งเป็นการรวม 2 เส้นทางเข้าด้วยกันและมีเส้นทางที่ยาวกว่า กับ “9 ล้านคน-เที่ยว” เพื่อบอกว่าแม้ใช้ตัวเลขของทีดีอาร์ไอเองก็ยังคุ้มทุน จึงเป็นการใช้ข้อมูลที่ไม่ถูกต้อง
 
อย่างไรก็ตาม คณะทำงานฯ หรือผู้อ่านก็อาจแย้งว่าแม้จะปรับลดตัวเลข “23.8 ล้านคน-เที่ยว” ลงตามสัดส่วนระยะทางให้เหลือ 500 กิโลเมตรก็จะได้ตัวเลขสูงกว่า 9 ล้านคน-เที่ยวอยู่ดี แสดงว่ายังคงคุ้มทุน ซึ่งก็อาจถูกต้อง แต่ประเด็นนี้มิใช่สิ่งที่ผู้เขียนต้องการสื่อ ผู้เขียนอยากจะตั้งข้อสังเกตมากกว่าว่า ในปีแรกๆ ที่เปิดดำเนินการ จำนวนผู้โดยสารจริงจะมีจำนวนเท่าใด เท่ากับจำนวนที่คุ้มทุนหรือไม่ ไม่ว่าตัวเลขนั้นจะเป็น 9 ล้านคน-เที่ยว หรือ 23.8 ล้านคน-เที่ยว
 
ตัวอย่างเช่น เมื่อพิจารณาจำนวนผู้เดินทางโดยสายการบินต้นทุนต่ำกรุงเทพฯ-เชียงใหม่ในปัจจุบัน พบว่ามีเพียงปีละ 5 ล้านคน-เที่ยว ซึ่งหากรถไฟความเร็วสูงเกิดขึ้นจริง ก็คงแบ่งจำนวนผู้โดยสารจากสายการบินต้นทุนต่ำมาส่วนหนึ่ง (น้อยกว่า 5 ล้านคน) ในขณะที่จำนวนผู้โดยสารที่เปลี่ยนจากการเดินทางช่องทางอื่นหรือจำนวนผู้โดยสารใหม่ที่ไปเชียงใหม่เพิ่มขึ้นเพราะมีรถไฟความเร็วสูงให้ใช้บริการจะเป็นจำนวนเท่าไร ก็ยังไม่ทราบแน่ชัด
 
ผู้เขียนจึงเรียกร้องให้เปิดเผยวิธีการคำนวณ แบบจำลองที่ใช้ และสมมติฐานต่างๆ ที่นำไปสู่การคาดการณ์จำนวนผู้โดยสาร ซึ่งเป็นตัวกำหนดที่สำคัญต่อผลการวิเคราะห์ความเป็นไปได้
 
เหตุที่ผู้เขียนต้องการให้เปิดเผยรายละเอียดของการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการไม่ว่าจะเป็นระดับ Pre-Feasibility Study ระดับ Feasibility Study และไม่ว่าจะจัดทำโดยหน่วยงานใด เพราะต้องการให้การศึกษาความเป็นไปได้มี ‘ความน่าเชื่อถือ’ และ ‘ความโปร่งใส’ โดยเฉพาะในเรื่องการประมาณการต้นทุนโครงการและจำนวนผู้โดยสาร
 
งานวิจัยของ Flyvbjerg (2009) ระบุปัญหาของโครงการขนาดใหญ่ในอดีตว่ามีปัญหาด้านต้นทุนการก่อสร้างโครงการที่สูงกว่าที่คาดการณ์ (Cost overruns) และผลประโยชน์ที่ได้รับน้อยกว่าที่คาดการณ์ (Benefit shortfalls) หลังจากโครงการเริ่มดำเนินการไปแล้ว กล่าวคือ มีจำนวนผู้ใช้งานจริงน้อยกว่าจำนวนที่ระบุในการศึกษาความเป็นไปได้ ซึ่งงานวิจัยชิ้นนี้ได้รวบรวมข้อมูลของโครงการขนาดใหญ่มากกว่า 200 โครงการ จาก 20 ประเทศ ใน 5 ทวีป พบว่าต้นทุนของโครงการด้านรถไฟมีค่าเฉลี่ยต้นทุนสูงกว่าที่คาดการณ์ไว้ถึงร้อยละ 44.7 และในส่วนของการคาดการณ์ผู้โดยสารที่ใช้บริการ พบว่าโครงการด้านรถไฟมีจำนวนผู้โดยสารจริงน้อยกว่าการคาดการณ์จำนวนผู้โดยสารมากถึงร้อยละ 51.4 โดยพบว่าส่วนหนึ่งเป็นเพราะการศึกษาความเป็นไปได้จัดทำหรือจัดจ้างโดยหน่วยงานที่จะเป็นผู้ดำเนินการเอง นี่จึงเป็นสาเหตุที่ผู้เขียนเสนอให้การศึกษาความเป็นไปได้จัดทำโดยหน่วยงานเป็นกลางและมีการตรวจสอบโดยองค์กรอิสระอีกชั้นหนึ่ง ทั้งนี้เพื่อให้ประเทศไทยไม่ประสบปัญหาซ้ำรอยดังเช่นที่เคยเกิดขึ้นในต่างประเทศ
 
 

รถไฟความเร็วสูงกับ ‘ค่าเสียโอกาส’ และ ‘ความเสี่ยง’ ของการลงทุน

 
คณะทำงานฯ ระบุว่ารัฐบาลวางแผนสร้างรายได้อื่นนอกเหนือจากการให้บริการรถไฟความเร็วสูงจนทำให้สามารถเลี้ยงตัวเองได้และไม่เป็นภาระต่อภาครัฐ
 
ผู้เขียนเห็นด้วยว่าการเพิ่มการพิจารณารายได้อื่นแบบ non-rail เพื่อเพิ่มรายได้รวมของโครงการลงทุนรถไฟความเร็วสูงเป็นเรื่องที่ทำได้ และสามารถใช้เป็นเกณฑ์ ‘เบื้องต้น’ ในการตัดสินใจว่าควรสร้างรถไฟความเร็วสูงหรือไม่ กล่าวคือ หากรายได้รวมทั้งหมดสูงกว่าต้นทุนการก่อสร้างก็ควรสร้างรถไฟความเร็วสูง และในทางตรงข้าม หากรายได้รวมต่ำกว่าก็ไม่ควรสร้าง
 
อย่างไรก็ตาม การทุ่มเทเงินภาษีของประชาชนจำนวนมากในโครงการใดโครงการหนึ่งต้องคำนึงถึงปัจจัยที่มากกว่านั้น ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์เบื้องต้นสอนเราว่าการพิจารณาต้นทุนที่ถูกต้องควรคำนึงถึง ‘ค่าเสียโอกาสในการลงทุน’ มากกว่า กล่าวคือ หากนำเงินจำนวนเดียวกันไปลงทุนในโครงการอื่นจะได้ ‘รายได้รวม’ จากโครงการเหล่านั้นมากกว่ารายได้รวมจากการลงทุนในรถไฟความเร็วสูงหรือไม่
 
ตัวอย่างเช่น หากเพิ่มการลงทุนในระบบรถไฟทางคู่เพื่อการขนส่งสินค้าและผู้โดยสารให้สมบูรณ์มากกว่าที่เสนอในร่าง พ.ร.บ. (ซึ่งอาจรวมทั้งการปรับปรุงระบบรางส่วนใหญ่ให้เป็นรางมาตรฐาน เพื่อให้สามารถเพิ่มความเร็วในการขนส่งสินค้าและผู้โดยสาร) ก็สามารถมีรายได้อื่นแบบ non-rail เช่น รายได้จากส่วนของ ‘สถานี’ ได้เช่นกัน ในขณะที่ก็อาจได้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากระบบรางของรถไฟทางคู่มากกว่าระบบรางรถไฟความเร็วสูง จนทำให้รายได้รวมสูงกว่าการนำเงินไปลงทุนในโครงการรถไฟความเร็วสูงก็เป็นได้
 
มิพักต้องกล่าวถึงว่า หากพิจารณาเรื่องความเสี่ยงของการลงทุนเข้าไปด้วย ดูเหมือนว่ารถไฟความเร็วสูงจะมีความเสี่ยงเรื่องการประมาณการจำนวนผู้โดยสารดังที่ได้กล่าวถึงแล้ว เพราะเป็นสิ่งที่คนไทยไม่เคยใช้บริการมาก่อนจึงประมาณการผู้โดยสารได้ยากกว่าการใช้รถไฟปกติ นั่นยิ่งทำให้เราต้องระมัดระวังในการด่วนสรุปว่ารถไฟความเร็วสูงคือการลงทุนที่ดีที่สุดจากเงินจำนวนเดียวกันนี้
 
 

รถไฟความเร็วสูงกับ ‘ผลประโยชน์ทางอ้อม’

 
จากที่คณะทำงานฯ อ้างถึงผลการสำรวจของกระทรวงคมนาคม ซึ่งพบว่า “จำนวนผู้ใช้บริการสายการบินต้นทุนต่ำ ที่เพิ่มสูงขึ้นในช่วงระยะเวลา 10 ปีที่ผ่านมา มีความสัมพันธ์เชิงบวกต่อการขยายตัวของ GPP (ผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัด) ในจังหวัดต่างๆ ในระดับภูมิภาค” และระบุว่า “รถไฟความเร็วสูงจะทำหน้าที่ส่งเสริมการท่องเที่ยว และการขยายตัวของ GPP” รวมทั้งประโยชน์อื่น ๆ เช่นการกระจายสินค้าของบริษัทไปรษณีย์ไทย
 
ผู้เขียนมีความเห็นว่าความสัมพันธ์เชิงบวกระหว่าง GPP และจำนวนผู้ใช้บริการสายการบินต้นทุนต่ำนั้นเป็นเรื่องที่คาดการณ์ได้โดยปกติอยู่แล้ว แต่ไม่ชัดเจนว่าเป็นความสัมพันธ์ในทิศทางใด กล่าวคืออาจเป็นไปได้เช่นกันว่า GPP สูงขึ้นจากสาเหตุอื่นก่อน จากนั้นจึงมีผลทำให้จำนวนผู้โดยสารเพิ่มขึ้นตาม อีกทั้งต่อให้ความสัมพันธ์เป็นไปในทิศทางที่คณะทำงานฯ โน้มน้าวให้เชื่อ แต่ความสัมพันธ์นั้นมาจากจำนวนผู้โดยสารสายการบินต้นทุนต่ำ มิได้เกี่ยวข้องกับรถไฟความเร็วสูงโดยตรง ในขณะที่รถไฟความเร็วสูงจะไปแย่งชิงผู้โดยสารจากสายการบินต้นทุนต่ำจำนวนหนึ่งซึ่งอาจมีผลทำให้จำนวนผู้โดยสารรวม (สายการบินต้นทุนต่ำรวมกับรถไฟความเร็วสูง) เพิ่มขึ้นไม่มากเท่าที่อยากเห็น ผลต่อ GPP จึงน้อยกว่าที่ประมาณได้เช่นกัน
 
เช่นเดียวกับกรณีรายได้รวม การวิเคราะห์ถึงผลประโยชน์รวมที่รวมผลทางอ้อมที่เกิดกับภาคเศรษฐกิจอื่นนั้นควรทำกับการลงทุนในทุกกรณี เพราะผลทางอ้อมมิได้เกิดขึ้นกับรถไฟความเร็วสูงเพียงเท่านั้น ตัวอย่างเช่น หากใช้เงินจำนวนเดียวกันไปลงทุนในระบบรถไฟทางคู่ ต้นทุนการขนส่งสินค้าที่ลดลงย่อมก่อให้เกิดประโยชน์ในวงกว้างต่อภาคธุรกิจอื่นเช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งต่อภาคการส่งออกซึ่งเป็นเครื่องจักรสำคัญของเศรษฐกิจไทยมาตลอด และเกี่ยวโยงกับหลายภาคการผลิตมากกว่าการท่องเที่ยว ประโยชน์ทางอ้อมจึงน่าจะสูงกว่ารถไฟความเร็วสูงด้วยซ้ำไป
 
นอกจากนี้ ประโยชน์ของการขนส่งสินค้าของรถไฟความเร็วสูงนั้นจำกัดกว่ารถไฟทางคู่ ตัวอย่างที่คณะทำงานฯ ยกมาเรื่องการจัดส่งพัสดุและสินค้าอาหารของบริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด นั้นชัดเจนว่ามีขนาดของประโยชน์น้อยกว่ากรณีรถไฟทางคู่ ซึ่งส่งเสริมการขนถ่ายสินค้าหลากหลายประเภทและในปริมาณและมูลค่าที่สูงกว่ามาก
 
อีกตัวอย่างที่ชัดเจนของประโยชน์ทางอ้อมที่น่าจะมากกว่าการลงทุนรถไฟความเร็วสูงคือการลงทุนด้านนวัตกรรม การวิจัยและพัฒนา โดยหากโยกเงินที่ใช้สำหรับสร้างระบบรถไฟความเร็วสูงมาลงทุนด้านการวิจัยและพัฒนา (R&D) ก็จะทำให้สัดส่วนการลงทุน R&D ต่อรายได้ประชาชาติเพิ่มเป็นร้อยละ 1 ต่อเนื่องยาวนานถึงเกือบสิบปี ซึ่งเป็นที่ทราบดีว่าการลงทุน R&D เป็นหัวใจที่ตัดสินว่าประเทศจะหลุดพ้นหรือก้าวข้ามกับดักประเทศรายได้ปานกลางได้หรือไม่ และเป็นที่ทราบเช่นกันว่ารัฐบาลยังมิได้แสดงความมุ่งมั่นชัดเจนกว่าการกล่าวด้วยวาจาว่าจะเพิ่มการใช้จ่ายด้านวิจัยและพัฒนาอย่างจริงจัง ยังมิพักต้องพูดถึงการใช้จ่ายด้านสังคมในการดูแลผู้สูงอายุที่ขาดลูกหลานดูแล เด็กพิการ เด็กกำพร้า และผู้ด้อยโอกาสกลุ่มต่างๆ ที่น่าจะได้รับการจัดสรรงบประมาณน้อยลงในระยะยาว
 
 

รถไฟความเร็วสูงกับ ‘นโยบายประชานิยม’

 
การสร้างรถไฟความเร็วสูงไม่จำเป็นต้องเป็นนโยบายประชานิยม ส่วนหนึ่งเพราะยังไม่ชัดเจนว่าประชาชนจะ ‘นิยม’ มากน้อยเพียงใด (แม้ภาคธุรกิจก่อสร้างและนักการเมืองที่เกี่ยวข้องจะนิยมค่อนข้างแน่) แต่ประเด็นที่สำคัญกว่าคือการวางแผนการใช้ทรัพยากรการเงินที่จำกัดของประเทศในทิศทางใดจึงจะเกิดประโยชน์สูงสุด ด้วยความเสี่ยงน้อยสุดหรือในระดับที่รับได้มากกว่า
 
อย่างไรก็ตาม บทความของผู้เขียนที่คณะทำงานฯ กล่าวถึงรวมทั้งบทความนี้มิได้ต้องการชี้ชัดว่ารถไฟความเร็วสูงนั้นต้องเป็นการลงทุนที่ไม่คุ้มค่าอย่างแน่นอนและไม่ควรสร้าง การยกตัวอย่างข้างต้นก็เป็นเพียงการคาดเดาไม่ต่างไปจากการกล่าวอ้างผลประโยชน์ทางบวกของรถไฟความเร็วสูง ประเด็นสำคัญที่ผู้เขียนต้องการสื่อคือเสนอให้มีการปรับปรุงกระบวนการตัดสินใจลงทุนตามร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ให้มีความรอบคอบ มีหลักเกณฑ์และใช้ข้อมูลที่ถูกต้อง มีความโปร่งใส และเป็นประชาธิปไตย
 
ผู้เขียนอยากเห็นการถกเถียงเพี่อร่วมกันสร้างกระบวนการตัดสินใจลักษณะดังกล่าวมากกว่าการโน้มน้าวเพื่อให้เชื่อ (rhetoric) ว่ารถไฟความเร็วสูงนั้นควรสร้างหรือไม่ควรสร้าง
 
            

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์