บทนำ

ปัญหาความขัดแย้ง 3 จังหวัดภาคใต้เป็นปัญหาที่เรื้อรังมานานหลายทศวรรษและนับวันจะทวีความโหดร้ายทารุณมากขึ้นเรื่อยๆ พลเรือนผู้บริสุทธิ์ที่มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการปฏิบัติการทางทหาร ไม่ว่าจะเป็นผู้หญิง เด็ก คนชรา พระสงฆ์ ล้วนตกเป็นเป้าหมายในการทำลายตามไปด้วยซึ่งเป็นการละเมิดกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ (International Humanitarian Law: IHL) และกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ (International Human Rights) อย่างชัดเจน การทำร้ายพลเรือนผู้บริสุทธิ์ยังดำเนินต่อไปอย่างไม่มีทีท่าว่าจะยุติแม้ว่าจะมีนิมิตหมายที่ดีที่ทางพลโท ภราดร พัฒนถาบุตร ในฐานะเลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติได้เริ่มเจรจากับกลุ่มบีอาร์เอ็นก็ตาม ข้อเขียนนี้มีวัตถุประสงค์ที่จะนำเสนอแนวทางในการใช้กฎหมายระหว่างประเทศมาช่วยบรรเทาการการสูญเสียชีวิตและการถูกทำร้ายของพลเรือนผู้ที่มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการปฏิบัติการทางทหารหรือการใช้กำลังอาวุธ โดยข้อเขียนนี้จะกล่าวถึงมาตรา 3 ร่วมของอนุสัญญาเจนีวาสี่ฉบับ ค.ศ. 1949 และร่างอนุสัญญาการค้าอาวุธ (Arms Trade Treaty: ATT) ว่าจะมีส่วนช่วยบรรเทาที่พลเรือนผู้บริสุทธิ์ได้ตกเป็นเป้าหมายในการใช้ความรุนแรงใน 3 จังหวัดภาคใต้ได้อย่างไร

1. การใช้มาตรา 3 ร่วม (Common article 3) ของอนุสัญญาเจนีวา สี่ฉบับค.ศ. 1949

1.1 มาตรา 3 ร่วม (Common article) 3 คืออะไร

มาตรา 3 ร่วมคือบทบัญญัติของกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ (International Humanitarian Law: IHL) ขั้นต่ำที่มีวัตถุประสงค์ตั้งอยู่บนพื้นฐานของความมีมนุษยธรรมเป็นหลักที่มุ่งคุ้มครองพลเรือนผู้บริสุทธิ์ที่มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องในการทำสงครามหรือการปฏิบัติการทางทหารให้รอดพ้นจากการถูกโจมตีโดยไม่มีการเลือกปฏิบัติไม่ว่าพลเรือนผู้นั้นจะมีเชื้อชาติ สีผิว ศาสนาหรือความเชื่อ เพศ กำเนิดใดก็ตาม พลเรือนนั้นจะต้องไม่ตกเป็นเป้าในการทำลายล้าง โดยมาตรา 3 ร่วมนี้จะใช้บังคับกับสถานการณ์ความขัดแย้งที่มีการใช้กำลังอาวุธที่ไม่มีลักษณะระหว่างประเทศที่เรียกว่า “armed conflict not of an international character” สำหรับบทบัญญัติของมาตรา 3 ร่วมมีดังนี้ ^[1]

มาตรา 3 ในกรณีที่ความขัดแย้งที่มีการใช้อาวุธไม่ใช่ความขัดแย้งระดับระหว่างประเทศ หากแต่เกิดขึ้นภายในอาณาเขตของรัฐภาคี อย่างน้อยที่สุด ทุกฝ่ายที่มีส่วนร่วมในความขัดแย้งมีพันธะผูกพันที่จะต้องปฏิบัติตามมาตรฐานดังต่อไปนี้

(1) บุคคลใดที่ไม่ได้มีส่วนร่วมในความขัดแย้ง รวมถึงสมาชิกของกองกำลังที่วางอาวุธ และสมาชิกของกองกำลังที่เจ็บป่วย, บาดเจ็บ, ถูกคุมขัง หรือเหตุอื่นๆ ต้องได้รับการปฏิบัติอย่างมีมนุษยธรรม โดยไม่มีการแบ่งแยกเชื้อชาติ สีผิว ศาสนาหรือความเชื่อ เพศ กำเนิดหรือความมั่งมี หรือเกณฑ์อื่นที่ใกล้เคียงกันจนถึงที่สุดแล้ว การกระทำต่อไปนี้ถือเป็นการกระทำต้องห้าม ไม่ว่าจะเป็นในเวลาหรือสถานที่ใด ต่อบุคคลที่ได้กล่าวถึงไปแล้วในข้างต้น

(a) การใช้ความรุนแรงต่อชีวิตและบุคคล โดยเฉพาะอย่างยิ่งการฆาตกรรมทุกชนิด การทำให้พิการ การปฏิบัติที่โหดร้าย และการทรมาน

(b) การจับเป็นตัวประกัน

(c) การประทุษร้ายต่อศักดิ์ศรีของบุคคล โดยเฉพาะอย่างยิ่งการปฏิบัติที่ลดศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์หรือการทำให้อับอาย

(d) การลงโทษจำคุกและประหารชีวิตโดยไม่ผ่านการพิพากษาของศาล ซึ่งรับรองอำนาจในการพิจารณาคดีและจำเป็นต้องได้รับการยอมรับจากอารยชน

(2) ผู้บาดเจ็บและผู้ป่วยต้องได้รับการดูแลรักษา

องค์กรด้านมนุษยธรรมที่ไม่เข้าข้างฝ่ายใด เช่น คณะกรรมการกาชาดสากล อาจเสนอความช่วยเหลือให้แก่ฝ่ายที่มีส่วนร่วมในความขัดแย้ง ทุกฝ่ายที่มีส่วนร่วมในความขัดแย้งควรพยายามนำมาตราอื่นในอนุสัญญาไปปฏิบัติโดยวิธีสร้างข้อตกลงพิเศษ การนำอนุสัญญาทั้งหมดไปปฏิบัติจะไม่มีผลต่อสถานะทางกฎหมายของฝ่ายที่มีส่วนร่วมในความขัดแย้ง

1.2 องค์ประกอบของ common article 3

องค์กระกอบที่สำคัญของมาตรา 3 ร่วมมีอยู่สองประการคือ ประการแรกจะต้องมีความรุนแรงของการใช้กำลังทางทหารระหว่างกองกำลังของฝ่ายรัฐบาลกับกองกำลังติดอาวุธ (armed force) ประการที่สอง กองกำลังติดอาวุธนี้จะต้องมีลักษณะเป็นองค์กรที่มีการจัดตั้ง มีสายบังคับบัญชาหรือมีการปฏิบัติการในการใช้กำลังอย่างเป็นกิจจะลักษณะ ^[2]

1.3 ลักษณะพิเศษทางกฎหมายของมาตรา 3 ร่วม

มาตรา 3 ร่วมมีลักษณะพิเศษเฉพาะตัวที่แตกต่างจากมาตราอื่นดังนี้ ประการแรก เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่า มาตรา 3 ร่วมนั้นมิได้มีสถานะแค่ “สนธิสัญญา” ที่ผูกพันเฉพาะรัฐที่เป็นภาคีอนุสัญญาเจนีวา ค.ศ. 1949 เท่านั้น แต่มาตรา 3 ร่วมมีสถานะเป็น “กฎหมายประเพณีระหว่างประเทศ” (Customary international law) ด้วยซึ่งหมายความว่า พันธกรณีตามมาตรา 3 ร่วมนั้นผูกพันรัฐที่มิได้เป็นภาคีอนุสัญญาเจนีวา ค.ศ. 1949 และกองกำลังติดอาวุธด้วย แม้ว่ารัฐใดและกองกำลังติดอาวุธใดๆ จะมิได้ร่วมสัตยาบันหรือแสดงเจตนาผูกพันมาตรา 3 ร่วมก็ตาม หลักกฎหมายนี้ได้รับการยืนยันจากศาลระหว่างประเทศหลายครั้งไม่ว่าจะเป็นศาลโลกในคดีนิคารากัวได้ยืนยันว่ามาตรา 3 ร่วมของอนุสัญญาเจนีวามีสถานะเป็นกฎหมายประเพณีระหว่างประเทศ ^[3] รวมทั้งศาลอาญาระหว่างประเทศที่ตั้งขึ้นที่รวันดาก็รับรองว่ามาตรา 3 มีสถานะเป็นกฎหมายประเพณีระหว่างประเทศ ^[4] กล่าวโดยสรุปก็คือทั้งรัฐบาลไทยและบีอาร์เอ็นต่างมีพันธกรณีทั้งในทางกฎหมายและทางศีลธรรมที่จะต้องเคารพและปฏิบัติตามมาตรา 3 ร่วมอย่างเท่าเทียมกัน ประการที่สอง มาตรา 3 ร่วมไม่ได้สร้างพันธกรณีต่างตอบแทน (no reciprocity clause) ^[5] หมายความว่า ฝ่ายที่มีส่วนร่วมในความขัดแย้งต่างมีพันธกรณีที่จะต้องปฏิบัติตามมาตรา 3 ร่วมโดยไม่ต้องคำนึงถึงว่าอีกฝ่ายหนึ่งจะปฏิบัติตามด้วยหรือไม่ การที่ฝ่ายหนึ่งไม่ปฏิบัติตามไม่เป็นข้ออ้างให้อีกฝ่ายหนึ่งจะไม่ปฏิบัติตามไปด้วย เหตุผลเพราะว่า มาตรา 3 ร่วมต้องอยู่บนพื้นฐานของหลักความมีมนุษยธรรมเป็นสำคัญ การที่ฝ่ายหนึ่งไม่มีมนุษยธรรมก็ไม่เป็นข้ออ้างให้อีกฝ่ายหนึ่งต้องโหดร้ายทารุณตามไปด้วย และประกาศสุดท้าย มาตรา 3 ร่วมจะใช้บังคับทันทีที่มีสถานการณ์การขัดกันด้วยอาวุธเกิดขึ้นภายในประเทศโดยไม่ต้องสนใจว่ารัฐบาลจะให้การรับรองกลุ่มกำลังติดอาวุธหรือไม่ เพราะมาตรา 3 ร่วมมีเจตนารมณ์หลักในการคุ้มครองพลเรือนที่มิได้มีส่วนในการใช้กำลังทางทหารเป็นสำคัญ

1.4 สถานะทางกฎหมายของกลุ่ม BRN ตามกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ

ประเด็นที่สำคัญที่สุดประการหนึ่งก็คือ สถานะทางกฎหมายของกลุ่ม BRN คืออะไร ในสายตาของรัฐบาลไทยจะถือว่ากลุ่มก่อความไม่สงบหรือกลุ่มแบ่งแยกดินแดนในขณะที่กลุ่ม BRN ถือว่ากลุ่มตนเองเป็นกลุ่มปลดปล่อยทางการเมือง (Political liberation movement) แต่ไม่ว่าจะเรียกขานอย่างไรก็ตามหากถือเกณฑ์ตามมาตรา 3 แล้ว กลุ่มของ BRN ก็เข้าข่ายเป็น “non-governmental armed groups” หรือ non state actors ตามกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ และถือว่าเป็น “ฝ่ายที่มีส่วนร่วมในความขัดแย้ง” (each Party to the conflict) ตามความหมายของมาตรา 3 แล้ว ผลในทางกฎหมายก็คือกลุ่ม BRN มีจะหน้าที่ต้องปฏิบัติตามพันธกรณีตามมาตรา 3 ร่วม เช่น บุคคลใดที่ไม่ได้มีส่วนร่วมในความขัดแย้ง ต้องได้รับการปฏิบัติอย่างมีมนุษยธรรม การใช้ความรุนแรงต่อชีวิตและบุคคล โดยเฉพาะอย่างยิ่งการฆาตกรรมทุกชนิด การทำให้พิการ การปฏิบัติที่โหดร้าย และการทรมาน การจับเป็นตัวประกัน ฯลฯ นั้นจะกระทำมิได้ เป็นต้น ในขณะเดียวกันรัฐบาลไทยก็อยู่ในฐานะของฝ่าย “ที่มีส่วนร่วมในความขัดแย้ง” ด้วย ดังนั้น รัฐบาลไทยก็มีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามมาตรา 3 ร่วมด้วยเช่นกัน ในประเด็นของความหมายคำว่า “ฝ่ายที่มีส่วนร่วมในความขัดแย้ง” (each Party to the conflict) นั้น นักกฎหมายระหว่างประเทศเห็นว่า ทั้งฝ่ายรัฐบาลและกองกำลังติดอาวุธหรือฝ่ายกบฏต่างก็อยู่ในความหมายของคำว่า “each Party” และตกอยู่ภายใต้บังคับของมาตรา 3 ร่วมอย่างเท่าเทียมกัน ^[6]

1.5 การใช้มาตรา 3 จะมีผลเป็นการรับรองสถานะของกลุ่ม BRN หรือไม่

ข้อวิตกกังวลของรัฐบาลไทยมาโดยตลอดก็คือจะต้องไม่พยายามยกระดับหรือรับรองสถานะของกลุ่มBRN ให้มีสถานะเป็นผู้เป็นฝ่ายในสงครามหรือสถานะใดก็แล้วแต่ แต่ก่อนที่จะพูดถึงประเด็นนี้ขอทำความเข้าใจเบื้องต้นก่อนว่าตามกฎหมายระหว่างประเทศนั้น สถานะของกลุ่มบุคคลที่ไม่ใช่ “รัฐอธิปไตย” (Sovereign state) มีอยู่ด้วยกันหลายประเภท เช่น กองกำลังฝ่ายต่อต้านรัฐบาลหรือฝ่ายกองกำลังกบฏ (insurgent) ซึ่งหากกองกำลังที่เป็น insurgent ได้รับการรับรองจากฝ่ายรัฐบาลก็จะเปลี่ยนสถานะเป็นผู้เป็นฝ่ายในสงครามที่เรียกว่า Belligerent ซึ่งความแตกต่างนี้นำมาซึ่งสิทธิและหน้าที่และความรับผิดตามกฎหมายระหว่างประเทศที่แตกต่างกันตามไปด้วย

อย่างไรก็ดี การนำบทบัญญัติของมาตรา 3 มาใช้กับสถานการณ์ armed conflict ภายในรัฐนั้นได้บัญญัติอย่างชัดเจนว่า “การนำอนุสัญญาทั้งหมดไปปฏิบัติจะไม่มีผลต่อสถานะทางกฎหมายของฝ่ายที่มีส่วนร่วมในความขัดแย้ง” ความวิตกกังวลเกี่ยวกับการรับรองสถานะของกองกำลังนั้นได้มีการถกเถียงกันมาตั้งแต่ตอนร่างอนุสัญญาเจนีวาแล้วและในที่ประชุมก็มีมติให้ใส่ข้อความที่ว่า “การนำอนุสัญญาทั้งหมดไปปฏิบัติจะไม่มีผลต่อสถานะทางกฎหมายของฝ่ายที่มีส่วนร่วมในความขัดแย้ง” เพื่อป้องกันมิให้เกิดความเข้าใจผิด

กล่าวอีกนัยหนึ่ง วัตถุประสงค์หลักของมาตรา 3 ตั้งอยู่บนเหตุผลมนุษยธรรมเป็นสำคัญไม่เกี่ยวกับเหตุผลทางการเมืองแต่อย่างใด การปฏิบัติตามพันธกรณีตามมาตรา 3 ไม่ก่อให้เกิดการรับรองกลุ่มกำลังติดอาวุธให้มีสถานะเป็น “ผู้เป็นฝ่ายในสงคราม” แต่อย่างใดไม่กองกำลังติดอาวุธนั้นก็จะคงมีสถานะเหมือนเดิมและรัฐบาลก็ยังมีความชอบธรรมในการปราบปรามกองกำลังติดอาวุธตามภายใต้กฎหมายภายในของตนต่อไป

2. สนธิสัญญาค้าอาวุธ (Arms Trade Treaty: ATT)

เมื่อเดือนเมษายน พ.ศ. 2556 ที่ผ่านมาเร็วๆ นี้ ที่ประชุมสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติได้ลงมติเห็นชอบ “สนธิสัญญาค้าอาวุธ” (Arms Trade Treaty (ATT) วัตถุประสงค์หลักของสนธิสัญญา ATT ก็คือต้องการควบคุมการเคลื่อนย้ายอาวุธยุทโธปกรณ์ที่เป็นอาวุธตามแบบ (Conventional arms) และอาวุธเล็ก-อาวุธเบา (Small arms and light weapons) โดยเฉพาะอาวุธเล็กอาวุธเบาที่เคลื่อนย้ายและใช้งานได้ง่ายรวมทั้งมีราคาถูก มิให้ตกไปอยู่ในการครอบครองของพวกก่อการร้าย กลุ่มอาชญากรข้ามชาติหรือกลุ่มกบฏต่างๆ สนธิสัญญานี้จะป้องกันมิให้อาวุธยุทโธปกรณ์มาใช้เป็นอาวุธทำร้ายล้างพลเรือนผู้บริสุทธิ์ที่ปีหนึ่งๆ ได้คร่าชีวิตผู้คนไปหลายล้านคนทั่วโลก สนธิสัญญานี้กำหนดให้รัฐภาคีจัดหามาตรการควบคุมและป้องกันมิให้มีการส่งออกหรือเคลื่อนย้ายอาวุธที่จะละเมิดกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศหรือกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ รวมทั้งจัดหามาตรการป้องกันเกี่ยวกับการเป็น “ทางผ่าน” หรือ “การขนถ่ายลำเลียง” อาวุธเหล่านี้ด้วย ฉะนั้น หากสนธิสัญญาการค้าอาวุธมีผลใช้บังคับและประเทศไทยรวมทั้งประเทศเพื่อนบ้านเป็นภาคีสนธิสัญญา ATT แล้วก็อาจมีผลช่วยป้องกันมิให้มีการลักลอบเคลื่อนย้ายอาวุธไปใช้ใน 3 จังหวัดภาคใต้ไม่มากก็น้อย

บททิ้งท้าย

กระบวนการสันติภาพใน 3 จังหวัดภาคใต้เพิ่งจะเริ่มขึ้นและเป็นกระบวนการที่ต้องใช้เวลาและความอดทนมากพอสมควร ซึ่งผู้เขียนหวังว่าการใช้มาตรา 3 ร่วมน่าจะมีส่วนช่วยในการสร้างแผนสันติภาพไม่มากก็น้อย และหากเป็นไปได้ ทั้งฝ่ายไทยและบีอาร์เอ็นควรพิจารณาเรื่องการใช้มาตรา 3 ร่วมของอนุสัญญาเจนีวาสี่ฉบับ ค.ศ. 1949 ในบริเวณ 3 จังหวัดภาคใต้ นอกจากนี้ รัฐบาลไทยควรเปิดฉากเจรจากับประเทศมาเลเซียและประเทศอื่นๆ ในอาเซียนในเรื่องความเป็นไปได้ที่กลุ่มประเทศอาเซียนจะเข้าร่วมเป็นภาคีอนุสัญญาค้าอาวุธเพื่อสร้างสันติภาพให้เกิดขึ้นในภูมิภาคอาเซียนอันจะสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของประชาคมอาเซียนในด้านความร่วมมือในด้านการเมืองและความมั่นคงด้วย

อ้างอิง:

1. โปรดดูคำแปลมาตรา 3 ร่วมในบทความของ พิมพ์สิริ เพชรน้ำรอบ, ว่าด้วยกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ และสถานการณ์ชายแดนใต้
2. Jelena Pejic, The protective scope of Common Article 3: more than meets the eye, Volume 93 Number 881 March 2011 International Review of the Red Cross, หน้า 4
3. International Court of Justice (ICJ), Case concerning Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), 27 June 1986, Judgment, para. 218.
4. See International Criminal Tribunal for Rwanda (ICTR), Prosecutor v. Akayesu, Case No. ICTR-96-4-T (Trial Chamber), September 2, 1998, paras. 608–609.
5. George MOUSOURAKIS, APPLYING HUMANITARIAN LAW TO NONINTERNATIONAL ARMED CONFLICTS, http://dspace.unav.es/dspace/bitstream/10171/21626/1/ADI_XIV_1998_06.pdf, หน้า 297  
6. Marco Sassli,Taking Armed Groups Seriously: Ways to Improve their Compliance with International Humanitarian Law International Humanitarian Legal Studies 1 (2010), หน้า12; - Lindsay Moir, The Law of Internal Armed Conflict , (the United Kingdom: Cambridge University Press,2002),หน้า 52;Antonio Cassese, The Status of Rebels under the 1977 Geneva Protocol on Non-International Armed Conflicts, International and Comparative Law Quarterly / Volume 30 / Issue 02 / April 1981, หน้า 424