ปัญหาสำคัญของการบริหารจัดการน้ำท่วมใหญ่เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๕๔ โดยเฉพาะในลุ่มน้ำเจ้าพระยา ก็คือ หนึ่ง-ปริมาณน้ำมหาศาลจากสภาพอากาศที่คาบเกิดซ้ำในรอบไม่ต่ำกว่า ๑๐๐ ปี  สอง-ไม่สามารถบูรณาการข้อมูลเพื่อพยากรณ์หรือคาดการณ์น้ำท่วมให้เป็นข้อมูลชุดเดียวกันหรือเป็นไปในทิศทางเดียวกันได้ มีข้อมูลหลายชุดและหลายทิศทางจนทำให้ผู้ตัดสินใจระดับปฏิบัติการตั้งแต่ระดับท้องถิ่น ภูมิภาคและส่วนกลาง/นโยบาย มีการตัดสินใจสับสนไปหมด ไม่เป็นไปในทิศทางเดียวกัน  สาม-ท้องถิ่น ภูมิภาคก็สับสนว่าจะต้องดำเนินการเพื่อแก้ไขปัญหาน้ำท่วมในพื้นที่ตัวเองก่อน (ช่วยเหลือตัวเองก่อน) หรือตัดสินใจภายใต้การเชื่อมโยงพื้นที่ตัวเองกับพื้นที่อื่น ๆ ในลุ่มน้ำเจ้าพระยาหรือไม่ อย่างไร จนเกิดความสับสนต่อระดับปฏิบัติการว่าจะต้องรอฟังผู้บังคับบัญชา หน่วยงานเบื้องบน-หน่วยงานระดับกรม กอง กระทรวง- หรือหน่วยงานที่เป็นฝ่ายวิเคราะห์ข้อมูลอย่างไรดี ซึ่งส่วนใหญ่เป็นหน่วยงานภายใต้พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๐  แต่หน่วยงานต่าง ๆ เหล่านั้นก็ไม่สามารถบูรณาการการทำงานร่วมกันภายใต้กฎหมายดังกล่าวได้เลย ทำให้เกิดสภาวะต่างคนต่างทำ (ต่างหน่วยงาน/องค์กร) ไม่สามารถบูรณาการชี้ทิศทางคำสั่งที่เป็นไปในทางแก้ไขปัญหาร่วมกันในระดับลุ่มน้ำเจ้าพระยาทั้งระบบได้  

 

สี่-ความลังเลใจและสับสนที่สืบเนื่องมาจากการบริหารจัดการน้ำของ ๒ เขื่อนใหญ่ เป็นอย่างน้อย คือ เขื่อนภูมิพลและสิริกิติ์ ยังไม่นับรวมเขื่อนเจ้าพระยา เขื่อนป่าสัก และประตูระบายน้ำสำคัญอีกหลายแห่ง ที่ต้องคำนึงถึงความจำเป็นในการกักเก็บน้ำไว้ใช้ในฤดูแล้งและการปล่อยน้ำในฤดูฝน เหล่านี้สะท้อนความผิดพลาดในการพยากรณ์ปริมาณน้ำสะสมของเขื่อน กว่าจะพยากรณ์ คาดการณ์ และคิดคำนวณ รวมทั้งใคร่ครวญได้ว่าปริมาณน้ำปี ๒๕๕๔ มันเป็นปริมาณน้ำมหาศาลที่คาบเกิดซ้ำในรอบไม่ต่ำกว่า ๑๐๐ ปี ซึ่งหมายถึงช่วงเวลาเฉลี่ยที่คาดว่าจะเกิดเหตุการณ์ผิดปกติซ้ำอีกครั้งหนึ่ง ก็อืดอาด เชื่องช้าสะท้อนภาพของระบบราชการของไทยได้เป็นอย่างดี  เหล่านี้เป็นสาเหตุการกักเก็บน้ำจนเกือบล้นความจุในสองเขื่อนใหญ่ดังกล่าว ที่ไม่พยายามทยอยปล่อยระบายออกมาตั้งแต่ช่วงต้นของฤดูฝน  

 

ห้า-ความลังเลสับสนที่สืบเนื่องมาจากการบริหารจัดการน้ำของเขื่อนใหญ่ ๒ เขื่อน ดังกล่าว ร่วมกับเขื่อนอื่น ๆ เช่น เขื่อนเจ้าพระยาและป่าสัก และประตูระบายน้ำในระบบลุ่มน้ำเจ้าพระยา ต่อการตัดสินใจกั้นน้ำไว้เพื่อไม่ให้ไหลเข้าสู่กรุงเทพฯ และปริมณฑล ซึ่งเป็นแหล่งเศรษฐกิจใหญ่ของประเทศ ประกอบด้วยเมืองและนิคมอุตสาหกรรมหลายแห่ง ทำให้มวลน้ำมหาศาลถูกโยกไปมาในทุ่งตั้งแต่ใต้เขื่อนชัยนาทลงมา ถ่วงรั้งและฝืนไม่ให้มวลน้ำไหลลงต่ำตามธรรมชาติของมัน จนก่อเกิดเป็นมวลน้ำมหาศาลที่มีปริมาณมากและหนัก โดยเริ่มแรกกักกั้นไว้ไม่ยอมให้ไหลผ่านปริมณฑลรอบนอกเข้ามาในกรุงเทพฯ ที่เป็นแหล่งนิคมอุตสาหกรรมและเมืองรอบนอก เมื่อต้านทานไม่ไหวก็ยังมีความพยายามกักกั้นไว้ไม่ยอมให้ไหลผ่านกรุงเทพฯ และเมื่อต้านทานไม่ไหวอีกคำรบหนึ่งก็ยังมีความพยายามกักกั้นไว้ไม่ยอมให้ไหลผ่านกรุงเทพฯ ชั้นในอีก  

 

หก-การเมืองกันน้ำเข้า-ดันน้ำออก หรือกระทำการอื่นใดเพื่อไม่ให้น้ำเข้าพื้นที่เลือกตั้งและพื้นที่ปกครองตัวเอง พบเห็นเป็นจุด ๆ เต็มไปหมด ตั้งแต่หน่วยหรือพื้นที่การเมืองและปกครองระดับเล็กที่สุดในชุมชน ท้องถิ่นไปจนถึงระดับจังหวัด ด้วยวิธีคิดง่าย ๆ ว่า ถ้าเป็นหน่วยหรือพื้นที่การเมืองก็มีความคิดเพียงแค่ห่วงคะแนนเสียงจากการเลือกตั้งสมัยหน้าของตนและพวก ในส่วนของหน่วยหรือพื้นที่ปกครองก็คิดเพียงแค่ความนิยมหรือการสร้างอำนาจบารมีให้เกิดขึ้นกับตน เครือญาติและพวกพ้อง ที่สามารถกันน้ำเข้า-ดันน้ำออกได้ โดยต้องการให้เขตตัวเองไม่มีปัญหาน้ำท่วมเกิดขึ้น ส่วนเขตเลือกตั้งอื่นและเขตปกครองอื่นจะเกิดปัญหาขึ้นมา ก็ไม่สนใจ  ในประเด็นปัญหานี้จะเห็นได้อย่างชัดเจนว่าการเผชิญเหตุและบัญชาการเหตุการณ์ภายใต้พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๐ ไม่สามารถแก้ไขปัญหาการกันน้ำเข้า-ดันน้ำออก ของพื้นที่การเมืองและปกครองตั้งแต่พื้นที่ระดับเล็กสุดขึ้นไปได้เลย หรือกล่าวในทางกลับกันก็คือกฎหมายดังกล่าวอาจจะเป็นตัวส่งเสริมให้เกิดการกันน้ำเข้า-ดันน้ำออกในแต่ละพื้นที่ด้วยซ้ำไป เพราะหน่วยงานเตรียมการเผชิญเหตุและบัญชาการเหตุการณ์ถูกบังคับให้มีอำนาจและหน้าที่แยกย่อยเป็นส่วน ๆ ไม่สามารถมองภาพเชื่อมโยงในระดับลุ่มน้ำเจ้าพระยาทั้งระบบได้ จึงทำให้ต้องคิดเอาตัวรอดตัวใครตัวมันในพื้นที่การเมืองและปกครองของตนเองก่อน

 

จุดสูงสุดที่สะท้อนความล้มเหลวในการตัดสินใจระดับนโยบายเกิดขึ้นจากการประกาศใช้มาตรา ๓๑ ตามพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๐  เมื่อวันที่ ๒๑ ตุลาคม ๒๕๕๔  เพราะต้องการรวบอำนาจให้ทุกระดับของหน่วยงานราชการขึ้นตรงต่อคำสั่งของนายกรัฐมนตรี เพราะตั้งแต่เกิดมวลน้ำก้อนใหญ่ใต้เขื่อนภูมิพลและจากทางลุ่มน้ำยมและน่านที่จังหวัดนครสวรรค์ลงมา ก็เกิดปัญหาการบริหารจัดการน้ำแบบไร้ทิศทางตามย่อหน้าข้างต้นมาโดยตลอด จนมวลน้ำจากทุ่งหลายแห่งในลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยาเริ่มรวมตัวกันเป็นปริมาณมหาศาลไหลเข้ากรุงเทพฯ รัฐบาลจึงได้ตัดสินใจประกาศใช้มาตรา ๓๑ ดังกล่าว เพราะน้ำเริ่มไหลผ่านเข้ามาในกรุงเทพฯ รอบนอก ซึ่งเป็นเขตที่รอรับน้ำต่อจากจังหวัดปทุมธานีและนนทบุรีแล้ว สะท้อนให้เห็นสถานการณ์จวนตัว บีบคั้นและกดดันที่พุ่งเข้าใส่ฝ่ายการเมืองและราชการที่ก่อนหน้านี้มีแนวทางเดียวกันมาโดยตลอด คือ ไม่ยอมให้น้ำไหลผ่านเข้ามาในกรุงเทพฯ แต่กลับปล่อยให้มวลน้ำในทุ่งหลายแห่งของลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยารวมตัวกันเป็นปริมาณมหาศาลเพื่อจะไหลผ่านกรุงเทพฯ ในระยะเวลาอันใกล้ ไม่วันใดก็วันหนึ่ง อย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้อีกต่อไปแล้ว 

 

การต่อสู้ช่วงชิงทางการเมืองระหว่างฝ่ายรัฐบาลที่ครองตำแหน่งสูงสุดในการบริหารประเทศ เป็นนายกรัฐมนตรี และฝ่ายค้านที่ครองตำแหน่งผู้นำฝ่ายบริหารมหานครกรุงเทพฯ เป็นผู้ว่าราชการ ที่ใช้กรุงเทพฯ เป็นตัวประกันเพื่อชี้ชะตากระแสนิยมและความสำเร็จในการแก้ไขปัญหาน้ำท่วมยิ่งรุนแรงขึ้นตามมวลน้ำที่มากขึ้น ทั้ง ๆ ที่ก่อนหน้านี้มีแนวทางเดียวกันมาโดยตลอด คือ ไม่ยอมให้น้ำไหลผ่านเข้ามาในกรุงเทพฯ 

รัฐบาลจึงตัดสินใจประกาศใช้มาตรา ๓๑ ดังกล่าว เพื่อบังคับให้ทุกหน่วยงาน โดยเฉพาะหน่วยงานที่ควบคุมการบริหารจัดการน้ำของกรุงเทพฯ ที่ขึ้นตรงกับผู้ว่าราชการจากพรรคฝ่ายค้าน ตอบสนองให้น้ำไหลผ่านกรุงเทพฯ ลงสู่ทะเลให้รวดเร็วยิ่งขึ้น

 

แม้การประกาศใช้มาตรา ๓๑ ดังกล่าว เพื่อต้องการให้เกิดการทำงานรวดเร็วและสร้างเอกภาพระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและร่วมมือกันแก้ไขปัญหาน้ำท่วมในครั้งนี้ แต่ก็เป็นการตัดสินใจที่ล่าช้าเกินไป ไม่สามารถทำให้สถานการณ์คลี่คลายไปในทางที่ดีขึ้นได้ตามที่คาดหวัง เพราะเกิดความลังเลในการตัดสินใจทั้งจากฝ่ายรัฐบาลที่บริหารราชการประเทศและฝ่ายค้านที่บริหารราชการกรุงเทพฯ ตลอดเวลาว่าจะยินยอมให้น้ำท่วมเข้ามาในกรุงเทพฯ ชั้นในและรอบ ๆ ชั้นในหรือไม่ หรือแค่ไหนเพียงใด ที่จะไม่เป็นการเสียคะแนนนิยมทั้งสองฝ่ายการเมือง (หลังจากที่กั้นกรุงเทพฯ ชั้นนอกเอาไว้ไม่อยู่ จนเกิดน้ำท่วมเข้ามาแล้ว) 

 

ด้วยเหตุผลทั้งหลายเหล่านี้เอง หลังเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่ พ.ศ. ๒๕๕๔  รัฐบาลจึงได้ริเริ่มแนวคิดเพื่อจัดตั้งหน่วยงานเพื่อการบริหารจัดการน้ำแบบเบ็ดเสร็จ (Single Command) อย่างจริงจังขึ้นมา เพื่อวางแผนป้องกันและเตรียมการรับมือในภายภาคหน้าโดยไม่ให้เกิดความผิดพลาดในการบริหารจัดการน้ำท่วมใหญ่เหมือนดังเช่นปี พ.ศ. ๒๕๕๔ อีกต่อไป  และอาศัยโอกาสจากน้ำท่วมใหญ่ดังกล่าวเพื่อรวบหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการน้ำและทรัพยากรน้ำที่กระจัดกระจายอยู่ในหลายหน่วยงานระดับเดียวกันและหลายระดับใน กระทรวง กรม กอง สำนัก ฯลฯ เข้าไปขึ้นกับหน่วยงานเดียว ซึ่งได้มีความพยายามมาหลายครั้งหลายหนแล้วในช่วงเวลาประมาณสิบห้าปีก่อนหน้านี้ แต่ไม่ประสบผลสำเร็จ