จรัญ โฆษณานันท์: นิติธรรมมายาของศาลรัฐธรรมนูญไทย

อนุสนธิจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 20 พฤศจิกายน 2556 กรณีร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับที่มาของสมาชิกวุฒิสภา ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญกล่าวพาดพิงถึงหลักนิติธรรมอย่างมากและหลายๆคราวในฐานะเป็นฐานที่มาแห่งการอ้างอำนาจในการวินิจฉัยคดี ทำให้ประเด็นเรื่องหลักนิติธรรมกลายเป็นศูนย์กลางหนึ่งของคำวินิจฉัยและกลับกันเป็นประเด็นวิพากษ์วิจารณ์หนึ่งเช่นกันในฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยโดยเฉพาะในเรื่องความเลื่อนลอยคลุมเครือในคำอธิบายของศาลรัฐธรรมนูญ [1]

ที่ผ่านมาบ่อยครั้งมักมีบางฝ่ายชื่นชมต่อรัฐธรรมนูญ 2550 โดยอ้างอิงถึงการปรากฏตัวเป็นครั้งแรกของวาทกรรม “หลักนิติธรรม”ในบทบัญญัติมาตรา 3 วรรค 2 และมาตรา 78(6)(แนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดิน)ของรัฐธรรมนูญ  ขณะที่จงใจหรือละลืมการมีอยู่ของรัฐธรรมนูญ มาตรา 309(รับรองความชอบธรรมของการรัฐประหารและผลพวงการใช้อำนาจที่ตามมา)ซึ่งเป็นการทำลายหลักนิติธรรมโดยสิ้นเชิง 

สถานะแห่งคุณค่าหรือความสำคัญของหลักนิติธรรมในรัฐธรรมนูญจึงมีลักษณะลักลั่นขัดแย้งกันอยู่ในตัวเองชัดเจน  ซ้ำร้ายหลักนิติธรรมดังกล่าวยังปรากฏตัวอย่างคลุมเครือปราศจากการให้นิยามหรือคำอธิบายอันชัดเจนใดๆกระทั่งนักกฎหมายฝ่ายจารีตนิยมยังยอมรับถึงอันตรายที่ไม่มีแนวทางรองรับในรัฐธรรมนูญว่าคืออะไร[2]   จุดอ่อนอันสำคัญนี้อาจนับเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้เกิดการปรับใช้หลักนิติธรรมอย่างผิดพลาด/ไร้เหตุผลหนักแน่นของศาลรัฐธรรมนูญในอดีตหลายๆคราว ดังอาทิ คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 5/2551  หรือคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 28-29/2555[3]   รวมทั้งกรณีล่าสุดปัจจุบันในปัญหาการแก้ไขรัฐธรรมนูญเรื่องที่มาของสมาชิกวุฒิสภา

คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญล่าสุดดังกล่าว เมื่อพิจารณาโดยละเอียดแล้วไม่ปรากฏว่าศาลรัฐธรรมนูญอธิบายหลักคิดพื้นฐานทางกฎหมายของหลักนิติธรรมแต่อย่างใด   ศาลรัฐธรรมนูญกล่าวอย่างเป็นนามธรรมยิ่งว่าหลักนิติธรรมเป็นหลักการพื้นฐานสำคัญของกฎหมายที่อยู่เหนือบทบัญญัติที่เป็นลายลักษณ์อักษร โดยเป็นแนวทางในการปกครองที่มาจากหลักความยุติธรรมตามธรรมชาติอันเป็นความเป็นธรรมที่บริสุทธิ์ปราศจากอคติ ไม่มีผลประโยชน์ส่วนตนเข้ามาเกี่ยวข้อง   หากศาลรัฐธรรมนูญไม่ให้คำอธิบายชัดเจนใดๆว่าหลักการพื้นฐานสำคัญของกฎหมายดังกล่าวมีลักษณะที่เป็นแก่นแกนเชิงหลักกฎหมายอย่างไร หากไพล่ไปพรรณนาว่าการใช้อำนาจให้ถูกต้องตามหลักนิติธรรมต้องไม่ใช่การใช้อำนาจตามอำเภอใจกดขี่ข่มเหงฝ่ายเสียงน้อย มีความทับซ้อนระหว่างผลประโยชน์  และไม่นำมาซึ่งความเสียหาย-แตกสามัคคีในประเทศชาติ  และโดยตรรกะอย่างครอบจักรวาลเช่นนี้เองที่ศาลรัฐธรรมนูญนำมาเป็นข้ออ้างอย่างรวบรัดเพื่อสถาปนาอำนาจทางกฎหมายของตนในการตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจเพื่อให้เป็นไปตามหลักนิติธรรมอันขยายความสู่การมีอำนาจในการพิจารณาการยื่นคำร้องตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 68 เรื่องการใช้สิทธิพิทักษ์รัฐธรรมนูญ

แม้หลักนิติธรรมตามนิยามคลุมเครือของศาลรัฐธรรมนูญอาจดูเสมือนหลักการใช้อำนาจที่เป็นธรรมทั่วไป แต่พิจารณาโดยรวมกลับมีฐานะเป็นหลักนิติธรรมเฉพาะกิจที่สร้างขึ้นโดยเฉพาะเจาะจงให้สอดรับกับความเชื่อมั่นรุนแรงของศาลในพฤติกรรมการใช้อำนาจที่ไม่เป็นธรรมของรัฐบาล/ฝ่ายเสียงข้างมากในรัฐสภาทั้งในแง่เผด็จการเสียงข้างมากหรือการมีผลประโยชน์ทับซ้อน  ยิ่งกว่านั้นในความคลุมเครือของคำอธิบายหลักนิติธรรมดังกล่าว หากสังเกตให้ดีจะพบว่าไม่มีมิติของกฎหมาย หลักการทางกฎหมาย/กระบวนการยุติธรรมปรากฏอยู่เลย  จนมีสภาพประหนึ่งหลักอนิติธรรมหรือหลักนิติธรรมมายาที่ไร้นิติ/กฎหมายในตัวมันเอง

ความผิดพลาดสำคัญของศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าว  เป็นไปได้ที่จะเกิดจากความไม่รู้หรือแสร้งไม่รู้ต่อความหมายเบื้องต้นหนึ่งของหลักนิติธรรมในแง่หลักความเป็นใหญ่สูงสุดของกฎหมายที่เป็นธรรมในเชิงเนื้อหาหรือรูปแบบในการปกครองบ้านเมือง โดยที่ความชอบธรรมในการใช้อำนาจรัฐขององค์กรใดๆหรือกระทั่งอำนาจประชาชนล้วนต้องสามารถอธิบายโดยยึดโยงกับตัวบทกฎหมายที่เกี่ยวข้อง  ในแง่นี้หลักนิติธรรมแท้จริงจึงบังคับให้ศาลรัฐธรรมนูญต้องอธิบายอำนาจในการพิจารณาคำร้องดังกล่าวโดยอ้างอิงมาตรา 68ของรัฐธรรมนูญโดยตรง ไม่ใช่การอ้างอิงอำนาจหลักนิติธรรมอันคลุมเครือเพื่อยืนยันอำนาจชี้ขาดของตนอย่างไม่ชอบธรรม

การยืนยันอำนาจวินิจฉัยอันไม่ถูกต้องย่อมนำไปสู่ข้อกังขาสำคัญต่อปัญหาการใช้อำนาจอย่างเป็นอิสระและเป็นกลางของศาลรัฐธรรมนูญ  อันโยงสู่ปัญหาการละเมิดหลักนิติธรรมอันแท้จริงของตุลาการรัฐธรรมนูญเอง  แม้ว่าณปัจจุบันข้อถกเถียงทางวิชาการเกี่ยวกับความหมายแห่งหลักนิติธรรมจักดำรงอยู่อย่างต่อเนื่อง แต่คำอธิบายหลักนิติธรรมในทางสากลจำนวนมากต่างเห็นพ้องต่อหลักความเป็นอิสระและเป็นกลางของศาลในฐานะเป็นองค์ประกอบสำคัญหนึ่งของหลักนิติธรรม ดังปรากฏตัวอย่างในคำอธิบายหลักนิติธรรมของนักนิติปรัชญาสำคัญของโลกอย่าง H.L.A. Hart [4], Joseph Raz[5] ,หรือในนิยามหลักนิติธรรมของสหประชาชาติ[6] ,เนติบัณฑิตยสภาสากล (The International Bar Association/IBA)[7]และ The World Justice Project Rule of Law Index,2012[8]       

แม้หลักนิติธรรมในมาตรา 3 วรรค 2 ของรัฐธรรมนูญจะไม่มีนิยามใดๆในตัวเอง แต่แท้จริงแล้วหลักความเป็นอิสระและเป็นกลางของตุลาการในฐานะเป็นองค์ประกอบสำคัญของหลักนิติธรรมมีปรากฏชัดเจนเช่นกันในรัฐธรรมนูญ  ดังเห็นประจักษ์ได้ในมาตรา197 วรรค 2 :ความเป็นอิสระและเป็นธรรมในการใช้อำนาจตุลาการ และมาตรา 201 :การปฏิบัติหน้าที่ของผู้พิพากษา-ตุลาการโดยปราศจากอคติเพื่อให้เกิดความยุติธรรม   บทบัญญัติเหล่านี้ล้วนสอดรับกับสิทธิพื้นฐานในกระบวนการยุติธรรมของบุคคลในการคัดค้านผู้พิพากษาหรือตุลาการ(ที่มีอคติ/ความขัดกันแห่งผลประโยชน์)และสิทธิที่จะได้รับการพิจารณาคดีอย่างถูกต้องและเป็นธรรมตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 40 (2) (3) รวมทั้งสอดคล้องกับปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน(ข้อ10:สิทธิที่จะได้รับการพิจารณาคดีอย่างเป็นธรรมโดยศาลซึ่งเป็นอิสระและไร้อคติ)และกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและการเมือง(ข้อ 14 : สิทธิได้รับการพิจารณาคดีอย่างเป็นธรรมในศาลที่มีอิสระและเป็นกลาง)ซึ่งไทยร่วมลงนามและให้สัตยาบันผูกมัดรับรอง

หลักความเป็นอิสระและเป็นกลางของตุลาการในฐานะเป็นองค์ประกอบสำคัญของหลักนิติธรรม มีความหมายในตัวเองที่การตัดสินคดีต้องเป็นไปอย่างอิสระและเป็นกลาง ไม่แอบแฝงหรือเก็บซ่อนความคิดใดล่วงหน้าเกี่ยวกับเรื่องที่เป็นปัญหาในการพิจารณา ไม่กระทำในสิ่งซึ่งเอื้อประโยชน์แก่คู่ความฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง หรือไม่มีความขัดกันแห่งผลประโยชน์ใดๆของผู้พิพากษากับคดีที่พิจารณา  ดังหลักการพื้นฐานที่ว่าบุคคลไม่อาจเป็นผู้พิพากษาในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับตนเองโดยถือกันทั่วไปว่าเป็นเสมือนหลักความยุติธรรมตามธรรมชาติ(Natural Justice)  น่าสนใจว่าสภาขุนนางของอังกฤษซึ่ง(เคย)ทำหน้าที่เป็นศาลสูงสุดเคยปรับใช้หลักการนี้ในการปฏิเสธอำนาจพิจารณาของตุลาการที่มีความผูกพันเกี่ยวข้องอย่างแรงกล้า(Strong Commitment)ในความเชื่อมั่นหรือความคิดเห็นบางประการอันสัมพันธ์กับเรื่องที่พิจารณา หรือปฏิเสธอำนาจตุลาการผู้มีความสัมพันธ์กับบุคคลหรือองค์กร/สถาบันซึ่งเกี่ยวข้องกับเรื่องที่เป็นปัญหาในกระบวนการพิจารณา[9]

ในแง่นี้เมื่อย้อนกลับมาพิจารณาปัญหาการแก้รัฐธรรมนูญของศาลรัฐธรรมนูญไทยปัจจุบัน  ตุลาการผู้มีส่วนร่วมสำคัญในการยกร่างรัฐธรรมนูญ พศ.2550 ซึ่งย่อมเห็นดีเห็นชอบด้วยในหลักการหรือกฎเกณฑ์ต่างๆที่ร่วมสถาปนาขึ้นมา  ย่อมมีผลประโยชน์ส่วนตนทั้งในเชิงความคิด อุดมการณ์ หรือระบบการเมืองในรูปแบบหนึ่งๆที่ตนยึดมั่นและมุ่งปกป้องส่งเสริมในรัฐธรรมนูญ   เช่นนี้แล้วภายใต้หลักนิติธรรมสากลที่เน้นความสำคัญของหลักความเป็นอิสระและเป็นกลางของตุลาการ ตลอดจนตัวอย่างบรรทัดฐานสากลข้างต้น  ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวย่อมล้วนขาดคุณสมบัติหรือไร้อำนาจชอบธรรมใดๆในการร่วมพิจารณาพิพากษาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญอันเป็นปัญหา   เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏชัดว่าตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 3 ท่านที่เข้าร่วมวินิจฉัยเป็นส่วนหนึ่งของเสียงข้างมากในการตัดสินคดีครั้งนี้   เคยมีส่วนร่วมสำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญ 2550 ทั้งในฐานะสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญและรองประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ คนที่2(นายจรัญ  ภักดีธนากุล) และในฐานะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ(นายนุรักษ์ มาประณีต และนายสุพจน์ ไข่มุกด์)[10]  การที่ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทั้งสามท่านไม่ยอมถอนตัว และฝืนเข้าร่วมการวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาท ย่อมถือเป็นการใช้อำนาจโดยมิชอบ ละเมิดหลักความเป็นอิสระและเป็นกลางของตุลาการหรือฝ่าฝืนต่อหลักนิติธรรมอันแท้จริง 

ผลลัพธ์แห่งการใช้อำนาจตุลาการโดยละเมิดต่อหลักนิติธรรมเช่นนี้ย่อมเป็นส่วนสำคัญหนึ่งที่นำไปสู่ความสูญเปล่าแห่งความชอบธรรมใดๆของคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 20พฤศจิกายนที่ผ่านมา   และจักปรากฏเป็นรอยด่างสำคัญอีกครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์แห่งสถาบันตุลาการไทยซึ่งมักตกอยู่ใต้บทวิพากษ์แห่งความเป็นอำนาจนิยม/อนุรักษ์นิยมมาโดยตลอด[11]ดังได้รับการตอกย้ำจากคำวินิจฉัยล่าสุดของศาลรัฐธรรมนูญ แม้ครั้งนี้จะถูกปกปิดห่อคลุมด้วยหลักนิติธรรมมายาที่พยายามสร้างขึ้นเพื่อยืนยันอำนาจว่างเปล่า  หรือหยิบยืมวาทกรรมของพรรคฝ่ายค้านมาใช้ในคำวินิจฉัย จำพวกเผด็จการฝ่ายข้างมาก , สภาผัวเมียหรือการกดขี่ฝ่ายเสียงข้างน้อย เพื่ออวดอ้างความเป็นประชาธิปไตย

แต่ใช่หรือไม่ว่า แท้จริงแล้วเสียงข้างน้อยดังกล่าว “ไม่ใช่เสียงข้างน้อยธรรมดาในระบบประชาธิปไตย แต่คืออภิสิทธิ์ชนส่วนน้อยในระบอบประชาธิปไตยครึ่งใบที่ได้อำนาจอภิสิทธิ์เหนือคนอื่น และเหนือเสียงข้างมาก  มาจากการรัฐประหารและรัฐธรรมนูญที่ร่างโดยอำนาจรัฐประหารนั้น”[12]

 

 




[1] แถลงการณ์ของคณะนิติราษฎร์ เรื่อง “คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญกรณีรัฐสภาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา” วันที่ 23 พฤศจิกายน 2556 , นสพ.มติชน  อาทิตย์ที่ 24 พฤศจิกายน 2556 หน้า 9

[2] ทรรศนะของวิษณุ เครืองาม ใน, ธานินทร์ กรัยวิเชียร , หลักนิติธรรม,นนทบุรี: สำนักงานกพ. 2552 , หน้า66

[3] คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่5/2551 ปรากฏนัยความไร้เหตุผลอันชอบธรรมจาก ความเห็นในการวินิจฉัยคดีส่วนตนของนายจรัญ ภักดีธนากุล ที่ยืนยันเชิงหลักการว่าประกาศคณะปฏิรูปการปกครองในระบบประชาธิปไตยฯฉบับที่ 30(ประกาศคณะรัฐประหาร)เป็นมาตรการที่จำเป็นต้องมี  มิได้ฝ่าฝืนหรือขัดแย้งต่อหลักนิติธรรมหรือสิทธิมนุษยชนแต่ประการใด  ส่วนคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 28-29/2555 ยืนยันว่า ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 ไม่ขัดหรือแย้งต่อหลักนิติธรรมตามมาตรา 3 วรรค2ของรัฐธรรมนูญภายใต้ข้ออ้างเรื่องความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน

[4] H.L.A. Hart , Essays in Jurisprudence and Philosophy, Oxford :Clarendon Press, 1983, pp.114-5

[5] Joseph Raz, “The Rule of Law and Its Virtue”, The Law Quarterly Review,Vol.93, April 1977,p.201

[6] UN, Rule of Law and Transitional Justice in Conflict and Post-Conflict Societies,(S/2004/616), 2004 แม้ในการประชุมระดับสูงว่าด้วยหลักนิติธรรมของสหประชาชาติในปีคศ.2012  หลักความเป็นอิสระของระบบตุลาการและความเป็นกลาง-เที่ยงธรรมของศาล ยังได้รับการตอกย้ำให้เป็นสาระสำคัญอันจำเป็นเบื้องต้น(Essential prerequisite)ต่อการยืนหยัดในหลักนิติธรรม , UN General Assembly ,Declaration of the High-level Meeting of the General Assembly on the Rule of Law at the National and International Levels, 19 September 2012(ข้อ13)

[7] The International Bar Association(IBA), Rule of Law Resolution ,September 2005,WWW.ibanet.org/Document/Default.aspx? Document Uid=a 19de354

[8] http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/wjp_Index_Report

[9] R v.Bow Street Metropolitan Stipendiary Magistrate, ex parte Pinochet Ugarte(No.2)  House of Lords, United Kingdom,(1999) 1 LRC 1  อ้างใน Nihal Jayawickrama , The Judicial Application of Human Rights Law, Cambridge : Canbridge University Press,2002 ,p.519   คดีนี้เกี่ยวข้องกับการออกหมายจับอดีตผู้นำเผด็จการชิลี(Pinochet)ในคดีส่งผู้ร้ายข้ามแดนเพื่อนำตัวมาพิจารณาคดีอาชญากรรมต่อมนุษยชาติ  ภายหลังพบว่าหนึ่งในผู้พิพากษาที่พิจารณาการออกหมายจับ เคยเป็นผู้อำนวยการและประธานองค์การนิรโทษกรรมสากล(AI) อันเป็นองค์กรที่ทำงานเกี่ยวกับการนิรโทษกรรมผู้ตกเป็นเหยื่อของอำนาจเผด็จการ/การละเมิดสิทธิมนุษยชน  แม้ไม่มีการกล่าวหาว่าผู้พิพากษาดังกล่าวมีอคติในความเป็นจริง  สภาขุนนางอังกฤษก็ชี้ขาดว่า ถึงแม้จะไม่พบความผิดในแง่การมีอคติความลำเอียงใดๆ   ผู้พิพากษาดังกล่าวย่อมขาดคุณสมบัติ(แห่งความเป็นอิสระ-เป็นกลาง)โดยอัตโนมัติในการพิจารณาการออกหมายจับดังกล่าว

[10] คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ พศ.2550, http://th.wikipedia.org/wiki/

[11] ดูตัวอย่างบทวิพากษ์ล่าสุดของสถิตย์ ไพเราะ อดีตรองประธานศาลฏีกา ในงานเสวนาวิชาการ”คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญกับหลักประชาธิปไตยและนิติธรรม”24พย.2556 :”...สถาบันตุลาการของประเทศไทยในปัจจุบันยังคงมีอุดมการณ์แบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์อยู่มาก  เพราะหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองปี 2475 นั้น ศาลหรืออำนาจตุลาการเป็นสถาบันการเมืองเดียวที่แทบไม่ถูกปฏิรูปเลยแม้จะมีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง” ,นสพ.มติชน ,25 พย.2556

[12] เกษียร เตชะพีระ , “ผลทางการเมืองของมติศาลรัฐธรรมนูญ” ,  http://blogazino.in.th/blogs/kasian/post/4460