พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์: รัฐล้มเหลว (แบบสากล แบบไทย และแบบไทยๆ)

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

 

อยากจะใส่ชื่อภาษาอังกฤษให้บทความนี้ดูเท่สักนิดเช่นFailed State -- A Very Thai Style ก็ดูจะเสียเวลาไปสักหน่อย

แต่ก็เป็นการเน้นย้ำว่าบางทีเรื่องที่ชอบพูดกันว่า "รัฐล้มเหลว" นี้ ความสำคัญอาจไม่ได้อยู่ที่เรื่องที่เขาเถียงกันอย่างเอาเป็นเอาตายในสังคมนานาชาติ แต่เป็นเรื่องของความสนุกสนาน "แบบไทยๆ" ดังที่อาจารย์ท่านหนึ่งที่ผมเคารพท่านมักจะชี้ช่องให้เห็นว่า เมื่อเราเอาคำว่า "ไทย" ใส่ไปในเรื่องใดเราก็จะรู้สึกแบบหนึ่ง

แต่ยิ่งจะสนุกไปกันใหญ่เมื่อเอาคำว่า "ไทยๆ" ใส่ไปก็จะยิ่งสนุกไปอีกแบบหนึ่ง เพราะเหมือนจะสื่อความหมายว่า เมื่อเอาคำว่า "ไทย" ใส่ไปในอะไรสักอย่างมันก็จะเป็นเรื่องของความเข้าอกเข้าใจเรื่องราวในบริบทของบ้านเรา แต่เมื่อเอาคำว่า "ไทยๆ" ใส่เข้าไป ไอ้ที่ดูจะเคร่งเครียดเอาจริงเอาจัง หาเหตุหาผล หาที่มาที่ไป มันก็ดูจะเป็นเรื่องที่บ่งบอกถึงอัตลักษณ์ของตัวเรามากขึ้น ...

นั่นคือ "สนุก" นั่นแหละครับ

มาเข้าเรื่อง "รัฐล้มเหลว" แบบสากลก่อน : จะว่าไปแล้ว เรื่องรัฐล้มเหลวจะว่าเข้าใจง่ายก็เข้าใจง่าย จะว่าเข้าใจยากก็พอสมควร มันขึ้นอยู่กับการทำความเข้าใจก่อนว่า "รัฐ" (state) นั้นคืออะไร

เอาแบบง่ายๆ ไม่ต้องเสียเวลามาเรียนในสาขาวิชารัฐศาสตร์ เรากำลังเข้าใจกันว่า รัฐนั้นเป็นอะไรที่มากกว่ารัฐบาล คือมันเป็นเรื่องของการพูดถึงทั้ง "เงื่อนไข" ทั้งในแง่ "หน้าที่" และ "บริบท" ที่รัฐบาลนั้นจะต้องกระทำ รวมทั้งการทำความเข้าใจว่า เมื่อพูดถึงรัฐนั้น เราเข้าใจมิติของรัฐบาล และมิติทางภูมิรัฐศาสตร์ และความเชื่อมโยงกับนานาชาติ ในแง่ที่ว่า รัฐบาลนั้นทำงานและเป็นใหญ่อยู่ในพื้นที่หนึ่งๆ ที่ชัดเจนและเป็นที่ยอมรับจากรัฐบาลอื่น (เราจึงพูดถึงรัฐในฐานะประเทศในชุมชนนานาชาติ นั่นแหละครับ)

แนวคิดหลักในเรื่องของรัฐล้มเหลว เท่าที่พอจะประมวลกันมานั้นก็จับความได้ว่า เป็นการพูดถึงว่ารัฐ(บาล) นั้นล้มเหลวในแง่ของการไม่มีซึ่งองค์ประกอบพื้นฐานบางอย่าง และไม่มีความรับผิดชอบในฐานะที่เป็นรัฐบาลที่มีสามารถสถาปนาอำนาจอธิปไตยเหนือดินแดนหนึ่งๆ ได้อย่างสมบูรณ์

พูดให้ง่ายกว่านั้นอีกก็คือ ความล้มเหลวหลักๆ นั้นมีอยู่สองประการ ก็คือ ไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ในแง่ของเศรษฐกิจ และไม่สามารถคุ้มกันดูแลประชาชนของตัวเองได้จากความรุนแรงทางกายภาพ

ในสารานุกรมที่ใช้กันอย่างกว้างขวางอย่างWikipediaในฐานะบันไดขั้นแรกก่อนจะเข้าสู่ความเข้าใจที่ซับซ้อน ได้สรุปลักษณะสี่ประการของแนวคิดพื้นฐานว่าด้วยรัฐล้มเหลวว่า มีลักษณะสำคัญคือ

1.เป็นรัฐที่ไม่สามารถจัดการเรื่องเอกภาพเหนือดินแดนของตนเองได้ รวมกระทั่งไม่สามารถที่จะสถาปนาสิทธิอำนาจในการผูกขาดการใช้กำลังบังคับทางกายภาพได้ (นักสังคมวิทยาการเมืองย่อมตระหนักถึงกลิ่นอายของงานเขียนของ Max Weber ได้ในส่วนนี้)

2.มีความเสื่อมถอยในการใช้สิทธิอำนาจอันชอบธรรม (legitimate authority) ในการตัดสินใจสาธารณะ

3.ไม่มีความสามารถในการจัดหาซึ่งบริการสาธารณะ

4.ไม่มีความสามารถในการที่จะมีปฏิสัมพันธ์กับรัฐอื่นๆในฐานะที่เป็นสมาชิกชุมชนนานาชาติร่วมกัน

จะว่าไปแล้วแนวคิดเรื่องรัฐล้มเหลวก็มีคุณูปการอยู่มากเพราะทำให้เราสามารถที่จะเข้าใจได้ว่ารัฐควรจะมีหน้าที่อะไรบ้าง และความจะดำรงอยู่อย่างไร อีกทั้งยังมุ่งเน้นทั้งในแง่ของ "ความชอบธรรม" ที่รัฐจะต้องมีซึ่งกว้างไกลกว่าการอ้างความชอบธรรมในทางกฎหมายเท่านั้น

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าคำจำกัดความแบบหลวมๆ ของรัฐล้มเหลวจะเป็นที่เข้าใจกันมานานแล้วในการศึกษาทางเศรษฐศาสตร์ระหว่างประเทศ และความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ แต่ก็ไม่ได้มีคำจำกัดความในเรื่องรัฐล้มเหลวที่เป็นที่ยอมรับตรงกันในรายละเอียด หากแต่ว่า ส่วนสำคัญของเรื่องคำจำกัดความรัฐล้มเหลวนั้นอาจจะแยกได้ออกเป็นสองเรื่อง

1.เป็นคำจำกัดความที่พัฒนามาสู่"อุตสาหกรรม"หรือ "กิจการ" การวัดประเมินรัฐล้มเหลวในระดับนานาชาติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของสหรัฐอเมริกา ในการพัฒนา "ดรรชนีรัฐล้มเหลว" (Failed State Index) โดยองค์กรที่ชื่อว่า Fund for Peace และตีพิมพ์ในทุกๆ ปีในนิตยสารที่ทรงอิทธิพลอย่าง Foreign Policy (แม้ว่าแนวคิดบางส่วนนั้นก็พัฒนาขึ้นมาจากโครงการวิจัยใหญ่ของมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ดก่อนหน้านั้น)

2.เป็นคำจำกัดความและธุรกิจในการวัดประเมินที่มีการมองว่าสนับสนุนให้เกิดการแทรกแซงจากต่างประเทศเข้าไปในประเทศเหล่านั้นแต่ในอีกด้านหนึ่งหากเรามองว่าคุณค่าต่างๆที่เขาพยายามจะเชิดชูในคำจำกัดความนั้นก็เป็นสิ่งที่น่าจะเป็นความรับผิดชอบต่อสังคมโลกในการเข้าไปปกป้องคุ้มครองเพื่อนมนุษย์ด้วยกันคำจำกัดความและอุตสาหกรรมเหล่านี้ก็อาจจะมีคุณค่าและคอยช่วยคัดง้างกับลักษณะสุดโต่งอย่างเสรีนิยมใหม่ที่เน้นการแสวงหากำไรเป็นที่ตั้ง หรือการพัฒนาที่อาจจะสร้างความเดือดร้อนให้คนบางกลุ่มต้องเสียสละ หรือลัทธิการไม่ยุ่งเกี่ยวกับกิจการภายในของประเทศอื่นทั้งที่อาจจะไปละเมิดคุณค่าสากลของความเป็นมนุษย์ในกรณีที่รัฐเหล่านั้นอ้างความชอบธรรมด้วยกฎหมายที่ไม่เป็นธรรมและด้วยกำลังบังคับโดยเฉพาะกำลังทางการทหารและการสู้รบกันในลักษณะของการต่อต้านในรูปแบบสงครามกลางเมือง

ทีนี้ในแง่ของตัวดรรชนีชี้วัดเรื่องรัฐล้มเหลวซึ่งอยากจะเชิญชวนให้ไปทัศนาในffp.statesindex.org ซึ่งได้ชี้ให้เห็นทั้งในแง่ของแรงกดดันที่แต่ละรัฐจะต้องมี และการส่งสัญญาณเตือนว่ารัฐเหล่านั้นอาจจะเขยิบเข้าใกล้ความล้มเหลวมากขึ้นนั้น เขาได้จัดทำโปรแกรมในการวัดประเมินและเฝ้าระวังเอาไว้อย่างน่าสนใจ โดยแบ่งง่ายๆ ออกมาเป็นตัวชี้วัดสามด้านใหญ่ คือ ตัวชี้วัดด้านสังคม เศรษฐกิจ และการเมือง

สำหรับตัวชี้วัดทางสังคมนั้นแบ่งเป็นสี่มิติหลัก นั่นคือ

1.แรงกดดันต่อประชากร ซึ่งรวมเอาเรื่องทางด้านโรคภัยไข้เจ็บและภัยธรรมชาติที่ทำให้รัฐบาลนั้นเจออุปสรรคในการปกป้องพลเมืองของตนซึ่งอาจมีทั้งความไร้สมรรถภาพของรัฐบาลเองหรือไม่มีความมุ่งมั่นที่จะทำ (ปี 2013 ไทยได้ 7.9)

2.แรงกดดันจากเรื่องของการอพยพลี้ภัยและการพลัดถิ่นฐานของประชากร (6.4)

3.ความเดือดร้อนของกลุ่มคนต่างๆ ในสังคม โดยเฉพาะเมื่อรัฐบาลคุ้มครองปกป้องคนเหล่านี้ไม่ได้ อาทิ เรื่องของการมีอคติ การไร้อำนาจ ความขัดแย้งทางชาติพันธุ์ ทางศาสนา หรือด้านอื่นๆ (8.1)

4.การไหลออกของประชากรโดยเฉพาะประชากรที่มีคุณภาพ (3.5)

สำหรับตัวชี้วัดทางเศรษฐกิจนั้นมีสองมิติใหญ่ ได้แก่

5.การพัฒนาทางเศรษฐกิจที่มีความเหลื่อมล้ำ (6.4)

6.ความยากจนและความเสื่อมถอยทางเศรษฐกิจ (3.5)

สำหรับตัวชี้วัดทางการเมือง ประกอบด้วยหกมิติหลัก คือ

7.ความชอบธรรมของรัฐ ซึ่งในมิตินี้รวมทั้งเรื่องของการคอร์รัปชั่นและการขาดการมีตัวแทนเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดชะตากรรมของผู้คนในสังคม(6.2)

8.การให้บริการสาธารณะขั้นพื้นฐานของรัฐ(4.6)

9.การเคารพสิทธิมนุษยชนและความเสมอภาคทางกฎหมาย (7.3)

10.ความสามารถในการผูกขาดการใช้กำลังบังคับและความรุนแรงของรัฐ ซึ่งแปลให้ง่ายๆ ก็คือไม่ใช่ผูกขาดว่าจะใช้คนเดียวแล้วไปใช้พร่ำเพรื่อ แต่หมายความว่าไม่ทำให้เกิดการใช้อำนาจและความรุนแรงโดยกลุ่มคนอื่นๆ (7.8)

11.การแตกแยกกันเองในหมู่ชนชั้นนำ ซึ่งทำให้สังคมนั้นเกิดทางตันและจะทำลายสัญญาประชาคมในภาพรวม (8.8)

12.การแทรกแซงจากภายนอก (ทั้งในแง่ความช่อยเหลือต่อประชาชน และน่าจะรวมถึงความช่วยเหลือในการทำให้รัฐบาลยังมีอำนาจอยู่ได้) (4.6)

สำหรับข้อวิจารณ์ในเรื่องแนวคิดและกิจการประเมินรัฐล้มเหลวนั้น นอกเหนือจากเรื่องของการมองว่าเป็นการสถาปนาอำนาจนำของสหรัฐ รวมทั้งการขาดเอกภาพในการวิเคราะห์ของแต่ละสำนักแล้ว ข้อวิจารณ์อื่นๆ ที่น่าสนใจก็มี เช่น การมองว่ามันเป็นการส่งสัญญาณที่ผิดว่าควรแบ่งโลกออกเป็นส่วนที่ล้มเหลวกับไม่ล้มเหลว แต่ควรจะมองเป็นมิติของสมรรถนะของรัฐ (state capability continuum) มากกว่า โดยวัดในแบบที่มีความต่อเนื่องกันมากกว่าไปแบ่งง่ายๆ ว่าล้มเหลวหรือไม่ล้มเหลว (World Policy Journal) หรือข้อวิจารณ์ที่ว่า เป็นการยากที่จะเอาทุกประเทศมาวางรวมกันในตารางเดียวด้วยเครื่องมือหลักอันเดียว เพราะความล้มเหลวในแต่ละประเทศนั้นอาจจะมีที่มาต่างกัน และอาจจะล้มเหลวในรูปแบบที่ต่างกัน

รวมทั้งเราจะแน่ใจได้อย่างไรว่าการวัดความล้มเหลวนั้นเป็นการวัดที่"กลุ่มอาการ"หรือเป็นการวัด "สาเหตุที่แท้จริง" กันแน่? (The Guardian)

มาเข้าเรื่อง "รัฐล้มเหลวในกรณีของไทย" บ้าง : เมื่อพิจารณาแล้ว

ในดรรชนีชี้วัดเมื่อปีที่แล้ว ซึ่งวัดกันเมื่อตอนกลางๆ ปี 2013 จะพบว่าประเทศไทยที่รกของเรานั้นอยู่ตรงกลางๆ คือตำแหน่งที่ 90 ในจำนวน 178 ประเทศ (แย่สุดคือ โซมาเลีย และบรรดาประเทศในแอฟริกา ในขณะที่ดีสุดคือ ฟินแลนด์ และกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวีย)

โดยภาพรวมห้าปีย้อนหลังประเทศไทยก็ขึ้นๆ ลงๆ อยู่ตรงกลางๆ ตารางนี่แหละครับ

แต่ใช่ว่าเราจะมองว่าประเทศไทยว่าดีแล้ว หรือเดินทางสายกลางไปซะเรื่อย เพราะคะแนนที่อันตรายมากคือเกิน 8 จาก 10 เนื่องจากมี 12 ตัวชี้วัด รวมกันเป็น 120 เราได้รวม 75.1 นั้นคือตัวแปรด้านความขัดแย้งระหว่างกลุ่มคน (8.1) และความขัดแย้งแตกแยกในหมู่ชนชั้นนำ (8.8) ซึ่งเป็นตัวเพิ่มคะแนนให้เราเข้าสู่ปริมณฑลของความล้มเหลวมากขึ้น

ส่วนอีกชุดหนึ่งที่ควรจะพิจารณาก็คือบรรดาตัวแปรที่เราได้7 ซึ่งก็เป็นตัวที่ทำให้เรายังมีความเสี่ยงสูง นั่นก็คือ ตัวแปรด้านภัยพิบัติ-แรงกดดันต่อประชากร (7.9) ตัวแปรด้านการเคารพสิทธิมนุษยชนและความเสมอภาคทางกฎหมาย (7.3) และตัวแปรด้านความสามารถในการผูกขาดการใช้กำลังบังคับและความรุนแรงของรัฐ (7.8)

มาเข้าเรื่อง "รัฐล้มเหลวแบบไทยๆ" บ้าง : ผมรู้สึกว่าคำว่ารัฐล้มเหลวถูกนำมาใช้เสียจนเกร่อไปหมด และน่าสงสัยว่าเอามาใช้เพื่อประโยชน์ต่อประชาชนจริงๆ หรือเปล่า หรือเอามาใช้เพื่อต้องการยกระดับให้เกิดมาตรฐานสากลโดยเรียกร้องให้เกิดการแทรกแซงจากองค์กรสากลมากแค่ไหน

บางทีผมอาจจะคิดมากไปกับความเป็น"ไทยๆ"ของบ้านเรา เพราะข้องอ้างเรื่องรัฐล้มเหลวนั้นอาจมีลักษณะเป็นผลสะท้อนจากการช่วงชิงอำนาจในหมู่ชนชั้นนำ และเป็นเรื่องที่เชื่อมโยงกับความขัดแย้งที่เกิดขึ้นระหว่างกลุ่มคนต่างๆ ซึ่งเราอาจจะพอเทียบเคียงกับค่าตัวแปรที่สูงเด่นสองตัวของบ้านเราดังที่อภิปรายไปแล้ว จนบางทีก็พุดได้ยากว่าอะไรเกิดก่อนอะไร ระหว่างความขัดแย้งที่เรามีในหมู่ประชาชน หรือความขัดแย้งในหมู่ชนชั้นนำ แต่เราก็สามารถตอบได้ว่าความขัดแย้งของทั้งสองระดับนั้นมีสูงเด่น ในระดับ 8 มากกว่าตัวแปรอื่นๆ และสิ่งที่จะช่วยให้ลดลง ก็คือ อำนาจรัฐและกฎหมายเองก็ไม่ได้ช่วยอะไรดังที่จะดูได้จากตัวแปรในคะแนน 7

แม้ว่าเรื่องนี้ควรจะเอาไว้ในการอภิปรายเรื่องของ "รัฐล้มเหลวกรณีไทย" แต่ผมว่าน่าจะอยู่ในเรื่อง "รัฐล้มเหลวแบบไทยๆ" มากกว่า เพราะข้ออ้างเรื่องรัฐล้มเหลวดูจะยิ่งเสริมประเด็นให้มีความขัดแย้งมากขึ้นด้วย เพราะเบื้องหลังของเรื่องนั้นก็คือเรามีความขัดแย้งในประเทศนั่นแหละครับ ดังนั้น ยิ่งอ้างเรื่องรัฐล้มเหลวภายใต้การที่มีแต่ความขัดแย้งเต็มไปหมด เราก็ไม่สามารถหาใครในประเทศหรอกครับที่ไม่ได้ประโยชน์จากความขัดแย้งที่มีอยู่ ทั้งขั้วความขัดแย้งเอง และคนที่จะอ้างว่าควรจะเข้ามาเป็นกลางทั้งความขัดแย้งและเจรจา รวมทั้งกิจการ/อุตสาหกรรม/ธุรกิจการรับเหมา-เป็นเจ้าภาพการปฏิรูปดังกล่าว

ในแง่นี้เราก็ควรสงสัยเอาไว้ก่อนว่าบางทีขั้วขัดแย้งที่อยู่กับเรานั้นอาจมีศักดิ์ศรีและความจริงใจในการกล่าวอ้าง/โจมตีฝ่ายเราว่าเกิดสภาพรัฐล้มเหลว(หรือเขาอาจเป็นส่วนหนึ่งที่จงใจทำให้เกิดความล้มเหลวของรัฐ)มากกว่าไอ้ประเภทที่รอเสียบ รอแทรกนั่นแหละครับ ก็พูดยากว่าไม่ได้อยู่ในความขัดแย้ง หรือได้ประโยชน์จากความขัดแย้งที่มีอยู่ หรือผลักคนให้เป็นขั้วแต่พวกฉันเป็นกลาง ...

ไม่เชื่อลองดูอาการรักชาติและไม่ต้องการการแทรกแซงจากภายนอกในช่วงนี้เมื่อพูดถึงการเจรจาและคนกลางจากภายนอกก็ได้ครับโอโหประเทศไทยดูดีมีความสามัคคีขึ้นมาอย่างไม่เคยเห็นมาก่อนทีเดียว ... หึหึหึ

 

 

ที่มา: มติชนออนไลน์ 
เผยแพร่ครั้งแรกใน: มติชนรายวัน 4 มี.ค. 2557
 

ข่าวรอบวัน

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท

ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

พื้นที่ประชาสัมพันธ์