นักวิชาการอ็อกฟอร์ดชี้ เขื่อนใหญ่ ไม่เคยคุ้มทุน มีแต่สร้างหนี้

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

 

 

เมื่อเดือนมีนาคมที่ผ่านมา สี่นักวิชาการจากมหาวิทยาลัยอ็อกฟอร์ด เสนอผลงานวิจัยเรื่องความคุ้มค่าของโครงการเขื่อนขนาดใหญ่ทั่วโลก การศึกษาครั้งนี้ใช้เวลานานถึง 4 ปีเพื่อรวบรวมตรวจสอบข้อมูลของเขื่อนขนาดใหญ่ที่ก่อสร้างในช่วงปี 2477-2550 ที่มีความสูงมากกว่า 15 เมตร จำนวน 245 แห่ง จาก 65 ประเทศทั่วโลก

สิ่งที่ค้นพบคือ "โครงการเหล่านี้ไม่สะท้อนประสิทธิผลในเชิงเศรษฐศาสตร์ แม้จะยังไม่ได้รวมค่าความเสียหายจากผลกระทบของเขื่อนต่อสังคมมนุษย์และธรรมชาติ ราคาต้นทุนของเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำขนาดใหญ่ก็บานปลายจนเกินที่จะคุ้มราคา นอกจากนี้ การสร้างเขื่อนก็มักจะใช้เวลานาน และไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาทางด้านพลังงานในเวลาอันควร"

ราคาที่แท้จริงของเขื่อนมักบานปลายกว่าที่ประเมินไว้ถึงร้อยละ 96 หรือเกือบสองเท่า และใช้เวลานานกว่าที่กำหนดไว้กว่าร้อยละ 44 และสิ่งเหล่านี้เกิดซ้ำรอยมานานกว่า 70 ปีโดยไม่มีการปรับปรุง

กล่าวให้เข้าใจง่าย คือ หากตั้งเป้าไว้ว่าเงินลงทุนของเขื่อนจะไม่เกิน 100 ล้านบาท และใข้เวลาเพียง 7 ปีในการก่อสร้าง การสำรวจที่ผ่านมาพบว่า ท้ายที่สุดเมื่อโครงการเสร็จ ทุนที่จำต้องจ่ายให้กับการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่มักกลายเป็น 196 ล้านบาท และการก่อสร้างที่มักจะเสร็จล่าช้ากว่าที่กำหนดไว้อีกเท่าตัว  กล่าวคือ เขื่อนดังกล่าวจะใช้เวลาในการก่อสร้างทั้งสิ้นประมาณ 10 ปี

2 สาเหตุหลักที่นำไปสู่การตัดสินใจซึ่งลงเอยด้วยหนี้ท่วมหัวคือ หนึ่ง ความเข้าใจผิดที่เกิดจากการที่นักออกแบบและผู้พัฒนาโครงการจมปลักอยู่กับภาพสวยหรูของแผนงาน แทนที่จะคำนึงถึงความเป็นจริงของโครงการ ไม่ว่าจะเป็นต้นทุนและเวลาที่มักสูงขึ้นไปตามขนาดของเขื่อน หรือผลกระทบต่อผู้คนและสิ่งแวดล้อม สอง ภาพหลอกลวงจากข้อมูลผิด ๆ หรือผลประโยชน์ทางการเมืองที่นำไปสู่การตัดสินใจที่ไม่สมเหตุสมผล

ผลการวิจัยยังระบุอีกว่า เขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำส่วนใหญ่มักละเลยที่จะคำนึงถึงเวลาที่ใช้ในการออกแบบและจัดเตรียมโครงการก่อนจะเริ่มก่อสร้าง การดำเนินโครงการขนาดใหญ่เช่นนี้จำต้องมีการศึกษาทางเทคนิคและความเป็นไปได้ทางเศรษฐกิจอย่างละเอียด รวมไปถึงการศึกษาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสังคม และการต่อรองทางการเมือง ซึ่งเวลาในการศึกษาวิเคราะห์เหล่านี้จะใช้เวลาโดยเฉลี่ยอย่างน้อย 8.6 ปี ก่อนเริ่มโครงการเขื่อนขนาดใหญ่ ยิ่งไปกว่านั้น ผู้ประกอบการมักละเลยข้อเท็จจริงที่ว่า ผลประโยชน์ที่คาดหวัง มักจะไม่ได้เกิดขึ้นรวดเร็วดังประสงค์

ในรายงานยกตัวอย่างกรณีเขื่อนอิทุมบิอาราของประเทศบราซิล ที่แม้จะมีเสียงท้วงติงเรื่องความเสี่ยงของพื้นที่ว่าเป็นพื้นที่เสี่ยงต่อแผ่นดินไหวอย่างมาก ในขณะที่เจ้าของโครงการยืนยันว่าเขื่อนจะไม่มีปัญหา แต่ท้ายที่สุดแล้ว ก็จำต้องควักกระเป๋าจ่ายเพิ่มกว่าราคาที่ตั้งไว้เกือบเท่าตัว (ร้อยละ 96) เพื่อปรับพื้นดิน  เมื่อเทียบกับราคาที่ต้องจ่ายกับการศึกษาเพิ่มเติมแค่ 1 ใน 3 ของต้นทุนโครงการ

อีกหนึ่งปัญหาที่นักวิจัยอ๊อกฟอร์ดค้นพบคือ ความแตกต่างระหว่างสกุลเงินที่ใช้ในการลงทุนกับอัตราแลกเปลี่ยนของสกุลเงินท้องถิ่น บวกกับอัตราเงินเฟ้อที่เพิ่มขึ้นตลอดตั้งแต่ก่อนสร้างเขื่อนถึงวันเปิดเขื่อน รวมไปถึงการใช้งบประมาณของรัฐในการสนับสนุนโครงการ

ภาวะเงินเฟ้อเป็นเรื่องที่ไม่มีใครสามารถคาดการณ์ได้อย่างแน่นอน ทว่าเมื่อพิจารณาบทเรียนในอดีต ภาวะเงินเฟ้อนั้นเป็นเรื่องที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ โดยเฉพาะเมื่อระยะเวลาในการสร้างเขื่อนเกิดยืดเยื้อ และยังจะก่อให้เกิดหนี้สินเพิ่มขึ้นอีกด้วย

ที่ผ่านมา เงินกู้โครงการเขื่อนขนาดใหญ่มักมาจากต่างประเทศที่มีเงินสกุลที่แข็งกว่าประเทศเจ้าบ้าน หากค่าเงินของประเทศเจ้าบ้านตกต่ำลง หนี้ที่ต้องจ่ายกลับอาจบานปลายมากกว่าเงินกู้เบื้องต้น ในงานวิจัยยกตัวอย่างกรณีเขื่อนชิวอของประเทศโคลัมเบียที่เงินทุนกว่าครึ่งมาจากเงินกู้ และสุดท้ายจำต้องจ่ายเงินมากกว่าเดิมถึงร้อยละ 32 เพราะค่าเงินเปโซโคลัมเบียตกต่ำลงอย่างน่าตกใจในช่วง 7 ปีของการสร้างเขื่อน \

ประเทศไทยเองก็ใช่ว่าจะไม่เคยมีประสบการณ์เรื่องเขื่อนที่ไม่ได้นำมาซึ่งผลประโยชน์ตามเป้าหมาย โดยมีตัวอย่างที่เห็นได้อย่างชัดเจนคือ เขื่อนปากมูน

เขื่อนปากมูนได้รับการอนุมัติโครงการตั้งแต่ปี 2532 แล้วเสร็จเมื่อปี 2535 ก่อนที่จะเปิดใช้จริงอีกสองปีให้หลัง ด้วยวงเงิน 3,880 ล้านบาท แต่ท้ายที่สุด วงเงินที่กู้จากธนาคารโลกกลับเพิ่มขึ้นถึง 6,600 ล้านบาท สูงกว่าที่ประเมินไว้ถึงร้อยละ 68 ซึ่งยังไม่รวมภาษีและดอกเบี้ยในช่วงการก่อสร้างที่จะเพิ่มตัวเลขให้สูงขึ้นกว่าร้อยละ 91 (ข้อมูลจากคณะกรรมการเขื่อนโลก)

การสร้างเขื่อนปากมูนก่อให้เกิดการสูญเสียรายได้จากการทำประมง คำนวณได้ปีละ 140 ล้านบาท เขื่อนปากมูนยืนหยัดมานานกว่า 20 ปี ดังนั้น รายได้ที่เสียไปจากการทำประมงโดยรวมอย่างน้อยคือ 2,800 ล้านบาท

ปัญหาอีกอย่างที่เม็ดเงินไม่สามารถเยียวยาได้คือ การล่มสลายของวิถีชีวิต และชุมชนที่ต้องพึ่งพิงความอุดมสมบูรณ์ของแม่น้ำ หนึ่งในสาเหตุสำคัญของปัญหานี้คือ การทำรายงานการศึกษาผลกระทบที่ไม่ครบถ้วน ซึ่งนำไปสู่การประเมินความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจท้องถิ่นและความเป็นอยู่ของชุมชนที่ต่ำเกินความเป็นจริงอย่างมาก เห็นได้จากจำนวนคนที่ต้องอพยพซึ่งเพิ่มจาก 241 เป็น 1,700 คน และค่าชดเชยที่ต้องจ่ายให้ประชาชนกว่า 6,202 ครอบครัว และยังมีอีกมากที่ได้รับผลกระทบและจำต้องออกจากพื้นที่ หรือปรับเปลี่ยนวิธีการทำมาหากินเพื่อความอยู่รอด กระนั้นค่าชดเชยที่ได้มาก็เป็นเพียงส่วนหนึ่งของการเยียวยารายได้บางส่วนที่เสียไปหลังจากการสร้างเขื่อนเป็นระยะเวลาแค่ 3 ปีเท่านั้น บวกกับค่าชดเชยการสูญเสียอาชีพประมงไปแล้วอย่างน้อย 488.5 ล้านบาท ซึ่งเป็นค่าใช้จ่ายที่ผู้ออกแบบไม่ได้คาดคิดไว้ในแผนพัฒนาโครงการตั้งแต่ต้น

สิ่งเหล่านี้สะท้อนให้เห็นว่า ไม่ใช่ว่าประเทศไทยไม่มีประสบการณ์ดังเช่นที่งานวิจัยของอ๊อกฟอร์ดได้ระบุไว้ ท้ายที่สุด เงินทุนที่ต้องเสียไปกับการก่อสร้างก็มากกว่าที่ประเมินไว้เกือบสองเท่า ซึ่งตัวเลขนี้ยังไม่รวมค่าชดเชยที่จำต้องเยียวยาให้กับชุมชนที่ได้รับผลกระทบมาตลอด 24 ปี และจากนี้ไปอีกหลายชั่วอายุ

ความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการสร้างเขื่อนปากมูน รวมถึงงานวิจัยของอ๊อกฟอร์ดน่าจะทำให้ผู้ลงทุนและผู้ให้เงินกู้ตระหนักถึงความเสี่ยงของการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ ที่หลาย ๆ ครั้ง เมื่อโครงการเกิดหนี้สินบานปลาย ก็ไม่มีใครจะชดเชยได้นอกจากรัฐบาลที่จำต้องใช้ภาษีประชาชนมาทดแทน

ทางออกของปัญหานี้ไม่ใช่การหยุดหรือยกเลิกการใช้พลังงาน หากแต่เป็นการหาวิธีที่เหมาะสมกับสภาพภูมิประเทศและความพร้อมทางเศรษฐกิจที่ควรเป็นตัวบ่งชี้ในการตัดสินใจก่อสร้างโครงการ กลุ่มนักวิชาการอ๊อกฟอร์ดให้ความเห็นว่า ประเทศที่ยังไม่ค่อยมีความพร้อมทางเศรษฐกิจ ควรพิจารณาโครงการพลังงานทางเลือกอื่นที่ใช้เวลาในการดำเนินการเตรียมแผนและมีแผนงบประมาณที่ต่ำกว่าการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ ด้วยเหตุผลง่าย ๆ ที่ว่า เขื่อนขนาดใหญ่มักใช้เวลานาน และไม่สามารถตอบโจทย์ความต้องการด้านพลังงานได้เร็วตามเป้า

ที่ผ่านมา กลุ่มต้านเขื่อน ไม่ว่าจะเป็นประชาชนที่อยู่ในพื้นที่และเป็นผู้มีส่วนได้เสียโดยตรง หรือกลุ่มองค์กรพัฒนาเอกชน มักยกประเด็นผลกระทบเชิงลบต่อวิถีชีวิต วัฒนธรรม และสิ่งแวดล้อมในบริเวณโครงการ แต่เสียงตอบเหล่านี้กลับเปรียบเสมือนเสียงลมเบาๆ ที่ผู้สนับสนุนโครงการก็ไม่ได้สนใจ การศึกษาโดยนักวิชาการจากมหาวิทยาลัยซึ่งเป็นที่เคารพจากหลาย ๆ กลุ่มชิ้นนี้ มุ่งเน้นไปที่ความไร้ประสิทธิผลทางเศรษฐกิจและการเงินของเขื่อน และได้ชี้ชัดอีกด้วยว่า การสร้างเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำขนาดใหญ่นั้นไม่เคยคุ้มค่า แถมยังทำให้ประชาชนต้องแบกรับภาระแทน

คำถามคือ หากเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำก่อให้เกิดความเสี่ยงทางเศรษฐกิจมากขนาดนี้ ในขณะที่ การศึกษาข้างต้นยังไม่ได้รวมถึงผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อมและสังคม อีกทั้งวิถีชีวิตของประชาชนในพื้นที่ที่ต้องเปลี่ยนแปลงไป เหตุใดโครงการเหล่านี้จึงยังได้รับการสนับสนุนอยู่

ถึงเวลาแล้วหรือยัง ที่ความคิดต่อการสร้างเขื่อนจะต้องเปลี่ยนไป?

 

 

ข่าวรอบวัน

เนื้อหาแนะนำ

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

พื้นที่ประชาสัมพันธ์