จากกรณีการทำรัฐประหารครั้งล่าสุดโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 รวมถึงสถานการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองในปัจจุบันทำให้ผู้เขียนเริ่มตระหนักถึงประเด็นสำคัญประเด็นหนึ่งที่มีโอกาสเกิดขึ้นและอาจขยายบทบาทกลายเป็นปมขัดแย้งทางการเมืองที่สำคัญในอนาคตอันใกล้ กล่าวคือกรณีการตรากฎหมายนิรโทษกรรมทั้งสำหรับคณะผู้ทำรัฐประหารและ (อาจรวมถึง) ผู้ต้องคดีที่เกี่ยวข้องกับการชุมนุมทางการเมืองครั้งหลังสุดนี้ (กปปส. และ นปช. นับแต่ช่วงเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2556 - เดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2557) ทั้งนี้ผู้เขียนเลือกที่จะนำเสนอ วิเคราะห์ และตั้งคำถามถึงความเป็นไปได้ในรูปแบบต่างๆ ของการตรากฎหมายนิรโทษกรรม ตลอดจนถึงผลที่อาจเกิดขึ้น โดยหยิบยกกรณีการตรากฎหมายนิรโทษกรรมในประวัติศาสตร์การเมืองไทยเพื่อเป็นบทเรียนและแนวทางการวิเคราะห์ความเป็นไปได้ในทิศทางต่างๆ

สำหรับกรณีตัวอย่างของการตรากฎหมายนิรโทษกรรมในอดีตที่ผ่านมา เพื่อไม่ให้เป็นการยืดเยื้อจนเกินไปนักผู้เขียนจึงเลือกหยิบยกนำเสนอแต่เพียงกฎหมายนิรโทษกรรมสำหรับคณะผู้ทำรัฐประหารรวมถึงผู้ต้องคดีทางการเมืองครั้งสำคัญที่ตราขึ้นนับแต่หลังการทำรัฐประหารในปี พ.ศ. 2519 เป็นต้นมา ซึ่งเลือกนำเสนอทั้งสิ้นจำนวน 7 ฉบับ นอกจากนี้ยังมีกฎหมายนิรโทษกรรมที่ตราขึ้นพิเศษในโอกาสสำคัญอีก 3 ฉบับ โดยมีรายละเอียดและสรุปความดังนี้

ประวัติกฎหมายนิรโทษกรรมที่สำคัญ นับแต่ปี 2519 - ปัจจุบัน
_____________________________________________

[1] พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำการยึดอำนาจการปกครองประเทศ เมื่อวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 พ.ศ. 2519

พระราชบัญญัติฉบับนี้นิรโทษกรรมให้กับคณะผู้ทำรัฐประหาร (คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน) เมื่อวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519

_____________________________________________
[2] พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ประทำการยึดอำนาจการปกครองแผ่นดิน เมื่อวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2520 พ.ศ. 2520

พระราชบัญญัติฉบับนี้นิรโทษกรรมให้กับคณะผู้ทำรัฐประหาร (คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน) เมื่อวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2520 มีเนื้อหาคล้ายคลึงกับฉบับก่อนหน้า จำนวนมาตราเท่ากัน มีเพียงแค่การแก้ไขสำนวนเล็กน้อย

_____________________________________________

[3] พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระทำความผิดเนื่องในการชุมนุมในมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ระหว่างวันที่ 4 ถึงวันที่ 6 ตุลาคม 2519 พ.ศ. 2521

พระราชบัญญัติฉบับนี้ไม่ใช่การนิรโทษกรรมให้กับคณะผู้ทำรัฐประหาร แต่เป็นการนิรโทษกรรมให้กับผู้ต้องคดีที่เกี่ยวข้องกับการชุมนุมทางการเมืองในระหว่างวันที่ 4 ถึงวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 ซึ่งยังคงมีความขัดแย้งต่อเนื่องจนมีการตราพระราชบัญญัติฉบับนี้ขึ้นในปี พ.ศ. 2521 (นักศึกษากลับออกจากป่า)

_____________________________________________

[4] พระราชกำหนดนิรโทษกรรมแก่ผู้ก่อความไม่สงบเพื่อยึดอำนาจการปกครองแผ่นดิน ระหว่างวันที่ 31 มีนาคม ถึงวันที่ 3 เมษายน พ.ศ. 2524 พ.ศ. 2524

“พระราชกำหนด” ฉบับนี้นิรโทษกรรมให้กับผู้ที่พยายามทำรัฐประหาร (คณะกรรมการสภาปฏิวัติ) ระหว่างวันที่ 31 มีนาคม ถึงวันที่ 3 เมษายน พ.ศ. 2524 แต่การทำรัฐประหารไม่สำเร็จ โดยระหว่างก่อการรัฐประหาร รัฐบาลได้เจรจาต่อรองว่าหากคณะผู้ก่อการยอมล้มเลิกจะไม่เอาผิด เมื่อคณะรัฐประหารยอมล้มเลิกรัฐบาลจึงได้ตราพระราชกำหนดนิรโทษกรรมนี้ให้สำหรับเฉพาะผู้ที่ไปรายงานตัวตามกำหนด ซึ่งหลังจากนั้นประมาณเดือนเศษมีพระราชบัญญัติที่ตราขึ้นมาแก้ไขโดยยกเลิกมาตรา 3 ในวรรคที่ 2 ทำให้ผู้ที่ไม่ได้ไปรายงานตัวตามกำหนดได้รับการนิรโทษกรรมด้วย (จะสังเกตว่ากฎหมายนิรโทษกรรมฉบับนี้ตราเป็นพระราชกำหนดเนื่องจากสถานการณ์ต่างจากการทำรัฐประหารโดยทั่วไป คณะรัฐมนตรียังคงบริหารงาน และเนื่องจากเป็นเหตุเฉพาะหน้าจึงตราเป็นพระราชกำหนด)

_________________________________________

[5] พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำการยึดและควบคุมอำนาจการปกครองแผ่นดิน เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 พ.ศ. 2534

พระราชบัญญัติฉบับนี้นิรโทษกรรมให้กับคณะผู้ทำรัฐประหาร (คณะรักษาความสงบแห่งชาติ) เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534

_____________________________________________

[6] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2549

จะสังเกตว่าการตรากฎหมายนิรโทษกรรมครั้งนี้ต่างไปจากรูปแบบเดิม กล่าวคือตราไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่เนื้อหายังคงไว้ซึ่งลักษณะเดิมคือเป็นการนิรโทษกรรมให้กับคณะผู้ทำรัฐประหาร (คณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข) เมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 (เนื้อหาในมาตรา 36 และ 37)

________________________________________________

[7] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ (ฉบับประชามติ พ.ศ. 2550) ยังคงรับรองการนิรโทษกรรมในมาตรา 36 และ 37 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 ไว้ในมาตรา 309 (ฉบับนี้หากจำได้คือครั้งที่มีการแจกร่างรัฐธรรมนูญเล่มสีเหลืองให้กับประชาชนก่อนลงประชามติ และหลังจากนั้นมีการแก้ไข 2 ครั้ง)

________________________________________________
หลังจากนั้นในปี พ.ศ. 2556 มีความพยายามที่จะออกพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมให้กับผู้ต้องคดีที่เกี่ยวข้องกับการชุมนุมทางการเมืองอีกครั้ง (ที่รู้จักในชื่อ “พ.ร.บ.เหมาเข่ง”) แต่ไม่ประสบความสำเร็จเนื่องจากกระแสต่อต้านจากสังคม

________________________________________________

กฎหมายนิรโทษกรรมอื่นๆ ที่ตราขึ้นพิเศษเนื่องในโอกาสสำคัญ
_________________________________________________

[8] พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำการอันเป็นความผิดต่อความมั่นคงของรัฐภายในราชอาณาจักร ระหว่างวันที่ 25 และวันที่ 26 มีนาคม พ.ศ. 2520 พ.ศ. 2520

พระราชบัญญัติฉบับนี้ตราขึ้นในวโรกาสที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงมีพระชนมพรรษาเจริญวัฒนาครบ 50 พรรษาบริบูรณ์
_______________________________________________

[9] พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ก่อความไม่สงบเพื่อยึดอำนาจการปกครองแผ่นดิน ระหว่างวันที่ 8 และวันที่ 9 กันยายน พ.ศ. 2528 พ.ศ. 2531

พระราชบัญญัติฉบับนี้ตราขึ้นในวโรกาสพระราชพิธีรัชมังคลาภิเษกสมโภชสิริราชสมบัติ

_______________________________________________

[10] พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำการอันเป็นความผิดต่อความมั่นคงของรัฐภายในราชอาณาจักร ตามประมวลกฎหมายอาญาและความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการป้องกันการกระทำอันเป็นคอมมิวนิสต์ พ.ศ. 2532

พระราชบัญญัติฉบับนี้ตราขึ้นในวโรกาสพระราชพิธีรัชมังคลาภิเษกสมโภชสิริราชสมบัติ
_______________________________________________

โดยสรุป เมื่อสืบย้อนกลับไปถึงการทำรัฐประหาร (ที่สำเร็จ) ทั้ง 4 ครั้ง คือเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 , วันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2520 , วันที่ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 และวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 จะพบว่าในภายหลังของทุกครั้งที่มีการทำรัฐประหารจะมีการตรากฎหมายนิรโทษกรรมสำหรับผู้ทำรัฐประหารทั้งสิ้น โดย 3 ครั้งที่ตราออกมาในรูปแบบของพระราชบัญญัติ ([1] พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำการยึดอำนาจการปกครองประเทศ เมื่อวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 พ.ศ. 2519 , [2] พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ประทำการยึดอำนาจการปกครองแผ่นดิน เมื่อวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2520 พ.ศ.2520 และ [5] พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำการยึดและควบคุมอำนาจการปกครองแผ่นดิน เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 พ.ศ. 2534) จะมีเพียงครั้งเดียวคือการทำรัฐประหารในวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 ที่มีการตรากฎหมายนิรโทษกรรมออกมาในรูปแบบ (ตราไว้ใน) รัฐธรรมนูญ ([6] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 และ [7] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย) ซึ่งเนื้อหาของกฎหมายนิรโทษกรรมเหล่านี้ทุกฉบับล้วนครอบคลุมแต่เพียงคณะผู้ทำรัฐประหารเท่านั้น มิได้รวมถึงประชาชนผู้ต้องคดีที่เกี่ยวข้องกับการชุมนุมทางการเมือง

อย่างไรก็ตาม จากบทเรียนของการตรากฎหมายนิรโทษกรรมในประวัติศาสตร์พบว่า กรณีของการตรากฎหมายนิรโทษกรรมให้กับผู้ต้องคดีที่เกี่ยวข้องกับการชุมนุมทางการเมืองก็ได้เคยเกิดขึ้นมาแล้ว กล่าวคือกรณีการออกกฎหมายนิรโทษกรรมให้กับผู้ต้องคดีที่เกี่ยวข้องกับการชุมนุมในมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ในปี พ.ศ. 2519 ([3] พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระทำความผิดเนื่องในการชุมนุมในมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ระหว่างวันที่ 4 ถึงวันที่ 6 ตุลาคม 2519 พ.ศ. 2521) ซึ่งมีผู้ต้องคดีจำนวนมากต้องกระจัดกระจายลี้ไปอยู่ในป่ารวมถึงมาตรการปราบปรามในยุคนั้นส่งผลให้ความขัดแย้งยังคงยืดเยื้อ ต่อเมื่อมีการตรากฎหมายนิรโทษกรรมให้กับบุคคลเหล่านั้นในปี พ.ศ. 2521 สถานการณ์จึงคลี่คลายลงได้

จากกรณีตัวอย่างที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วนั้น หากนำมาเป็นบทเรียนเพื่อมองอนาคตสำหรับกรณีความขัดแย้งทางการเมืองรวมถึงการทำรัฐประหารในครั้งปัจจุบันโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) คงไม่เป็นที่แปลกใจนักหากการตรากฎหมายนิรโทษกรรมทั้งสำหรับคณะผู้ทำรัฐประหารเองรวมถึงผู้ต้องคดีที่เกี่ยวข้องกับการชุมนุมทางการเมืองจะเกิดขึ้นอีกครั้งภายใต้ความพยายามที่จะทำให้บ้านเมืองกลับสู่ความสงบเหมือนเช่นกรณีการตรากฎหมายนิรโทษกรรมให้กับผู้ต้องคดีในการชุมนุมที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ที่ตราขึ้นในปี พ.ศ. 2521 แต่ในทางปฏิบัตินั้น ด้วยบริบททางการเมืองที่เปลี่ยนไปจากยุคดังกล่าวเป็นอันมากอาจส่งผลให้คำตอบเดิม (การนิรโทษกรรมให้กับผู้ต้องคดีที่เกี่ยวข้องกับการชุมนุมทางการเมือง) ไม่สามารถตอบได้ซึ่งคำถามเดิมอีกต่อไป ดังที่เห็นจากกระแสต่อต้านการตราพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ (หรือที่รู้จักในชื่อ พ.ร.บ. เหมาเข่ง) ที่มีล้นหลามอย่างไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน ทำให้การตรากฎหมายนิรโทษกรรมในครั้งต่อไปย่อมต้องถูกพูดถึงและเป็นที่จับตาให้ความสำคัญอย่างแน่นอน จึงมีความเป็นไปได้สูงที่กรณีดังกล่าวจะถูกหยิบยกมาเป็นประเด็นความขัดแย้งทางการเมืองอีกครั้งในอนาคต ซึ่งในส่วนนี้ทำให้ผู้เขียนเกิดคำถามที่มุ่งชวนให้เป็นประเด็นขบคิดและถกเถียงเพื่อหาทางออกอันจะก่อให้เกิดความเสียหายน้อยที่สุดร่วมกัน ดังนี้

1.กฎหมายนิรโทษกรรมสำหรับคณะผู้ทำรัฐประหารที่จะตราขึ้นในอนาคตอันใกล้นี้ นอกจากจะเป็นการนิรโทษกรรมให้กับผู้ทำรัฐประหารแล้ว จะครอบคลุมถึงผู้ต้องคดีที่เกี่ยวข้องกับการชุมนุมทางการเมืองหรือไม่ อย่างไร

โดยบทเรียนจากประวัติศาสตร์การรัฐประหารทุกครั้งที่ผ่านมาทำให้สามารถคาดการณ์ได้ว่าการตรากฎหมายนิรโทษกรรมสำหรับคณะผู้ทำรัฐประหารในครั้งหลังสุดนี้จะต้องเกิดขึ้นอย่างแน่นอน แต่หากแตกประเด็นต่อไปจากนั้นคือมีความเป็นไปได้ (หรือไม่) ที่กฎหมายดังกล่าว (หรือกฎหมายที่จะตราขึ้นในภายหลัง) จะครอบคลุมการนิรโทษกรรมไปถึงผู้ต้องคดีที่เกี่ยวข้องกับการชุมนุมทางการเมืองด้วย ซึ่งจะกล่าวถึงแนวทางที่มีความเป็นไปได้รวมถึงความขัดแย้งที่อาจเกิดขึ้นในคำถามข้อถัดไป

2.หากผู้ต้องคดีที่เกี่ยวข้องกับการชุมนุมทางการเมือง (ทั้งกลุ่ม กปปส. และ นปช.) ไม่ได้อยู่ในขอบข่ายที่ได้รับการนิรโทษกรรม และไม่มีกฎหมายนิรโทษกรรมตราขึ้นตามมาในภายหลัง จะส่งผลให้ความขัดแย้งยืดเยื้อและทวีความรุนแรงขึ้นอีกหรือไม่

เนื่องจากการชุมนุมที่เกิดขึ้นครั้งหลังสุดนี้ครอบคลุมระยะเวลาที่ยาวนาน มีผู้ชุมนุมตลอดจนถึงผู้ที่เกี่ยวข้องอีกเป็นจำนวนมาก ทั้งการชุมนุม (โดยเฉพาะกลุ่ม กปปส.) ที่ค่อนข้างชัดเจนว่าผู้ชุมนุมมีความผิดอันเกิดจากการขัดขวางการทำงานของราชการ การพกพาอาวุธในที่สาธารณะ รวมถึงสร้างความเดือดร้อนโดยการปิดถนน ปิดคูหาเลือกตั้ง ข่มขู่คุกคามและก่อความไม่สงบ เมื่อผู้ต้องคดีและคู่ขัดแย้งในกรณีต่างๆ มีจำนวนมากเช่นนี้ จึงมีความเป็นไปได้ (หรือไม่) ที่การปราบปรามจะมีความยืดเยื้อและก่อให้เกิดความขัดแย้งที่รุนแรงยิ่งขึ้น

3.ในทางกลับกัน หากผู้ต้องคดีที่เกี่ยวข้องกับการชุมนุมทางการเมือง (ทั้งกลุ่ม กปปส. และ นปช. ที่ถูกอ้างถึงในฐานะที่เป็นชนวนเหตุของการรัฐประหาร) ได้รับการนิรโทษกรรม หรือมีกฎหมายนิรโทษกรรมตราขึ้นตามมาในภายหลัง (เหมือนเช่น กรณีกฎหมาย [3] พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระทำความผิดเนื่องในการชุมนุมในมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ระหว่างวันที่ 4 ถึงวันที่ 6 ตุลาคม 2519 พ.ศ. 2521) จะเป็นชนวนเหตุแห่งความขัดแย้งในอนาคตหรือไม่

โดยบทเรียนจากการต่อต้านพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมของคณะรัฐบาลยิ่งลักษณ์ (หรือที่รู้จักในชื่อ พ.ร.บ. เหมาเข่ง) ที่ครั้งหนึ่งผู้ชุมนุมฝ่าย กปปส. (รวมถึงคนเสื้อแดงบางส่วนและกลุ่มอื่นๆ) เคยยกเป็นประเด็นต่อต้านไม่ให้ผู้ต้องคดีทางการเมืองในปี พ.ศ. 2553 (ส่วนใหญ่เป็นคนเสื้อแดง) ตลอดจนแกนนำรวมถึงพันตำรวจโททักษิณ ชินวัตร ได้รับการนิรโทษกรรม เมื่อถึงคราวที่ฝ่าย กปปส. ซึ่งเป็นคู่ขัดแย้งต้องคดีทางการเมืองบ้าง จึงมีแนวโน้มว่าฝ่ายต่อต้านจะไม่ยอมเช่นกันหากมาตรฐานความยุติธรรมจะถูกพรากไปจากตน ทำให้มีความเป็นไปได้ (หรือไม่) ที่ความขัดแย้งจะกลับมาก่อตัวขึ้นอีกครั้ง

4.นอกจากรูปแบบแนวทางดังกล่าวแล้ว มีความเป็นไปได้ในทิศทางอื่นอีกหรือไม่ และจะก่อให้เกิดผลอย่างไร

เมื่อการตรากฎหมายนิรโทษกรรมที่กำลังหรือมีโอกาสที่จะเกิดขึ้นมีแนวโน้มที่จะส่งผลต่อความขัดแย้งในอนาคต ทั้งทิศทางในภายภาคหน้าก็มีความเป็นไปได้ในหลายรูปแบบ ผู้เขียนจึงคาดหวังเป็นอย่างยิ่งที่จะเห็นการพูดคุยในประเด็นดังกล่าวเสียแต่โดยเร็ว เพื่อให้เกิดการตกผลึกทางความคิดอันทุกฝ่ายสามารถ (พอจะ) ยอมรับร่วมกันได้และเป็นทางออกที่จะนำมาซึ่งความเสียหายน้อยที่สุด ก่อนที่จะสายไปเมื่อสถานการณ์ความรุนแรงได้มาเผชิญอยู่ตรงหน้าเสียแล้ว

ท้ายที่สุด หากรักที่จะมาทางประชาธิปไตย นอกจากการแย่งชิงหรือการได้มาซึ่งอำนาจทางการเมืองแล้วยังมีประเด็นอื่นที่รอการได้รับความสำคัญอีกมาก ถึงคณะรัฐบาลจะเปลี่ยนแปลงไปอย่างไร ประชาชนยังคงอยู่ ระบบราชการยังคงอยู่ คงจะดีกว่าหากการตรวจสอบและถกเถียงในสังคมครอบคลุมลงมาถึงมิตินี้ วันนี้ระบบราชการเป็นอย่างไร ระบบการศึกษาเปิดโอกาสในการเข้าถึงได้อย่างครอบคลุมหรือไม่ เกษตรกรได้รับสวัสดิการอย่างไร ระบบประกันสังคมให้สิทธิกับใครบ้าง มีกลไกใดบ้างที่คุ้มครองสิทธิแรงงานข้ามชาติ กฎหมายคุ้มครองผู้บริโภคขัดแย้งกับเสรีภาพในระบบตลาดเสรีหรือไม่ จะจัดการกับปัญหาอย่างไร ฯลฯ ซึ่งประเด็นเหล่านี้ก็ล้วนแล้วแต่เป็นเรื่องของประชาธิปไตยทั้งนั้น