จุดพลิกผันของนโยบายเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจและการจัดการทรัพย์สินของประเทศ มักปรากฏเค้าลางเสมอเมื่อมีการเปลี่ยนขั้วอำนาจทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนผ่านตามครรลองประชาธิปไตยหรือการรัฐประหารก็ตาม เค้าลางเหล่านี้บางครั้งก็ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงจริงๆ บางทีก็เป็นเพียงเค้าลางมีการเปลี่ยนแปลงพอเป็นพิธีเท่านั้น ที่มักจะทำกันเป็นธรรมเนียมปฏิบัติ คือ การเปลี่ยนแปลงกรรมการหรือบอร์ดรัฐวิสาหกิจ ผลก็คือทำให้การบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจขาดความต่อเนื่อง เปลี่ยนแปลงรัฐบาลทีหนึ่ง ก็จะมีการเปลี่ยนบอร์ดรัฐวิสาหกิจ หรือบางทีเพียงเปลี่ยนตัวรัฐมนตรีภายใต้รัฐบาลชุดเดิมก็จะมีการเปลี่ยนแปลงผู้บริหารระดับสูงรัฐวิสาหกิจ ทางสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ กระทรวงการคลังจึงสร้างระบบ Director Poll ซึ่งเป็นบัญชีรายชื่อบุคคลที่มีคุณสมบัติและมีความเชี่ยวชาญต่างๆที่มีคุณสมบัติเหมาะสมเป็นบอร์ดรัฐวิสาหกิจประเภทผู้ทรงคุณวุฒิได้ เพื่อป้องกันไม่ให้ผู้มีอำนาจทางการเมือง (ทั้งโดยเลือกตั้งและไม่เลือกตั้ง) ใช้อำนาจตั้งคนใกล้ชิดที่ไม่มีคุณสมบัติมาดำรงตำแหน่ง และ ปิดช่องโหว่การแต่งตั้งคนมาหาประโยชน์ในทางที่มิชอบในรัฐวิสาหกิจต่างๆ

อย่างไรก็ตาม แม้นการเมืองไทยจะมีการเปลี่ยนแปลงบ่อยครั้งแต่ทิศทางใหญ่ของนโยบายรัฐวิสาหกิจไทยยังคงเหมือนเดิม ประเทศไทยไม่เคยเปลี่ยนจาก “ระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม” มาเป็น “ระบบเศรษฐกิจแบบสังคมนิยม” หรือ แนวทางบริหารเศรษฐกิจแบบชาตินิยมขวาจัด ไม่ว่าจะปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย ระบอบกึ่งประชาธิปไตย เผด็จการหรือกึ่งเผด็จการ หรือ ช่วงเวลาการปฏิรูปประเทศ ก็ตาม  ยังคงเดินหน้าเปิดเสรีและเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบทุนนิยมโลกาภิวัฒน์แบบแนบแน่นเช่นเดิม ส่วนบทบาทของภาครัฐและกลไกตลาดก็มีการรักษาสมดุลได้ดีพอสมควร มีการปรับเปลี่ยนสมดุลตามความเหมาะสมของพลวัตทางเศรษฐกิจทั้งภายในภายนอกและพลวัตทางนโยบาย ทิศทางของนโยบายรัฐวิสาหกิจก็ไม่ได้เปลี่ยนแบบ “หน้ามือ” เป็น “หลังมือ” แต่ประการใด

เกือบหกทศวรรษหลังการเริ่มใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แม้นจะมีแนวทางนโยบายเสรีนิยมทางเศรษฐกิจแต่ก็มีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจมากมายโดยเฉพาะในช่วงสองสามทศวรรษแรกของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ต่อมาเมื่อแนวทางแบบเสรีนิยมใหม่เฟื่องฟูขึ้นภายใต้แนวคิดฉันทมติวอชิงตัน จึงได้มีการขับเคลื่อนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เพิ่มบทบาทภาคเอกชนในกิจการบริการโดยรัฐ ปรับโครงสร้างตลาดให้มีการแข่งขันมากขึ้นและลดทอนอำนาจการผูกขาดของรัฐวิสาหกิจลง ต่อมาแนวทางนี้ถูกตั้งคำถามโดยผู้มีแนวคิดแบบสังคมนิยมและพวกเศรษฐกิจแบบชาตินิยม รวมทั้งกลุ่มที่มีความเคลือบแคลงสงสัยว่า การแปรรูปเป็นการโอนย้ายถ่ายเทผลประโยชน์จากรัฐไปยังเอกชนหรือไม่ เป็นเพียงการเปลี่ยนจากการผูกขาดโดยรัฐเป็นการผูกขาดโดยเอกชนรายใหญ่หรือไม่ (หากใช่เป็นการปรับโครงสร้างตลาดให้มีการแข่งขันมากขึ้นเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพหรือลดภาระทางการคลัง) หากไม่แปรรูปหรือระดมทุนในตลาดหลักทรัพย์ โครงการลงทุนต่างๆโดยเฉพาะการลงทุนขนาดใหญ่ของรัฐวิสาหกิจก็ต้องอาศัยเงินงบประมาณ รัฐบาลก็ต้องก่อหนี้สาธารณะ เป็นภาระต่อประชาชนผู้เสียภาษี          

การตอบข้อสงสัยเคลือบแคลงเรื่องการแปรรูปหรือการเข้าระดมทุนของรัฐวิสหากิจในตลาดทุน ต้องดูจาก “การดำเนินการ” “การกระทำ” หาใช่ “นโยบายหรือสัญญาประชาคมอันสวยหรู” ไม่? จะแปรรูป จะปฏิรูป จะให้สัมปทาน จะทำสัญญาร่วมการงาน หรือ ทำ PPP (Public Private Partnership)  หรือจะเรียกอะไรก็แล้วแต่ ขอให้ยึดผลประโยชน์ของชาติและประชาชน

จะแปรรูปหรือไม่แปรรูปก็ตาม รัฐวิสาหกิจไทยหลายแห่งต้องการการปฏิรูปอย่างเร่งด่วน รัฐมีปัญหาขาดดุลงบประมาณ และ มีความจำเป็นต้องใช้เม็ดเงินลงทุนโครงสร้างพื้นฐานจำนวนมาก  รัฐวิสาหกิจจะเอาเงินทุนที่ไหนมาลงทุนเพื่อตอบสนองความต้องการของประเทศ ก็ต้องหาคำตอบสำหรับโจทย์นี้ให้ได้ ไม่ว่า จะด้วย การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ หรือ พัฒนารัฐวิสาหกิจ เมื่อถึงเวลาก็ต้องตัดสินใจ ความขัดแย้งเรื่อง การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เกิดขึ้นในหลายประเทศ และ เป็นความขัดแย้งคลาสสิค เกี่ยวพันกับแนวความคิดความเชื่อทางเศรษฐกิจ

หากเราพิจารณาดูผลการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจต่างๆรวมทั้งเม็ดเงินที่ส่งให้รัฐโดยตรงและที่จ่ายเป็นภาษีนิติบุคคล ก็พอบอกได้คร่าวๆว่า รัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งมีการบริหารมีประสิทธิภาพมากน้อยแค่ไหนอย่างไร (โปรดดูตารางประกอบ)

แหล่งที่มา: สคร กระทรวงการคลัง

หลังสงครามโลกครั้งที่สอง เศรษฐกิจตกต่ำ หลายประเทศจัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นมาในภาวะที่เอกชนอ่อนแอ ทำกิจการต่างๆและก่อให้เกิดการจ้างงาน สหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจเกิดขึ้นจำนวนมากและมีความเข้มแข็งโดยเฉพาะที่อังกฤษ พรรคแรงงานได้รับเลือกตั้งติดต่อกันหลายปีทำให้มีการผ่านกฎหมายที่เป็นประโยชน์ต่อฝ่ายแรงงาน ไม่ว่าจะเป็น กฎหมายจัดตั้งสภาแรงงานแห่งชาติ กฎหมายสวัสดิการสังคม เป็นต้น นอกจากนี้รัฐบาลได้มีการตั้งกำแพงภาษีปกป้องอุตสาหกรรมภายใน ค่าจ้างแรงงานก็แพง ประสิทธิภาพและผลิตภาพของรัฐวิสาหกิจและอุตสาหกรรมก็ตกต่ำเพราะไม่มีการแข่งขันเท่าที่ควร

อังกฤษมีเศรษฐกิจอ่อนแอ ความสามารถในการแข่งขันก็ถดถอย เมื่อมีการเปลี่ยนขั้วอำนาจจาก พรรคแรงงาน มาเป็น พรรคอนุรักษ์นิยม ก็ได้มีการเปลี่ยนนโยบายเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจ มีการเดินหน้าพลักดันการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ รัฐบาลพรรคอนุรักษ์นิยมของเอ็ดเวิร์ด ฮิทธ์ ได้รับการต่อต้านจากสหภาพแรงงานจนพ้นจากอำนาจไปในที่สุด

ต่อมา แรงต้านของสหภาพแรงงานเริ่มอ่อนล้า สาธารณชนเริ่มเข้าใจความจำเป็นในการแปรรูป เพราะต้องทนใช้บริการที่ไม่มีคุณภาพ ราคาแพงและไม่เพียงพอ

หรืออย่างกรณีของรัฐวิสาหกิจเหมืองถ่านหินที่มีสหภาพแรงงานเข้มแข็งสุดและหยุดงานประท้วงเป็นเวลานานๆก็ปรากฎว่า เมื่อแปรรูปแล้ว ถ่านหินก็ถูกลงเพราะนำเข้าได้โดยไม่ถูกกีดกัน นอกจากนี้ ในระยะสิบปีต่อมาคนเหมืองถ่านหินลดจำนวนจาก 180,000 เป็น 11,000 โดยที่สามารถทำการผลิตได้เท่าเดิม รัฐบาลภายใต้การนำของมาร์กาแร็ท แธชเชอร์ ได้ดำเนินการแปรรูปต่อจากรัฐบาลเอ็ดเวิร์ด ฮิทธ์ และประสบความสำเร็จ แต่ความสำเร็จบางอย่างในเรื่องการแปรรูปก็นำมาสู่ปัญหาทางเศรษฐกิจในภายหลังเหมือนกัน เช่น เกิดการว่างงาน สวัสดิการและคุณภาพชีวิตลดลงของผู้ใช้แรงงาน

เกี่ยวกับผู้เขียน  ปัจจุบัน ผศ. ดร. อนุสรณ์ ธรรมใจ  เป็น รองอธิการบดีฝ่ายวิจัยและบริการวิชาการ และ คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ ม. รังสิต