เมื่อรัฐหรือรัฐบาลเข้าไปแทรกแซงความล้มเหลวของระบบตลาด เพื่อจัดการปัญหามลพิษจากการผลิตในภาคอุตสาหกรรม การเอารัดเอาเปรียบในตลาดแรงงาน การดูแลให้เกิดรายได้ที่เป็นธรรม กลไกของรัฐเองก็มีข้อจำกัด และอาจเกิดความล้มเหลวได้เช่นเดียวกัน ความล้มเหลวหรือปัญหาประสิทธิภาพของภาครัฐอาจเกิดจากข้อจำกัดด้านข้อมูล ข้อจำกัดของระบบราชการ ข้อจำกัดของกระบวนการทางการเมือง ปัญหาการไม่มีแรงกดดันด้านการแข่งขัน (ทำให้เกิดปัญหาไม่มีประสิทธิภาพ ไม่ปรับปรุงคุณภาพ เป็นต้น)
นอกจากนี้ยังเกิดกรณีที่นโยบายหรือมาตรการที่ดีไม่สามารถผลักดันให้เกิดเป็นจริงได้ เพราะนักการเมืองต้องคำนึงถึงคะแนนนิยมเฉพาะหน้า รวมทั้งความขัดแย้งกับกลุ่มผลประโยชน์ที่สนับสนุนพรรคการเมือง นโยบายหรือมาตรการบางอย่างที่เข้าไปจัดการกับโครงสร้างตลาดผูกขาดแล้วกระทบต่อฐานทางการเมืองจึงไม่เกิดขึ้น แม้นจะเป็นสิ่งที่สามารถแก้ไขปัญหาความล้มเหลวของระบบตลาด และเกิดผลดีระยะยาวต่อระบบเศรษฐกิจและสังคมได้ก็ตาม
แต่ความเป็นจริงก็คือ ทุกฝ่ายล้วนมีผลประโยชน์ในทางใดทางหนึ่ง ผลประโยชน์อาจไม่ได้เป็นตัวเงิน ซึ่งผลประโยชน์บางส่วนก็เป็นสิทธิอันชอบธรรมที่ควรจะได้รับ เมื่อมีผลประโยชน์ วิธีที่ดีที่สุด คือ เอาผลประโยชน์ทุกอย่างมาวางบนโต๊ะ และให้มีการจัดสรรอย่างโปร่งใส เป็นธรรม และมีส่วมร่วมจากทุกฝ่าย และมีการจัดทำประชาพิจารณ์อย่างละเอียดรอบคอบ ฉะนั้น การปฏิรูปหรือการแปรรูปจึงต้องให้ความสำคัญกับกระบวนการพอๆ กับเป้าหมาย ต้องรอบคอบและเตรียมความพร้อมอย่างเป็นขั้นตอน แต่ละรัฐวิสาหกิจก็ควรมีรูปแบบในการแปรรูปที่แตกต่างกัน
ความหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ก็คือ การเพิ่มบทบาทของเอกชนในกิจการต่างๆ ซึ่งรัฐวิสาหกิจดำเนินการอยู่ จึงไม่ใช่การขายรัฐวิสาหกิจ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจมี 2 รูปแบบใหญ่ๆ คือ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีผลกระทบต่อโครงสร้างของการเป็นเจ้าของกิจการ และการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ไม่มีผลกระทบต่อโครงสร้างของการเป็นเจ้าของกิจการ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเองก็มีหลายระดับ ตั้งแต่สัญญาจ้างให้บริหารงาน สัญญาเช่า การให้สัมปทาน การร่วมลงทุน การกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ หรือการขายองค์กรหรือสินทรัพย์บางส่วนให้เอกชน การขายรัฐวิสาหกิจหรือการขายทรัพย์สินไม่ใช่การปฏิรูป แต่อาจเป็นวิธีการหนึ่งในการจัดการทรัพย์สินของชาติได้ แต่ต้องทำไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ
การแปรรูปโดยการกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ จะเป็นการลดสัดส่วนการถือหุ้นของรัฐในรัฐวิสาหกิจ เพื่อให้ประชาชนและนักลงทุนมีส่วนร่วมในการเป็นเจ้าของ การใช้วิธีการกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ยังจะทำให้การดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจมีความโปร่งใสขึ้น เนื่องจากต้องได้รับการตรวจสอบมากขึ้นจากกลไกตลาดหลักทรัพย์ กลต. และผู้ถือหุ้น นักลงทุน หรือถ้ากังวลว่า คนส่วนใหญ่จะไม่ได้ประโยชน์ก็อาจขายหุ้นให้ประชาชนผู้ใช้น้ำใช้ไฟฟ้าตามสัดส่วนที่เหมาะสมและเป็นธรรม
ในกรณีที่เป็นบริการพื้นฐานอย่างกิจการไฟฟ้าหรือน้ำประปานั้น รัฐยังคงถือหุ้นใหญ่อยู่ กิจการยังคงเป็นรัฐวิสาหกิจเช่นเดิมและสามารถให้บริการทางสังคม และดูแลประชาชนผู้มีรายได้น้อยได้ต่อไป หากดำเนินการแปรรูปได้อย่างดีและเหมาะสมแล้ว ย่อมเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการปฏิรูปเศรษฐกิจ
การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจจะนำมาสู่ประสิทธิภาพที่ดีขึ้น ลดภาระทางการคลัง บริการที่มีคุณภาพดีขึ้น และสามารถระดมทุนเพื่อลงทุนขยายบริการพื้นฐานให้เพียงพอต่อความต้องการในอนาคต
มีความเข้าใจสับสนเกี่ยวกับการแปรรูป การแปรรูปนั้นไม่ใช่การขายรัฐวิสาหกิจออกไปให้เอกชน หรือกลุ่มทุนใดกลุ่มทุนหนึ่ง แต่เป็นการกระจายหุ้นและความเป็นเจ้าของมายังประชาชนส่วนใหญ่ เป็นการเปลี่ยนลักษณะองค์กรจากสถานะรัฐวิสาหกิจ ที่ใช้กฎหมายเฉพาะรับรอง ให้เป็นองค์กรที่มีรูปแบบเป็นบริษัทมหาชน ที่สามารถระดมทุนจากเอกชนมาสร้างความแข็งแกร่งให้กิจการ และขยายการให้บริการเพื่อตอบสนองความต้องการในอนาคต โดยไม่ต้องกู้เงินซึ่งค้ำประกันโดยรัฐ อันถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของหนี้สาธารณะ
เมื่อ 8 ปีที่แล้ว ในยุคสมัยรัฐบาล คมช. นโยบายรัฐวิสาหกิจเกือบถึงจุดพลิกผันที่สำคัญ แต่ก็ไม่มีการเดินหน้าต่อแต่อย่างใดคาดเดาว่า น่าจะมีการทักท้วงโดยฝ่ายข้าราชการประจำ โดยเฉพาะกระทรวงการคลังที่ยังเชื่อเรื่องการเพิ่มบทบาทของภาคเอกชนอยู่ แต่รัฐมนตรีบางท่านในยุคนั้นจะส่งสัญญาณ การเปลี่ยนจากการแปรรูป (Privatization) มาเป็นการดึงกลับมาเป็นของรัฐ (Nationalization) แต่ในที่สุดแนวทางแบบนี้ก็ไม่ได้รับการขานรับเท่าที่ควร คงต้องมาดูยุค คสช. ว่าจะเดินแนวไหนนะครับ
สภาพการณ์แบบนี้เกิดขึ้นในละตินอเมริกาก่อนหน้านี้ มีความเคลื่อนไหวของโบลีเวียยึดกิจการของเอกชนต่างชาติมาเป็นของรัฐ หลังจากที่รัฐบาลฝ่ายซ้ายของประธานาธิบดีอีโว โมราเลส ชนะการเลือกตั้ง สร้างความปั่นป่วนสับสนพอสมควร แต่เป็นทางเลือกที่โบลีเวียอาจถูกบังคับให้เลือกเดิน เหมือนเวเนซูเอลาและประเทศอื่นๆ เพื่อลดปัญหาความไม่เป็นธรรมทางเศรษฐกิจ ปกป้องผลประโยชน์ของรัฐ และแก้ไขปัญหาความยากจนของประชาชนหรือไม่???
การถกเถียงแนวทางที่พวกเขาทำอยู่เหมาะสมหรือไม่ เป็นการดำเนินนโยบายที่ฉลาดหรือไม่ อาจต้องรอเวลาเป็นเครื่องพิสูจน์ ชะตากรรมของประชาชนและประเทศเหล่านี้คงต้องผูกกับนโยบายของผู้นำหัวสังคมนิยมผสมชาตินิยม ซึ่งเราก็หวังแต่เพียงว่า จะไม่เกิดสภาพเหลือบฝูงเก่าในคราบทุนนิยมโลกาภิวัฒน์จากไป เหลือบฝูงใหม่ในคราบของความรักชาติและสังคมนิยมจะมาเกาะกินผลประโยชน์ของชาติ และทิ้งวิกฤตการณ์ไว้ดูต่างหน้าเหมือนเช่นเคยครับ
หากพิจารณาจะเห็นได้ว่า ฝ่ายซ้ายละตินอเมริกาไม่ได้ยึดแนวทางการต่อสู้ด้วยกำลัง แต่มุ่งเอาชนะในระบบรัฐสภา นำเอาชาตินิยมมาสร้างความเป็นธรรมให้แก่คนยากจน สร้างแนวร่วมอันแข็งแกร่งกับทุนชาติ และต่อต้านทุนข้ามชาติ
ความสำเร็จของแนวทางนี้ต้องรอการพิสูจน์???
หากแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยรัฐยังคงถือหุ้นใหญ่ ฉะนั้น จึงไม่ต้องวิตกกังวลในการทำหน้าที่ในการให้บริการทางสังคม การแปรรูปที่ทำไปพร้อมๆ กับการออกหุ้นเพื่อระดมทุน กระจายหุ้นให้กับนักลงทุนทั่วไปนั้น นอกจากจะเป็นการส่งเสริมให้มีการแข่งขันด้านราคา และพัฒนาคุณภาพการให้บริการ อย่างกรณีของ บมจ. บางจากปิโตรเลียม ซึ่งมีการแปรรูปแล้วก็ทำให้มีความคล่องตัวในการดำเนินงานมากขึ้น ประสิทธิภาพการทำงานดีขึ้น และไม่เป็นภาระต่อประชาชนผู้เสียภาษี สามารถระดมทุนเพื่อขยายการให้บริการหรือธุรกิจโดยไม่ต้องพึ่งพิงเงินงบประมาณ นอกจากนี้ ยังจะช่วยเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ
การแปรรูปที่จะเป็นประโยชน์ต่อประเทศและประชาชนส่วนใหญ่ ต้องนำมาสู่การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่งการดำเนินการต้องมีความรอบคอบและมีการเตรียมการอย่างเป็นขั้นตอน ตั้งแต่การปรับโครงสร้างสาขาหรือกิจการ การปรับปรุงองค์กรให้เป็นไปตามหลักการกำกับดูแลกิจการที่ดี การแยกบัญชีหรือภารกิจเชิงสังคมออกจากเชิงธุรกิจ เปิดโอกาสให้กลไกราคาทำงานอย่างเต็มที่สำหรับภารกิจเชิงธุรกิจ ขณะที่ให้เงินอุดหนุนสำหรับภารกิจบริการสังคม แล้วแปรสภาพกิจการให้อยู่ในรูปบริษัทจำกัด วางกรอบการกระจายหุ้นที่เป็นธรรมและโปร่งใส สร้างระบบและองค์กรกำกับดูแลที่มีความเป็นอิสระ มีบุคลากรที่มีคุณธรรม มีขีดความสามารถสูงทั้งด้านเทคนิค การเงิน เศรษฐศาสตร์ และการบริหารเป็นคณะกรรมการในองค์กรกำกับดูแล เปิดโอกาสให้ประชาชนและสหภาพแรงงานมีส่วนร่วมในการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ และที่สำคัญองค์กรกำกับดูแลควรถูกจัดตั้งโดยพระราชบัญญัติมากกว่ามติ ครม. หรือกฤษฎีกา เพื่อให้ทำหน้าที่อย่างเต็มที่ โดยไม่ถูกแทรกแซงโดยฝ่ายนโยบาย หรือมีการเปลี่ยนแปลงบ่อยครั้ง หากมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล เมื่อได้ดำเนินการตามที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว การแปรรูปรัฐวิสาหกิจก็จะเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูปที่จะเกิดประโยชน์ต่อประเทศและประชาชน
รัฐวิสาหกิจกลุ่มสถาบันการเงิน (SFls) 10 แห่ง
งบดุล (ลบ.) |
2554 |
2555 |
YTD 2556* |
สินทรัพย์ |
5,843,695 |
6,472,548 |
7,013,510 |
เงินให้สินเชื่อ/เงินค้ำประกัน เงินลงทุนให้ลูกหนี้ |
4,798,984 |
4,909,816 |
5,219,323 |
หนี้สิน |
5,430,916 |
5,981,492 |
6,483,672 |
เงินฝาก |
4,493,095 |
5,144,001 |
5,605,740 |
ทุน |
412,778 |
491,055 |
529,839 |
งบกำไรขาดทุน (ลบ.) |
2554 |
2555 |
YTD 2556* |
รายได้ดอกเบี้ยและเงินปันผล |
272,064 |
318,590 |
323,724 |
รายได้ที่มิใช่ดอกเบี้ย |
33,535 |
42,694 |
44,912 |
รายได้รวม |
305,599 |
361,286 |
368,638 |
ค่าใช้จ่ายดอกเบี้ย |
112,629 |
144,515 |
144,656 |
ค่าใช้จ่ายที่มิใช่ดอกเบี้ย |
97,423 |
99,417 |
103,603 |
ค่าใช้จ่ายรวม |
250,780 |
299,697 |
287,452 |
หนี้สูญและหนี้สงสัยจะสูญ |
40,725 |
55,765 |
39,032 |
ภาษีเงินได้ |
5,777 |
7,863 |
7,778 |
กำไร (ขาดทุน) สุทธิ |
49,042 |
53,725 |
73,182 |
ข้อมูลอื่นๆ (ลบ.) |
2554 |
2555 |
YTD 2556* |
สินเชื่อคงค้าง |
4,798,984 |
4,909,816 |
5,219,323 |
สินเชื่อไม่ก่อให้เกิดรายได้ (NPL) |
218,203 |
228,189 |
303,344 |
NPL/สินเชื่อ (%) |
4.55% |
4.65% |
5.81% |
แหล่งที่มา: สคร. กระทรวงการคลัง
เกี่ยวกับผู้เขียน: ปัจจุบัน ผศ. ดร. อนุสรณ์ ธรรมใจ เป็น รองอธิการบดีฝ่ายวิจัยและบริการวิชาการ และคณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ ม. รังสิต