วิโรจน์ ณ ระนอง นักวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์เกษตร ทีดีอาร์ไอ แนะเลิกคิดพึ่งมาตรการโซนนิ่ง ชี้ในทางปฏิบัติไม่สามารถทำได้ ถึงแม้ควบคุมได้ก็ไม่สามารถช่วยให้เรากำหนดราคาในตลาดโลกได้

หลังจากเมื่อวันที่ 8 ส.ค.ที่ผ่านมา พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) กล่าวในรายการ "คืนความสุขให้คนในชาติ" ตอนหนึ่งถึงการโซนนิ่งเกษตร ว่า ยางพารา ให้ไปดูความต้องการในประเทศ แต่วันนี้ในหลายประเทศปลูกยางมากขึ้น ประเทศใหญ่ ๆ เขาไปปลูกที่อื่นแล้ว ไปสนับสนุนในประเทศอื่น ๆ ประเทศไทยมีมากแล้ว ฉะนั้นถ้าไปปลูกที่อื่นค่าใช้จ่ายลดลง ถูกลง ราคายางต้องตกลง อยากให้พี่น้องสวนยางเข้าใจตรงนี้ด้วย และมาดูว่าจะทำอย่างไร เราจะลดต้นทุนลงไปได้ ท่านมีกำไรบ้างพอสมควร ไม่ใช่กำไรมากจนเกินไป อันนั้นเป็นการสร้าง Demand (อุปสงค์) เทียม ฉะนั้นต้องควบคุมทั้ง อุปสงค์ - อุปทาน ถ้าไปตัด ทั้ง อุปสงค์อุปทาน ต้องพอเพียงต่อกันและเป็นข้อเท็จจริง มีการสำรวจที่มีฐานข้อมูลที่ตรงกันที่ชัดเจนไม่โกหกกัน ถ้าแบบนั้นจะวางแผนได้ เราจะได้วางแผนและใช้เวลาแก้ไขวาง Road map ว่า เราจะแก้เรื่องยางอย่างไร พื้นที่ตรงนี้ควรจะปลูกเพิ่มหรือไม่ ในเมื่อปริมาณที่ต้องการในตลาดไทย ตลาดโลก ลดลงและเราจะปลูกไปและจะทำอย่างไร วันหน้าถ้าปลูกไปเรื่อย ๆ เห็นรายได้ดี ก็มารุมกันปลูก ไม่ได้

"ฉะนั้นต้องมีการ Zoning แน่นอน Zoning นี้ ผมเตือนไว้แล้วว่าจะต้องมีการ Zoning ตั้งแต่วันนี้แต่จะบังคับใช้เมื่อใดไปว่ากันอีกที" พล.อ.ประยุทธ์ กล่าว

พล.อ.ประยุทธ์ กล่าวว่าย้ำด้วยว่า ขอสร้างความเข้าใจกันก่อนว่า ถ้าท่านบอกว่าอยากจะปลูกอันนี้ และท่านเรียกร้องว่าราคาต้องสูงแบบนี้ ไม่มีใครทำได้ในโลกนี้ ไม่มี ฉะนั้นค่อยคุยกัน ตรงไหนจะ Zoning ปลูกอะไร ตามความต้องการเท่าใด ตรงไหนจะต้องแปลงไปเป็นอะไร มีตั้งหลายอย่าง ปลูกพืชทดแทน ปลูกพืชหมุนเวียนหรือไปทำอุตสาหกรรมอย่างอื่น หรือยกระดับอุตสาหกรรมในท้องถิ่นและโรงงานแปรรูปขนาดเล็ก

วิโรจน์ ณ ระนอง

สำหรับนโยบายการจัดโซนนิ่งภาคเกษตรกรรมนั้น  เมื่อวันที่ 19 ต.ค.ที่ผ่านมา ASTVผู้จัดการออนไลน์ ได้เผยแพร่บทสัมภาษณ์ ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง ผู้อำนวยการวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์สาธารณสุขและการเกษตรของทีดีอาร์ไอ โดยมีความตอนหนึ่งได้วิจารณ์นโยบายดังกล่าวนี้ว่า รัฐบาลนี้วางแผนเรื่องการโซนนิ่ง โดยเชื่อว่าถ้ากำหนดพื้นที่เพาะปลูกพืชต่างๆ ได้อย่างเหมาะสม ก็จะทำให้เรามีผลผลิตออกมาในจำนวนที่สมดุลกับความต้องการ และทำให้เกษตรกรได้ราคาที่น่าพอใจ

การกำหนดโซนนิ่งว่าพื้นที่ไหนปลูกอะไร ส่วนหนึ่งมาจากการประเมินของกรมพัฒนาที่ดินว่าพื้นที่ไหนน่าจะเหมาะกับพืชใด และเมื่อรัฐบาลเห็นว่าประเทศเราปลูกข้าวและยางมากเกินไป (ทั้งที่เคยส่งเสริมให้ขยายการปลูกยางในอีสานเมื่อสิบปีก่อนนี้เอง) ก็มาดูว่าพื้นที่ไหนที่ควรเลิกปลูกข้าวและยางแล้วกันไปปลูกอ้อยและปาล์มน้ำมันแทน

วิโรจน์ มองว่าแนวคิดเรื่องโซนนิ่งไม่ใช่เรื่องใหม่ จริงๆ แล้วมีสถานะเกือบเหมือนศาสนาในคนที่เรียนและเติบโตมาในสายเกษตรจำนวนมาก ซึ่งพูดเรื่องนี้มาตลอดในช่วง 30 ปีที่ผ่านมา ในหลายประเทศก็มีการใช้แนวทางนี้ แต่ปัญหาใหญ่ของประเทศไทยคือการบังคับหรือกะเกณฑ์ให้เกษตรกรในพื้นที่ไหนปลูก(หรือห้ามปลูก) พืชอะไร เป็นเรื่องที่ยากมาก ที่ผ่านมาผู้ที่เสนอแนวคิดนี้จึงไม่เคยมีใครกล้าเสนอให้บังคับเกษตรกร แต่บอกว่าเมื่อทำแล้วรัฐบาลจะช่วยเฉพาะเกษตรกรที่อยู่ในโซนที่รัฐบาลแนะนำ

ตัวอย่างหนึ่งที่ควรนำมาดูประกอบการพิจารณาแนวคิดเรื่องโซนนิ่งภาคเกษตรไทยคืออ้อย ที่ผ่านมา “อ้อย” เป็นพืชเกษตรตัวอย่างที่มีกฎหมายกำหนด บังคับไว้ทุกอย่าง ตั้งแต่การลงทะเบียนชาวไร่ กำหนดพื้นที่การตั้งโรงงานต้องขออนุญาต เพื่อต้องการรักษาเสถียรภาพ โดยมีจุดเริ่มต้นตั้งแต่ช่วงที่อ้อยล้นตลาดในปี 2526 แต่เมื่อเวลาผ่านไป 30 ปี การปลูกอ้อยเพิ่มจำนวนมากขึ้นจาก 20-30 ล้านตันมาเป็นมากกว่า 100 ล้านตันต่อปี

นอกจากรัฐบาลไม่ได้ควบคุมผลผลิตอ้อย (และกำลังการผลิตของโรงงานน้ำตาล) แล้ว ถ้าลองย้อนกลับไปดูว่าถ้ามีการจัดโซนให้อ้อยเมื่อ 31 ปีก่อน ตามแนวพื้นที่ที่ปลูกกันมากในช่วงนั้น คือแถบจังหวัดกาญจนบุรีและชลบุรี เมื่อเวลาผ่านไป พื้นที่ปลูกอ้อยหลักของเราในปัจจุบัน (คืออีสาน) ก็จะกลายเป็นนอกโซน และเกษตรกรอีสานก็จะกลายเป็นชาวไร่ชั้น 2 ที่อาจจะไม่ได้รับความช่วยเหลือจากรัฐ เพราะอยู่นอกโซน ขณะที่จังหวัดชลบุรี ซึ่งในระยะหลังคนกลับไม่สนใจปลูกอ้อย หากจะให้รักษาโซนนี้ (ซึ่งคงมีพื้นที่ที่เหมาะสมกับการปลูกอ้อย) ให้คงอยู่ ก็คงต้องหามาตรการไปอุดหนุนชาวไร่ส่วนน้อยมากในแถบนั้น กลายเป็นมาตรการนี้จะมองว่าละเลยคนนอกโซนอ้อย ซึ่งต่อไปอาจกลายเป็นคนส่วนใหญ่ที่ปลูกอ้อยก็เป็นได้

ในเชิงวิชาการนั้น วิโรจน์กล่าวว่า นโยบายโซนนิ่งในภาคเกษตร ซึ่งถูกโฆษณาว่าจะสามารถแก้ปัญหาผลผลิตไม่สมดุลกับความต้องการนั้น ไม่ได้มีหลักวิชาการอะไรมารองรับหรืออ้างอิงเลยว่า ประเทศเราจะต้องผลิตอะไรแค่ไหนถึงสมดุล อย่างน้ำตาลเราผลิต 4 เท่าของที่เราบริโภค แต่รัฐบาลบอกว่าควรขยาย (แต่ควรลดการผลิตข้าว ซึ่งปัจจุบันเราผลิตได้ประมาณ 2 เท่ากว่าของที่เราบริโภค) และที่อ้อยอาจจะดูมีปัญหาน้อยกว่าก็อาจเป็นเพราะราคาอ้อยมีส่วนที่ได้รับการอุดหนุนจากผู้บริโภคด้วย

นอกจากนี้ ถามว่าถ้าเราสามารถกำหนดได้จริงว่าพื้นที่ไหนปลูกอะไร จะทำให้เรามีผลผลิตที่ “สมดุล” หรือไม่ คำตอบก็คือ ถึงแม้เราจะรู้ว่ามีการปลูกข้าวในพื้นที่ไหนบ้าง เราก็ยังไม่สามารถ “กำหนด” ปริมาณผลผลิตได้ เพราะพื้นที่ปลูกข้าวส่วนใหญ่ของประเทศเป็นเกษตรน้ำฝน ซึ่งปริมาณน้ำฝนและเวลาที่ฝนตกจะเป็นตัวแปรสำคัญในการกำหนดปริมาณผลผลิตในแต่ละปี

คำถามต่อไปก็คือ ถ้าเราสามารถพยากรณ์ได้อย่างแม่นยำว่าในปีนี้เราจะมีผลผลิตเท่าไรต่อปีจะทำให้เราสามารถส่งออกได้ในราคาที่เราพอใจหรือไม่ คำตอบก็คือเราไม่สามารถกำหนดราคาส่งออกเองได้อยู่ดี เพราะตราบใดที่ไทยเป็นประเทศที่ต้องส่งออกสินค้าอย่างข้าวและน้ำตาลในปริมาณมาก ราคาส่งออกของเราก็จะขึ้นกับราคาตลาดโลก (และถ้ารัฐบาลไม่ไปอุดหนุน ราคาในประเทศของเราก็จะต้องขึ้นกับตลาดโลกด้วย) แน่นอนว่าในฐานะที่เราเป็นผู้ส่งออกรายสำคัญรายหนึ่ง ราคาตลาดโลกก็อาจขึ้นกับปริมาณผลผลิตของเราด้วย แต่ปกติแล้ว ราคาตลาดโลกจะขึ้นกับปริมาณความต้องการ ผลผลิต และสต๊อกรวมของทั้งโลก แม้เราจะรักษาผลผลิตของเราให้คงที่ แต่ผลผลิตของประเทศอื่นเพิ่มขึ้นหรือลดลงมาก ก็อาจมีผลกระทบต่อราคาอย่างรุนแรงอยู่ดี

ข้าวเป็นตัวอย่างที่น่าสนใจ ที่หลายท่าน (รวมทั้งอดีตนายกฯ ทักษิณ) ที่คิดว่าเราเป็นผู้ส่งออกรายใหญ่ ถ้าเราหยุดส่งออก นานาประเทศก็จะต้องหันมาขอซื้อข้าวจากไทยในราคาแพง แต่ในความเป็นจริง ผลผลิตข้าวทั้งโลกในแต่ละปีมีประมาณ 475 ล้านตัน จีนผลิตข้าวปีละประมาณ 144 ล้านตัน ในขณะที่ผลผลิตของไทยมีเพียง 20 ล้านตันต่อปี (และเราส่งออกมากที่สุด 11 ล้านตันต่อปี) ซึ่งเป็นสัดส่วนที่น้อยมากเมื่อเทียบกับปริมาณผลผลิตรวมของโลก ดังนั้น ถ้าผลผลิตข้าวของจีนเสียหายหรือผลิตได้เพิ่มขึ้น 10% ก็จะเป็นปริมาณที่มากกว่าข้าวที่ประเทศไทยส่งออกทั้งปี และน่าจะมีผลกระทบอย่างรุนแรงต่อราคาตลาดโลกในปีนั้น ถึงแม้ว่าในปีนั้นประเทศไทยอาจจะสามารถควบคุมผลผลิตให้ได้ตรงตามเป้าหมายที่กำหนดเอาไว้ล่วงหน้าตามมาตรการโซนนิ่งก็ตาม

ในกรณีผลผลิตน้ำตาลก็เช่นกัน เราเป็นผู้ส่งออกอันดับสองมาเป็นเวลานับสิบปีแล้ว แต่เราผลิตได้แค่ 3-4% และส่งออกเพียงประมาณ 2-3% ของผลผลิตโลกเท่านั้น

“ดังนั้น ผมจึงไม่เคยเข้าใจเลยว่า ทำไมถึงมีคนจำนวนมากที่ศรัทธาและเชื่อว่ามาตรการโซนนิ่งจะเป็นมาตรการที่เมื่อทำแล้วจะสามารถรักษาราคาสินค้าเกษตรให้มีเสถียรภาพ และจะช่วยให้เกษตรกรได้ราคาที่น่าพอใจ อย่างที่หลายท่านโฆษณาหรือตั้งความหวังเอาไว้เป็นอย่างสูง ..และในทางปฎิบัตินั้น นโยบายโซนนิ่งไม่ได้ทำให้เราควบคุมผลผลิตในประเทศได้ และถึงแม้ควบคุมได้ก็ไม่สามารถช่วยให้เรากำหนดราคาในตลาดโลกได้” วิโรจน์ กล่าว

วิโรจน์ ยังกล่าวด้วยว่า ถ้าดูเผินๆ มาตรการโซนนิ่งเป็นการนำวิชาการมาวิเคราะห์ว่าที่ดินที่ไหนเหมาะสำหรับปลูกพืชอะไร เช่น การเสนอมาตรการนี้อ้างอิงผลการวิจัยว่าพื้นที่ไหนไม่เหมาะกับการปลูกข้าว เพื่อให้เลิกปลูกข้าวในพื้นที่นั้น แต่ “ความเหมาะสม” อาจมีตัววัดอื่นที่มากกว่าคุณสมบัติทางกายภาพของดิน (หรือแหล่งน้ำที่จะหาได้) ซึ่งหากไม่เหมาะ ไม่คุ้มจริงๆ คนจะเลิกปลูกกันไปเอง นอกจากจะไปสร้างนโยบายอะไรที่ชักนำให้มีการปลูก (เช่นตอนนี้รัฐบาลนี้มีนโยบายว่า เกษตรกรที่มีนาข้าวเป็นของตัวเองจะได้รับเงินไร่ละ 1 พันบาท)

แต่ถ้ารัฐบาลไม่เข้าไปแทรกแซงราคา หากว่าในระยะยาวพื้นที่ตรงนี้ปลูกแล้วไม่คุ้ม และถ้ารัฐบาลไม่ไปขัดขวาง เกษตรกรก็จะเลิกปลูกในพื้นที่นั้นไปเอง

ยกตัวอย่างเช่น นักเกษตรและ NGO มักกล่าวถึงกรณีหมู่บ้านจัดสรรรุกล้ำพื้นที่การเกษตร (เช่น ทุเรียนเมืองนนท์ ที่หายไป) ซึ่งในระบบที่ไม่มีโซนนิ่งนั้น การที่เจ้าของที่ดินจะนำที่ไปทำอะไร ก็ย่อมพิจารณาจากผลตอบแทนที่ได้จากทางเลือกต่างๆ ตัวอย่างเช่น ถ้าทุเรียนเมืองนนท์สามารถทำรายได้เป็นกอบเป็นกำ (เช่นตามข่าวที่ระบุว่าขายทุเรียนได้ลูกละ 1,500 บาท) และการทำสวนทุเรียนคุ้มกว่าการเอาพื้นที่ผันไปทำอย่างอื่น สวนทุเรียนนนท์ก็จะยังอยู่ หรือข้าวหอมมะลิ ซึ่งแต่เดิมไม่ได้เริ่มปลูกอยู่ที่ทุ่งกุลาร้องไห้ แต่อยู่ที่อำเภอบางคล้า จังหวัดฉะเชิงเทรา แต่ทุกวันนี้ฉะเชิงเทราก็ไม่ได้ปลูกข้าวหอมมะลิมากเหมือนเดิม เพราะสามารถนำที่ดินไปทำอย่างอื่นที่มีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจมากกว่า ถ้ารัฐบาลไม่ให้ความสนใจกับตัวแปรอื่นๆที่สำคัญ แล้วมากำหนดและบังคับให้เกิดโซนโดยดูแค่ความเหมาะสมของพื้นที่ในด้านการเกษตรเพียงอย่างเดียว มาตรการโซนนิ่งก็อาจส่งผลสะเทือนด้านลบต่อภาคเศรษฐกิจอื่นๆ ของประเทศก็เป็นได้