กลายเป็นประเด็นร้อนที่น่าจับตามองในขณะนี้ เรื่องการยุบรวม “คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ” หรือ กสม. เข้ากับ “ผู้ตรวจการแผ่นดิน” โดยใช้ชื่อหน่วยงานใหม่ว่า “ผู้ตรวจการแผ่นดินและพิทักษ์สิทธิประชาชน”

ย้อนกลับไปในสมัยรัฐธรรมนูญปี 2540 “ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา” และคณะกรรมการสิทธิฯ ได้ถือกำเนิดขึ้นพร้อมกัน โดยมีบทบาทในการทำหน้าที่ตรวจสอบและถ่วงดุลการใช้อำนาจรัฐ โดยผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภามีบทบาทหน้าที่ในการตรวจสอบและรายงานข้อร้องเรียนการละเมิดสิทธิ เสรีภาพของประชาชนจากการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐ โดยเน้นทำหน้าที่นี้เมื่อประชาชนถูกกระทบจากการปฏิบัติหน้าที่ของฝ่ายบริหารหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ขณะที่คณะกรรมการสิทธิฯ มีหน้าที่ตรวจสอบและรายงานการกระทำที่เป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชน หรือการกระทำที่ไม่เป็นไปตามพันธกรณีระหว่างประเทศเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนที่ประเทศร่วมเป็นภาคี รวมทั้งกรณีการละเมิดจากภาคเอกชนด้วย

เมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี 2550 หน่วยงานทั้งสองยังคงถูกกำหนดให้เป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ แต่ได้เปลี่ยนชื่อจากผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา เป็น ผู้ตรวจการแผ่นดิน ซึ่งเป็นหนึ่งในสี่องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ส่วน กสม.ถูกกำหนดให้เป็นส่วนหนึ่งในสามองค์กรในหมวดองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ ภายใต้ความพยายามออกแบบกลไกการตรวจสอบอำนาจและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพให้กับประชาชน ซึ่งเป็นหลักการเดียวกับรัฐธรรมนูญปี 2540

ตลอดระยะเวลาดำเนินงานที่ผ่านมา ทั้งสองหน่วยงานได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ว่าการทำงานยังไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร โดยเฉพาะกรรมการสิทธิฯ ดูเหมือนจะได้รับก้อนหินมาเป็นพิเศษ ข้อมูลทางวิชาการของสถาบันพระปกเกล้าจึงกลายเป็นตัวแปรสำคัญที่นำไปสู่การพยายามควบรวมคณะกรรมการสิทธิฯ เข้ากับผู้ตรวจการแผ่นดิน

ข้อมูลจากสถาบันพระปกเกล้าและสำนักงานสถิติแห่งชาติระบุว่า ตั้งแต่ พ.ศ. 2550 – 2555 ทั้งสองหน่วยงานได้รับความเชื่อมั่นในการทำงานจากประชาชนในระดับไม่เกินร้อยละ 50 และมีทิศทางที่จะไม่เพิ่มขึ้น อาจเป็นเพราะประชาชนไม่สามารถแยกแยะได้ว่าหน่วยงานทั้งสองทำงานต่างกันอย่างไร พร้อมทั้งขาดความไม่เชื่อมั่นในกระบวนการสรรหา โดยทั้งสององค์กรได้รับงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ใกล้เคียงกันคือในปี 2556 ผู้ตรวจการแผ่นดินได้รับงบประมาณ 212,811,700 บาท กรรมการสิทธิฯ ได้ได้รับงบประมาณ 198,529,900 บาทและในปี 2557 ผู้ตรวจการแผ่นดินได้รับงบประมาณ 226,736,300 บาท กรรมการสิทธิฯ ได้รับงบประมาณ 206,303,200 บาท

รายงานของสถาบันพระปกเกล้าระบุว่า ปัญหาความซ้ำซ้อนในอำนาจหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดินและคณะกรรมการสิทธิฯ เป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้ประชาชนขาดความเชื่อมั่นในหน่วยงาน โดยเฉพาะตามรัฐธรรมนูญปี 2550 กำหนดอำนาจหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดินและคณะกรรมการสิทธิฯ ไว้เหมือนกันค่อนข้างมาก ได้แก่

1. อำนาจสั่งการให้บุคคล หรือหน่วยงาน ชี้แจงข้อเท็จจริง หรือมาให้ถ้อยคำ หรือส่งวัตถุ 

2. การดำเนินการกรณีไม่ดำเนินตามข้อเสนอ

3. การกำหนดบทลงโทษมีความเหมือนกันในอำนาจในการลงโทษผู้ที่มามาให้ข้อมูลหรือส่งหลักฐานและวัตถุพยาน

4. พิจารณาสอบสวนหาข้อเท็จจริง และตรวจสอบ เมื่อมีการร้องเรียน

5. การติดตาม ประเมินผลและจัดทำข้อมูลเสนอแนะ การปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ

6. รายงานผลการตรวจสอบและผลการปฏิบัติหน้าที่พร้อมข้อสังเกต

7. การเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญ

8. การเสนอเรื่องต่อศาลปกครอง

สำหรับความแตกต่างที่สามารถเห็นได้ชัดเจนคือ คณะกรรมการสิทธิฯ มีอำนาจฟ้องคดีแทนผู้เสียหาย และกรณีผู้ถูกร้องเรียนเป็นบุคคลกลุ่มเดียวกันคือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หน่วยงาน ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานภาครัฐ ยกเว้นบุคคลธรรมดา กลุ่มบุคคลหรือเอกชน ที่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติเท่านั้นที่เข้าไปเกี่ยวข้องโดยตรง  

นอกจากนี้ยังพบว่าปัญหาข้อร้องเรียนมักมีลักษณะก้ำกึ่งระหว่างการละเมิดสิทธิและการกระทำความผิดของเจ้าหน้าที่รัฐ เช่น การสลายการชุมนุมทางการเมือง ทำให้ต้องใช้ดุลพินิจในการตัดสินใจจนก่อให้เกิดความล่าช้า และการทำงานจะยุติทันทีเมื่อเรื่องไม่ได้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของหน่วยงาน ทำให้สร้างความรู้สึกผิดหวังให้กับประชาชนมากขึ้น  

นอกจากปัญหาเรื่องความซ้ำซ้อนแล้ว ประเด็นเรื่องที่มาของคณะกรรมการสิทธิ์ก็ทำให้หลายคนวิพากษ์วิจารณ์ว่าขาดองค์ประกอบของผู้ที่มาจากองค์กรเอกชนด้านสิทธิมนุษยชน คณะทำงานส่วนใหญ่แม้จะทำงานร่วมกับองค์กรพัฒนาเอกชน แต่ก็ไม่ใช่ผู้แทนโดยตรง ส่วนใหญ่จะเป็นข้าราชการ ทั้งๆ ที่คณะกรรมการสิทธิฯ ควรถูกออกแบบมาเพื่อให้ทำหน้าที่ดูแลคุ้มครองสิทธิอย่างครอบคลุมและสอดคล้องกับภาคส่วนต่างๆ ในสังคม ทำให้คณะกรรมการสิทธิฯ ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากว่าการทำงานยังไม่มีประสิทธิภาพ

ในการประชุมคณะกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 28 มกราคมที่ผ่านมา มีการนำเสนอข้อมูลทางวิชาการของสถาบันพระปกเกล้า และที่ประชุมเห็นว่าควรให้ผู้ตรวจการแผ่นดินและคณะกรรมการคุ้มครองสิทธิฯ รวมเข้าเป็นองค์กรเดียวกัน โดยใช้ชื่อหน่วยงานว่า คณะผู้ตรวจการแผ่นดินและพิทักษ์สิทธิประชาชน และร่างฯ ได้ผ่านการพิจารณาวาระที่หนึ่งเมื่อวันที่ 30 มกราคมที่ผ่านมา (อ่านในล้อมกรอบ)

แม้ว่ากรรมการสิทธิฯ จะถูกวิจารณ์อย่างหนัก ส่วนผู้ตรวจการแผ่นดินจมหายไปกับความเงียบเสียส่วนใหญ่ แต่เมื่อจะมีการนำมารวมกัน ก็ปรากฏความเห็นหลากหลาย

ศราวุฒิ ประทุมราช นักกิจกรรมด้านสิทธิมนุษยชน

การแยกหน่วยงานจะทำให้ประชาชนได้ประโยชน์จากการร้องเรียนซึ่งดำเนินการโดยผู้เชี่ยวชาญมากกว่า ดังนั้นแทนที่จะควบรวมกรรมการสิทธิฯ เข้ากับผู้ตรวจการ ควรให้เปลี่ยนเป็นยุบผู้ตรวจการเข้ากับศาลปกครองแทน

เนื่องจากกรรมการสิทธิฯ เป็นตัวหลักที่จะส่งเสริมความเข้มแข็งให้กับประชาชนในด้านสิทธิมนุษยชน แต่ผู้ตรวจการไม่ได้ทำหน้าที่แบบนี้ เนื่องจากเป็นอดีตข้าราชการที่เกษียณอายุราชการหรืออยากใช้ความรู้ความสามารถที่เหลือยู่มาช่วยเหลืองาน ซึ่งพวกเขามักจะไม่เข้าใจลักษณะของการมีส่วนร่วมของประชาชนในการทำงานเรื่องสิทธิมนุษยชนและการส่งเสริมสิทธิเสรีภาพของประชาชน อันเป็นหัวใจของรัฐธรรมนูญปี 40 และ 50 กรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญชุดนี้มีที่มาจากคณะรัฐประหารไม่มีทางที่จะเข้าใจเรื่องแบบนี้ได้

“คนที่มาจากรัฐประหารย่อมไม่เข้าใจการมีส่วนร่วมของประชาชน เพราะเจตจำนงของประชาชนนั้นต้องการการเลือกตั้ง ต้องการประชาธิปไตย ไม่ต้องการเผด็จการ เพราะรัฐบาลเผด็จการที่เข้ามาแล้วสั่งให้แก้นั่นแก้นี่สร้างรัฐธรรมนูญตามใจชอบมันจะไปไม่รอด นี่เป็นปัญหาที่ใหญ่กว่าเรื่องการแก้กรรมการสิทธิฯ ซะอีก เพราะที่มาของคนที่จะมายกร่างรัฐธรรมนูญนั้นเข้ามาโดยไม่ชอบธรรม ถ้าคนที่จะมายกร่างไม่ฟังเสียงคัดค้านจะทำให้เดือดร้อนกันไปทั่ว เพราะถ้าร่างรัฐธรรมนูญชุดนี้ออกมาสำเร็จชาวบ้านก็จะไม่ได้รับประโยชน์อะไรเลยจากรัฐธรรมนูญชุดนี้”

ที่ผ่านมากรรมการสิทธิฯ ไม่สามารถทำหน้าที่ได้เต็มที่เพราะว่า ได้รับแรงกดดันจากขั้วทางการเมืองทั้ง 2 ฝ่ายหากไม่ตรวจสอบการละเมิดสิทธิมนุษยชนในการชุมนุมทางการเมือง หรือไปตรวจสอบเฉพาะข้างใดข้างหนึ่งมันก็จะเป็นปัญหา ในช่วงทางการเมืองที่กำลังเปลี่ยนผ่านทำให้กรรมการสิทธิฯ ทำงานยากขึ้น มันจึงมีส่วนสอดคล้องกับที่มาและตัวบุคคล ซึ่งหากมีกระบวนการสรรหาที่ดี ได้คนที่ไม่เลือกข้างทางการเมืองเข้ามา มันก็จะเป็นผลดี

สุณัย ผาสุข ที่ปรึกษาประจำประเทศไทยของฮิวแมนไรท์วอทช์

เรื่องนี้นับเป็นการแก้ไขปัญหาไม่ตรงจุด ที่ผ่านมาสาเหตุที่ทำให้คณะกรรมการสิทธิฯ ไม่สามารถปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากกระบวนการสรรหากรรมการเข้ามาทำหน้าที่ไม่มีประสิทธิภาพ ขาดความโปร่งใส และขาดการมีส่วนร่วมจากภาคส่วนต่างๆ ในสังคม ทำให้ได้คณะกรรมการสิทธิที่ขาดความรู้ ความเข้าใจ และความสามารถเกี่ยวกับงานด้านสิทธิมนุษยชน ดังนั้นวิธีการแก้ไขปัญหาที่เหมาะสมที่สุดคือ การแก้ไขกระบวนการสรรหาและกระบวนการตรวจสอบการทำงานของกรรมการสิทธิฯ ให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น รวมทั้งรัฐบาลควรส่งเสริมให้ประชาชนเข้าใจขอบเขตหน้าที่ของทั้งสองหน่วยงานให้มากขึ้น

แต่หากยังยืนยันควบรวมทั้งสองหน่วยงานเข้าด้วยกันก็จะส่งผลที่ร้ายแรงตามมา เพราะถ้าหากหน่วยงานขาดความเป็นกลาง ก็ทำให้การตรวจสอบ การถ่วงดุลอำนาจ  การรับเรื่องร้องเรียน และการติดตามผลมีลักษณะเอียงไปในทางที่ชัดเจน และที่สำคัญหากมีการควบรวมภายใต้การทำรัฐประหารก็จะยิ่งเพิ่มความกังวลว่า โครงสร้างใหม่ที่ออกมาจะขาดความเป็นกลางมากขึ้น รวมทั้งอาจเปลี่ยนกลไกเป็นตอบรับระบอบการปกครองของรัฐประหารมากขึ้นอีกด้วย

สมชาย หอมลออ อนุกรรมด้านการมีส่วนร่วมทางการเมืองและสิทธิทางการเมือง กสม.

ที่มา วัตถุประสงค์ และอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการสิทธิฯ และผู้ตรวจการแผ่นดินมีความแตกต่างกัน หากนำมารวมกันอาจทำให้ไม่สามารถทำหน้าที่ตามหน้าที่หลักขององค์กรได้ และหากกระบวนการสรรหาไม่มีความเป็นกลางก็จะยิ่งส่งผลให้เกิดความโน้มเอียงและนำไปสู่การละเลยด้านสิทธิมนุษยชนมากยิ่งขึ้น พร้อมทั้งเสนอให้คณะกรรมการสิทธิฯ แยกออกจากระบบราชการ เพื่อแก้ไขปัญหาเรื่องความล่าช้าในการทำงาน

น.พ.นิรันดร์ พิทักษ์วัชระ คณะกรรมการสิทธิฯ

สิทธิเป็นเรื่องของประชาชนทุกคน ซึ่งต้องยอมรับข้อบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ปี 2540 มีเรื่องการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนครบถ้วนสมบูรณ์ และปัจจุบันสังคมไทยมีความตื่นตัวเรื่องดังกล่าวมากขึ้นแล้ว ทั้งนี้ ประเทศแถบยุโรปมีการพัฒนาการด้านกฎหมายที่ดี โดยมีหลักสิทธิมนุษยชนรวมอยู่ด้วย จึงไม่จำเป็นต้องจัดตั้ง กสม. ทำให้ข้าราชการปฏิบัติหน้าที่โดยยึดหลักสิทธิในกฎหมาย ฉะนั้นจึงควบรวมเข้ากับผู้ตรวจการแผ่นดินได้ แต่กฎหมายในไทยยังไม่ได้รับการปรับปรุง

กรรมการสิทธิฯ กล่าวต่อว่า การจัดตั้ง กสม.จึงเป็นหลักประกันในด้านการดูแลสิทธิประโยชน์ เเต่ 10 ปีที่ผ่านมา มีการใช้สิทธิดังกล่าวไม่ถูกต้อง เกินขอบเขต ถือเป็นช่วงที่ไทยกำลังเรียนรู้ ดังนั้น เราจึงมีหน้าที่ทำให้สังคมเข้าใจ เรียกว่า สิทธิมนุษยชนศึกษา และทำหน้าที่เสนอนโยบายและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ฉะนั้น กสม.จึงทำหน้าที่มากกว่าการตรวจสอบ แต่ผู้ตรวจการแผ่นดินทำหน้าที่เพียงตรวจสอบเท่านั้น พร้อมยืนยันหน้าที่ไม่ซ้ำซ้อน เเละเป็นช่องทางเลือกกับประชาชน

ศรีราชา วงศารยางกูร ผู้ตรวจการแผ่นดิน

ผู้ตรวจการแผ่นดิน เคารพมติของกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ แต่ขอให้กรรมาธิการคงอำนาจในการส่งเสริมคุณธรรมจริยธรรม ให้เป็นหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดินต่อ พร้อมกับขีดเส้นในร่างกฎหมายให้ชัดเจนถึงบทบาทหน้าที่เพื่อป้องกันการทำงานที่ซ้ำซ้อนกัน ขณะที่จำนวนองค์อำนาจของผู้ตรวจการแผ่นดิน และพิทักษ์สิทธิของประชาชนที่กำหนดไว้ 11 คน มีมากเกินไป ซึ่งจะทำให้เกิดความไม่เป็นเอกภาพได้ โดยคิดว่าจำนวนที่เหมาะสมคือ 5 คน

นอกจากนี้ ยังมีประเด็นเรื่องสถานะของเจ้าหน้าที่ทั้ง 2 องค์กร ที่ต่างกัน โดยผู้ตรวจการแผ่นดินมีสถานะเป็นพนักงานของรัฐ ขณะที่กรรมการสิทธิมนุษยชน มีสถานะเป็นข้าราชการ ทำให้ฐานเงินเดือนและสวัสดิการ ระบบบำเหน็จบำนาญ มีความแตกต่างกัน ดังนั้นกรรมาธิการจะดำเนินการอย่างไร ให้เกิดความเป็นธรรมกับผู้ปฏิบัติงานทั้ง 2 ฝ่าย และเห็นว่ามีความจำเป็นให้มีตัวแทนของ 2 องค์กร เข้าไปมีส่วนให้ข้อเสนอแนะในชั้นกฎหมายลูกด้วย (อ่านเพิ่มเติมที่นี่)

ดิเรก ถึงฝั่ง สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) รองประธานอนุกรรมาธิการปฏิรูปการเมืองและองค์กรอิสระ

โดยส่วนตัวเข้าใจว่าเป็นธรรมดาขององค์กรที่มีการดำเนินงานมายาวนาน ย่อมไม่อยากให้มีการเปลี่ยนแปลง และยุบรวมหน่วยงานหรือให้หน่วยงานของตนถูกรวมกับหน่วยงานอื่นเป็นองค์กรเดียวกัน การควบรวมที่มีแนวคิดมานี้ จำเป็นต้องหารือชี้แจงว่าไม่ได้เป็นการยุบองค์กร หรือรวมองค์กรไปเพื่อลดความสำคัญแต่อย่างใด เเต่เป็นการรวมองค์กรเพื่อให้มีประสิทธิภาพการทำงานมากขึ้น ตลอดจนเป็นการประหยัดค่าใช้จ่ายด้านงบประมาณ

นอกจากนี้มีการหารือกันเพิ่มเติมกรณีที่ กสม. เสนอให้ยึดชื่อเดิมของกรรมการสิทธิมนุษยชนเพื่อความเป็นสากลดังเช่นที่ทุกๆ ประเทศต้องมีไว้ ซึ่งจะทำการหาข้อมูลรายละเอียดต่อไปว่าจะยังใช้ชื่อเดิม หรือเปลี่ยนแปลงไปในลักษณะใด (อ่านเพิ่มเติมที่นี่)