ข้อสังเกตก่อนจะสร้าง “ระบบเลือกตั้งเยอรมันแบบไทยๆ”

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

 

(1)

หนึ่งในข้อเสนอที่ถูกจุดพลุขึ้นในกระแสร่างรัฐธรรมนูญก็คือการออกแบบระบบเลือกตั้ง โดยมีการนำเสนอว่าให้จัดการเลือกตั้งโดยอาศัยต้นแบบจากระบบเลือกตั้งของประเทศเยอรมนี

สำหรับระบบเลือกตั้งแบบเยอรมันนั้น หมายถึง รูปแบบและกระบวนการได้มาซึ่งสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎร (Bundestag) ซึ่งปัจจุบันเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งของสหพันธรัฐ (Bundeswahlgesetz) หากกล่าวอย่างสรุปเกี่ยวกับระบบเลือกตั้งแบบเยอรมันที่เรียกว่า “ระบบสัดส่วนที่ถูกทำให้เป็นรายบุคคล” (Die personalisierte Verhältniswahl) นั้น เริ่มต้นจากการที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งแต่ละคนจะมีสิทธิลงคะแนนหนึ่งคะแนนในสองลักษณะ คือ คะแนนเสียงที่หนึ่ง (Erststimme) ที่จะเลือกผู้สมัครสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตจากบรรดาผู้สมัครในเขตนั้น ๆ ซึ่งอาจลงสมัครในนามของพรรคการเมืองหรือเป็นผู้สมัครอิสระก็ได้ โดยมีทั้งสิ้น 299 เขตเลือกตั้งที่มีจำนวนของผู้มีสิทธิเลือกตั้งในแต่ละเขตนั้นเท่า ๆ กัน และคะแนนเสียงที่สอง (Zweitstimme) ซึ่งจะเลือกพรรคการเมืองที่เสนอนโยบายที่ลงสมัครรับเลือกตั้ง ทั้งนี้ จำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนั้นไม่ได้กำหนดเอาไว้ตายตัวแต่อย่างใด แต่จะมีอย่างน้อย 598 คน กล่าวคือ 299 สมาชิกในระบบแบ่งเขต และอย่างน้อย 299 คนจากระบบรายชื่อของพรรคการเมือง

โดยการคิดคะแนนและจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่แต่ละพรรคการเมืองจะมีนั้น เริ่มต้นจากการคำนวณคะแนนเสียงที่สองว่าแต่ละพรรคการเมืองได้รับคะแนนเป็นสัดส่วนเท่าไรจากหนึ่งร้อยเปอร์เซ็นต์ของคะแนนทั้งหมด โดยมีเงื่อนไขว่าพรรคการเมืองที่จะได้รับการแบ่งสรรที่นั่งนั้นได้รับคะแนนเสียงที่สองอย่างน้อยห้าเปอร์เซ็นต์หรือมีสมาชิกพรรคได้รับเลือกตั้งในระบบแบ่งเขตอย่างน้อย 3 เขต

เมื่อได้จำนวนสัดส่วนในระดับสหพันธรัฐแล้ว ก็จะกระจายสัดส่วนการคำนวณที่แต่ละพรรคจะมีสมาชิกในแต่ละระดับมลรัฐตามสัดส่วนที่ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งได้ลงคะแนนเลือก ก็จะได้จำนวนสมาชิกที่แต่ละพรรคการเมืองจะมีในแต่ละมลรัฐ และในการคำนวณนี้เองที่จะนำจำนวนผู้ได้รับเลือกตั้งในระบบแบ่งเขตเข้ามาพิจารณาด้วย กล่าวคือ จำนวนสมาชิกจากสัดส่วนจะเป็นตัวกำหนดจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของพรรคการเมืองทั้งในระบบแบ่งเขตและจากบัญชีรายชื่อของมลรัฐ โดยในขั้นแรกจะประกันว่าบรรดาผู้ชนะการเลือกตั้งในแบบแบ่งเขตทุกคนจะมีที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎร หากจำนวนสมาชิกที่พึงได้ในระบบสัดส่วนมีมากกว่าจำนวนสมาชิกแบ่งเขต ก็ให้จำนวนที่เหลือมาจากรายชื่อในบัญชีของพรรคการเมือง หากจำนวนเท่ากับ ก็หมายความว่าไม่มีสมาชิกจากบัญชีรายชื่อเพิ่มเติม มีเฉพาะแต่จากแบบแบ่งเขตเท่านั้น แต่หากสมาชิกที่พึงได้ในระบบสัดส่วนมีน้อยกว่าผู้แทนแบบแบ่งเขตของพรรคการเมืองที่ได้รับการเลือกตั้ง ก็เท่ากับว่าจำนวนสมาชิกที่ได้รับเลือกเป็นไปตามจำนวนสมาชิกแบบแบ่งเขตทั้งหมด โดยพรรคนั้นจะไม่มีสมาชิกจากบัญชีรายชื่อ เช่นนี้จะเกิดกรณี “สมาชิกเกินส่วน” (Überhangmandat) ขึ้น อย่างไรก็ตามเพื่อให้สัดส่วนของสมาชิกเป็นไปตามสัดส่วนของคะแนนเสียงที่สองที่เลือกพรรคการเมือง จึงมีสมาชิกลักษณะ “สมาชิกเกลี่ยส่วน” (Ausgleichsmandate) ที่จะกระจายเพิ่มไปให้พรรคการเมืองอื่น เพื่อให้สัดส่วนสะท้อนคะแนนเสียงตามจริง ทำให้จำนวนสมาชิกรวมทั้งหมดจะมากกว่า 598 คน
โดยการจัดการระบบการเลือกตั้งเช่นนี้เป็นการผสมผสานกันระหว่าง “หลักประชาธิปไตย” ที่คะแนนทุกคะแนนเสียงของผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งใน คะแนนเสียงที่สอง จะได้ถูกนำมาพิจารณาทั้งหมดและมีผลไปสู่การมีตัวแทนในสภาผู้แทนราษฎรตามสัดส่วนที่เป็นจริงซึ่งพรรคการเมืองนั้น ๆ ได้รับเลือก อันต่างจากการคิดคะแนนลำพังแบบการชนะโดยเสียงข้างมากที่คะแนนของผู้แพ้ไม่มีผลในการกำหนดจำนวนและตกหายไป นอกจากนี้ระบบการเลือกตั้งยังเป็นไปเพื่อส่งเสริม “หลักสหพันธรัฐ” ที่มีการคำนวณสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากบัญชีรายชื่อในแต่ละมลรัฐ

(2)

เป็นที่ชัดเจนว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะใช้ระบบเลือกตั้งแบบประเทศเยอรมนี คือ“ระบบสัดส่วนที่รวมถึงการกำหนดบุคคล” (Die personalisierte Verhältniswahl) ที่เรียกกันว่า “ระบบสัดส่วนผสม” ซึ่งใช้คะแนนเสียงระบบสัดส่วนกำหนดที่นั่งพรรคหรือกลุ่มการเมืองในสภาผู้แทนราษฎร โดยมีการประกันที่นั่งให้กับผู้สมัครที่ได้รับเลือกตั้งในเขตเลือกตั้ง

อย่างไรก็ตาม หลายๆ วาระจะเห็นการหยิบยกเหตุผลหลายประการเพื่อสนับสนุนระบบการเลือกตั้ง “แบบเยอรมัน” นี้ ไม่ว่าจะเป็นเหตุผลว่าเป็นระบบที่สมบูรณ์แบบ, เป็นระบบที่จะส่งเสริมพรรคการเมืองขนาดกลางและเล็ก ตลอดจนไปถึงเป็นระบบที่ประเทศเยอรมนีออกแบบใหม่เป็นปฏิกิริยากับการขึ้นสู่อำนาจของระบบนาซี จึงป้องกันไม่ให้เกิดเหตุการณ์ดังกล่าวอีก จึงเห็นว่าควรพิจารณาอย่างจริงจังว่าเหตุผลเหล่านี้อยู่บนข้อเท็จจริงสนับสนุนหรือไม่ เพราะไม่เช่นนั้นแล้ว การเข้าใจโดยมีความเชื่ออย่างผิดๆ อาจนำไปสู่การออกแบบระบบเลือกตั้งที่แม้จะมาจากเยอรมนี แต่ก็ละเลยสาระสำคัญที่ควรจะเป็นไป และบิดเบือนจนสุดท้ายแล้วกลายไปเป็น “เยอรมันแบบไทยๆ” ก็เป็นได้

1. “ระบบสัดส่วนที่รวมถึงการกำหนดบุคคล” ออกแบบเพื่อป้องกันการขึ้นสู่อำนาจในแบบระบอบนาซี?

การเลือกตั้งแบบสัดส่วนไม่ได้เพิ่งเกิดขึ้นหลังการล่มสลายของระบอบนาซีและการเริ่มต้นใหม่ของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีภายใต้การใช้บังคับกฎหมายพื้นฐาน (Grundgesetz) แต่ใช้ในการเลือกตั้งตั้งแต่ในสมัยสาธารณรัฐไวมาร์ (Weimarer Republik) ที่กำหนดไว้โดยตรงในรัฐธรรมนูญไวมาร์ (ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับอยู่ก่อนการการเถลิงอำนาจของระบอบนาซี) โดยกฎหมายเลือกตั้งนั้นไม่ได้กำหนดจำนวนสมาชิกของสภาผู้แทนราษฎรไว้ตายตัว แต่ให้แต่ละพรรคการเมืองมีจำนวนสมาชิกตามคะแนนที่ได้จริง โดยตั้งฐานจากคะแนนเสียง 60,000 คะแนนต่อหนึ่งที่นั่ง

พรรคนาซีเยอรมัน (NSDAP) ก็ลงเลือกตั้งภายใต้ระบบที่กล่าวมานี้ อย่างไรก็ตามไม่เคยปรากฏข้อเท็จจริงว่าพรรค NSDAP ได้รับคะแนนเสียงข้างมากเด็ดขาดแต่อย่างใด โดยคะแนนเสียงที่ได้มากที่สุดก็คือกรณีการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 5 มีนาคม 1933 ที่ได้ร้อยละ 43.9 อย่างไรก็ตามการเลือกตั้งครั้งดังกล่าวนั้นไม่อาจกล่าวได้ว่าเป็นการเลือกตั้งที่เสรีและเป็นประชาธิปไตยอย่างสมบูรณ์ เพราะมีการใช้กลไกรัฐจำกัดเสรีภาพทางการเมืองและจับกุมผู้นำของพรรคการเมืองอื่น รวมไปถึงการแข่งขันเลือกตั้งอยู่ภายใต้บรรยากาศการใช้ความรุนแรงโดยหน่วย SA ซึ่งเป็นองค์กรทางทหารของพรรค NSDAP

หลังจากการล่มสลายของระบอบนาซี ในชั้นการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้นก็ได้มีการถกเถียงกันว่าจะบัญญัติเรื่องระบบเลือกตั้งไว้ในรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งในท้ายที่สุดนั้นก็ไม่ได้บัญญัติเรื่องระบบการเลือกตั้งเอาไว้ โดยให้เป็นอำนาจขององค์กรนิติบัญญัติที่จะไปออกแบบระบบเลือกตั้ง แต่ต้องเป็นไปภายใต้กรอบหลักการที่รัฐธรรมนูญกำหนดเอาไว้ นั่นก็คือ ต้องเป็นการเลือกตั้ง “ทั่วไป” “โดยตรง” “เสรี” “เสมอภาค” และ “ลับ” โดยไม่ว่าองค์กรนิติบัญญัติจะไปออกแบบเลือกตั้งภายใต้ระบบแบบสัดส่วนหรือแบบเสียงข้างมากก็ตาม หากการวางระบบการเลือกตั้งนั้นสอดคล้องกับหลักการดังกล่าวมานี้ทั้งหมด ก็ถือว่าเป็นระบบเลือกตั้งที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น

เนื่องจากข้อดีของระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนที่คะแนนเสียงของผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมดถูกนำมาคำนวณเป็นคะแนนที่นั่ง จึงทำให้ระบบเลือกตั้งที่ออกในกฎหมายเลือกตั้งแห่งสหพันธ์ (Bundeswahlgesetz) นั้นยืนยันในระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วน แต่เพื่อให้ประชาชนในเขตเลือกตั้งมีส่วนในการกำหนดตัวบุคคลด้วย จึงเป็นที่มาของการปรับใช้เป็นระบบสัดส่วนที่รวมถึงการกำหนดตัวบุคคล ที่ให้ประชาชนในเขตเลือกตั้งเลือกผู้แทนในเขตเลือกตั้งผ่านการเลือกตั้งระบบเสียงข้างมาก และนำระบบสัดส่วนมาปรับสมดุลให้ผลการเลือกตั้งนั้นสะท้อนคะแนนเสียงของประชาชนตามความเป็นจริง

จะเห็นได้ว่า การออกแบบระบบเลือกตั้งนั้น แม้จะผ่านประสบการณ์อันเลวร้ายจากการเข้าสู่อำนาจของระบอบนาซี อย่างไรก็ตามก็ไม่ได้นำไปสู่การปฏิเสธคุณค่าของสิทธิเลือกตั้งหรือหลักประชาธิปไตยแต่อย่างใด ในทางกลับกันยังคงยืนยันหลักการเสรีประชาธิปไตยผ่านการเลือกตั้ง และออกแบบระบบเลือกตั้งให้เป็นประชาธิปไตยที่สุด

แม้กระนั้น การจะกล่าวว่าการออกแบบระบบเลือกตั้งของเยอรมันไม่ได้เรียนรู้ประสบการณ์อย่างใดเลยจากความล้มเหลวของรัฐธรรมนูญไวมาร์ก็คงไม่ถูกนัก เนื่องจากระบบเลือกตั้งใหม่ได้เพิ่มเงื่อนไขที่ไม่ปรากฏมาก่อนในระบบเลือกตั้งของสาธารณรัฐไวมาร์ นั่นก็คือ การกำหนดสัดส่วนขั้นต่ำของคะแนนเสียงที่พรรคการเมืองจะต้องได้รับ (Sperrklauseln) จึงจะได้รับการคำนวณที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎร โดยกำหนดเอาไว้ที่ร้อยละ 5 หรือมีสมาชิกที่ได้รับเลือกในแบบแบ่งเขตอย่างน้อยสามคน ยกเว้นแต่กรณีเป็นพรรคการเมืองของชน(ชาติ)กลุ่มน้อย

สาเหตุที่ต้องกำหนดเงื่อนไขคะแนนขั้นต่ำเนื่องมาจากระบบสัดส่วนจะกระจายที่นั่งให้แก่ทุกพรรคการเมืองตามความเป็นจริง จึงเป็นไปได้ที่จะมีพรรคหรือกลุ่มการเมืองเล็กๆ จำนวนมาก ทำให้ในรัฐสภาประกอบด้วยสมาชิกจากพรรคหรือกลุ่มการเมืองจำนวนมากส่งผลต่อเสถียรภาพในการรวบรวมและรักษาเสียงข้างมากนำไปสู่การไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ในฐานะผู้แทนประชาชนที่มาจากการเลือกตั้งได้อย่างมีประสิทธิภาพ ดังเห็นได้จากประสบการณ์ในสาธารณรัฐไวมาร์ที่ไม่มีการกำหนดสัดส่วนขั้นต่ำทำให้การทำงานของสภาผู้แทนราษฎร และการจัดตั้งรัฐบาลไม่ได้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ

2. ระบบนี้ส่งเสริมพรรคการเมืองขนาดกลางและขนาดเล็ก และปิดโอกาสการมีรัฐบาลพรรคเดียว?

ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนที่รวมถึงการกำหนดบุคคลนั้น ตั้งอยู่บนพื้นฐานว่าจำนวนสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎรนั้นสะท้อนความเป็นจริงของคะแนนเสียงเลือกตั้ง ด้วยเหตุนี้จึงไม่อาจกล่าวได้ว่าจะมีใครได้ประโยชน์หรือเสียประโยชน์ เพราะสัดส่วนที่นั่งที่ได้นั้น ก็คือคะแนนนิยมตามความเป็นจริง

นอกจากนี้ก็ไม่ได้ปิดโอกาสที่พรรคการเมืองใดจะสามารถจัดตั้งรัฐบาลพรรคเดียวได้ เพราะย่อมเป็นไปได้ที่ผลการเลือกตั้งอาจมีพรรคที่ได้รับคะแนนในสัดส่วนมากกว่ากึ่งหนึ่ง ซึ่งกรณีนี้ย่อมสามารถจัดตั้งรัฐบาลพรรคเดียวก็ได้ เช่น เปรียบเทียบกับผลการเลือกตั้งเมื่อปี 2548 ที่พรรคไทยรักไทยได้รับคะแนนในระบบบัญชีรายชื่อพรรคเดียวมากกว่าครึ่งหนึ่ง“ถ้า” ตอนนั้นใช้ระบบแบบเยอรมัน ก็ยังเป็นไปได้ที่พรรคไทยรักไทยจะจัดตั้งรัฐบาลพรรคเดียว

3. ระบบการเลือกตั้งแบบแยอรมันเป็นระบบการเลือกตั้งที่สมบูรณ์แบบ?

แม้ระบบเลือกตั้งแบบเยอรมันที่เรียกว่า “ระบบสัดส่วนที่รวมถึงการกำหนดบุคคล” (Die personalisierte Verhältniswahl) จะได้รับการยอมรับว่าเป็นระบบการเลือกตั้งที่มีความเป็นธรรมอย่างมาก แต่อย่างไรก็ตามก็มีการวิพากษ์วิจารณ์ในเชิงวิชาการโดยเฉพาะอย่างยิ่งในทางคณิตศาสตร์ว่าระบบนี้ซึ่งถูกใช้ในการเลือกตั้งทั่วไปมาตั้งแต่ปีค.ศ. 1956 นั้นมีข้อบกพร่องอย่างร้ายแรงที่เรียกว่าปรากฏการณ์ “คะแนนเสียงที่มีผลเป็นลบ” (negatives Stimmgewicht)

กล่าวคือ การที่ระบบการเลือกตั้งนั้นพยายามประสานระหว่างการเลือกตั้งแบบสัดส่วน, แบบเสียงข้างมากในเขตพื้นที่ และการคำนึงการปกครองแบบสหพันธรัฐ ทำให้เมื่อคำนวณที่นั่งในสภาที่แต่ละพรรคการเมืองจะได้รับแล้วนั้น ในกรณีที่ปรากฏว่ามีสมาชิกแบบแบ่งเขตมากกว่าสัดส่วนที่ได้รับอันเกิดกรณี “สมาชิกเกินส่วน” (Überhangmandat) ขึ้นในมลรัฐ อาจนำไปสู่กรณีที่การคำนวณคะแนนเสียงมีความบกพร่องร้ายแรง นั่นคือ การที่พรรคการเมืองหนึ่งได้รับคะแนนเสียงที่สอง (Zweitstimme) ซึ่งเป็นคะแนนที่เลือกพรรคการเมืองและมีผลต่อการกำหนดสัดส่วนที่นั่งนั้น อาจมีผลทำให้จำนวนสมาชิกทั้งหมดที่พรรคการเมืองนั้นจะมีในสภาน้อยลง

ปรากฏการณ์นี้เรียกว่ากรณี “คะแนนเสียงที่มีผลเป็นลบ” นั่นคือ การที่ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งลงคะแนนให้แก่พรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่ง แต่กลับมีผลเสียหรือเป็นลบกับพรรคการเมืองนั้น ทำให้ได้ที่นั่งน้อยลงไปกว่ากรณีที่พรรคการเมืองดังกล่าวได้รับคะแนนเสียงที่สองจากผู้มีสิทธิเลือกตั้งลดน้อยลง

โดยในปี ค.ศ. 2005 ปรากฏข้อบกพร่องของระบบการเลือกตั้งขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม เมื่อการเลือกตั้งทั่วไปในเดือนกันยายน มีเขตเลือกตั้งหนึ่งที่ต้องเลื่อนการจัดการเลือกตั้งออกไปเพราะผู้สมัครของพรรคการเมืองหนึ่งเสียชีวิต ปรากฏว่าเมื่อมีการคำนวณคะแนนเลือกตั้งจากเขตอื่นๆ ทั่วประเทศ พรรค CDU จะมีที่นั่งในสภามากกว่าหากได้คะแนนเสียงที่สองในเขตนั้นไม่ถึง 41,226 คะแนน แต่หากมากกว่าก็จะได้จำนวนที่นั่งน้อยลง ดังนั้นในการเลือกตั้งเขตดังกล่าวพรรค CDU จึงใช้ยุทธศาสตร์การเลือกตั้งแบบแยกเสียงลงคะแนน ปรากฏว่าผู้สมัครแบบแบ่งเขตดังกล่าวซึ่งเป็นสมาชิกพรรค CDU ได้รับชัยชนะโดยได้รับคะแนนเสียง 57,931 คะแนน แต่พรรค CDU ได้รับคะแนนเสียงที่สองเพียง 38,208 คะแนน ทั้งที่ในการเลือกตั้งคราวที่แล้วพรรค CDU ได้รับคะแนนเสียงที่สองกว่า 50,000 คะแนน

ปรากฏการณ์ “คะแนนเสียงที่มีผลเป็นลบ” นี้ถือว่าขัดต่อหลักการเลือกตั้งอย่างเสมอภาค โดยศาลรัฐธรรมนูญให้เหตุผลว่าระบบการเลือกตั้งที่นำไปสู่ผลลัพธ์ให้คะแนนเสียงของผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็นผลเสียต่อพรรคการเมืองที่ตนเลือกนั้นละเมิดหลักความเสมอภาคใน “คุณค่า” ของคะแนนเสียงเลือกตั้ง และขัดต่อเจตนารมณ์และเป้าหมายของการเลือกตั้งประชาธิปไตย นอกจากนี้ยังขัดต่อหลักการเลือกตั้งโดยตรงที่เรียกร้องว่าผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งนั้นจะต้องรู้ได้ว่าคะแนนเสียงของตนมีผลอย่างไรต่อผู้สมัครหรือพรรคการเมืองที่ตนเลือก ด้วยเหตุนี้ในคำวินิจฉัยเมื่อวันที่ 3 กรกฎาคม 2008 ศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีจึงวินิจฉัยว่ากฎหมายเลือกตั้งแห่งสหพันธ์ในประเด็นเกี่ยวกับวิธีการคำนวณคะแนนนั้นไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

ประเด็นต่อมาที่ศาลรัฐธรรมนูญต้องวินิจฉัยก็คือด้วยเหตุที่กฎหมายเลือกตั้งไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญนั้นจะมีผลทำให้การเลือกตั้งไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญและเป็นการเลือกตั้งที่ไม่สมบูรณ์ด้วยหรือไม่ โดยศาลรัฐธรรมนูญได้วางหลักการว่ากรณีที่การเลือกตั้งทั่วไปจะไม่สมบูรณ์ทั้งหมดนั้น ต้องปรากฏว่ามีเหตุผิดพลาดอย่างร้ายแรงที่ไม่สามารถยอมรับได้ ทำให้การดำรงอยู่ของผู้แทนประชาชนที่มาจากการเลือกตั้งในระบบดังกล่าวไม่อาจมีต่อไปได้ อย่างไรก็ตามในกรณีนี้พิจารณาแล้วเห็นว่าประโยชน์หรือคุณค่าที่จะคุ้มครองผู้แทนประชาชนที่อยู่บนความเชื่อถือในระบบการเลือกตั้งว่า เป็นไปโดยชอบด้วยรัฐธรรมนูญนั้นมีน้ำหนักมากกว่า นอกจากนี้หากตัดสินให้สภา Bundestag สิ้นสุดลงก็จะไม่มีองค์กรใดแก้ไขกฎหมายเลือกตั้งให้ชอบด้วยรัฐธรรมนูญได้ เพราะหากเลือกตั้งใหม่ก็ยังต้องถือตามหลักการเดิมที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญอีก ดังนั้นการให้สภา Bundestag ยังคงดำรงอยู่ต่อไปนั้นจึงสามารถยอมรับได้ และอาจถือว่ามีเพียงผู้กระทบเพียงไม่กี่คนที่ได้รับผลเสียจากปรากฏการณ์ “คะแนนเสียงที่มีผลเป็นลบ”

นอกจากนี้ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่าการเลือกตั้งทั่วไปจะต้องมีขึ้นอีกในปี 2009 ซึ่งเป็นการยากที่ฝ่ายนิติบัญญัติจะตรากฎหมายเลือกตั้งใหม่ได้ทัน จึงให้กฎหมายเลือกตั้งเดิมนั้นแม้จะถูกวินิจฉัยว่าไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ แต่ก็ยังคงใช้บังคับได้ต่อไปกับการเลือกตั้งทั่วไปในปี 2009 โดยศาลรัฐธรรมนูญกำหนดเวลาให้ฝ่ายนิติบัญญัติต้องออกกฎหมายเลือกตั้งใหม่อย่างช้าที่สุดภายในวันที่ 30 มิถุนายน 2011

ในปี 2011 ได้มีการตรากฎหมายแก้ไขเปลี่ยนแปลงระบบเลือกตั้งใหม่ อย่างไรก็ตามในปีเดียวกันก็ได้มีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญว่ากฎหมายเลือกตั้งใหม่นั้นไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญอีกครั้งเพราะขัดต่อหลักการเลือกตั้งโดยเสมอภาคและโดยตรง เนื่องจากไม่ได้แก้ปัญหาเกี่ยวกับปรากฏการณ์ “คะแนนเสียงที่มีผลเป็นลบ” ซึ่งยังสามารถเกิดขึ้นได้อีก นอกจากนี้ระบบการคำนวณคะแนนใหม่ยังมีผลให้คะแนนเสียงบางคะแนนถูกนำมาคำนวณคิดจำนวนสมาชิกมากกว่าหนึ่งครั้งซึ่งขัดกับหลักความเสมอภาค และศาลรัฐธรรมนูญยังได้วางหลักเกี่ยวกับจำนวนของ “สมาชิกเกินส่วน” ด้วยว่าจะยอมรับได้โดยไม่ถือว่าเป็นการไม่ชอบด้วยหลักความเสมอภาคของการเลือกตั้งและหลักความเสมอภาคทางโอกาสของพรรคการเมืองก็ต่อเมื่อหากมีจำนวนไม่เกิน 15 คน (บนฐานของสมาชิก 598 คน)

ในที่สุด ก็ได้มีการตรากฎหมายแก้ไขระบบเลือกตั้งอีกครั้งในปี 2013 โดยกำหนดการคำนวณคะแนนเสียงที่ปิดโอกาสการเกิดขึ้นของปรากฏการณ์ “คะแนนเสียงที่มีผลเป็นลบ” และยังได้เพิ่มเติมสมาชิกลักษณะ “สมาชิกเกลี่ยส่วน” (Ausgleichsmandate) ขึ้นมาเพื่อให้ในท้ายที่สุดแล้วสัดส่วนที่นั่งทั้งหมดเป็นไปตามคะแนนเสียงจริง ไม่คลาดเคลื่อนไปเพราะการที่พรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่งมีสมาชิกลักษณะสมาชิกเกินส่วนจำนวนมาก และระบบนี้ได้นำไปใช้กับการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อเดือนกันยายน 2013 ที่ผ่านมา

แม้ที่กล่าวมาข้างต้นจะเป็นเรื่องที่เป็นรายละเอียดและซับซ้อนค่อนข้างมาก แต่ความซับซ้อนนั้นล้วนแต่มีคำอธิบายและหลักการรับรองทั้งสิ้น โดยมีเป้าหมายเพื่อให้ “สิทธิเลือกตั้ง” ของประชาชนซึ่งถือเป็นคุณค่าพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตยนั้นมีความหมายอย่างแท้จริงและมีความเสมอภาคในฐานะเจ้าของอำนาจสูงสุดอย่างเท่าเทียมกัน

(3)

เมื่อมีกระแสข้อเสนอว่าจะนำรูปแบบดังกล่าวมาใช้กับประเทศไทย จึงเห็นว่าควรตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับระบบการเลือกตั้งแบบเยอรมนีที่ได้กล่าวถึงมาข้างต้นดังต่อไปนี้

ประการแรก ระบบการเลือกตั้งดังกล่าว ไม่ได้ถูกบัญญัติไว้ในกฎหมายพื้นฐาน (รัฐธรรมนูญ) ของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี แต่บัญญัติไว้ในกฎหมายระดับสหพันธ์ว่าด้วยการเลือกตั้งของสหพันธรัฐ ในรัฐธรรมนูญมีเฉพาะการรับรอง “สิทธิเลือกตั้ง” ของประชาชนทั้งในฐานะผู้เลือกและผู้ถูกเลือกเท่านั้น โดยกำหนดหลักการพื้นฐานของการเลือกตั้งไว้ว่าจะต้องเป็นการเลือกตั้ง “ทั่วไป” “โดยตรง” “เสรี” “เสมอภาค” และ “ลับ” ทั้งนี้เป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติที่จะตรากฎหมายเกี่ยวกับการกำหนดกระบวนการเลือกตั้งภายใต้หลักการดังกล่าว ทั้งนี้ศาลรัฐธรรมนูญโดยอาศัยเขตอำนาจในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย มีอำนาจตรวจสอบว่ากระบวนการเลือกตั้งเป็นไปโดยชอบด้วยรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะหลักการพื้นฐานทั้งห้าที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้หรือไม่

ประการที่สอง ระบบการเลือกตั้งที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ไม่ได้เป็นผลผลิตจากสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญหรือคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญที่จัดทำกฎหมายพื้นฐานขึ้น แต่เป็นผลงานที่ “นักการเมือง” ในสภาเป็นผู้ตรากำหนดขึ้น โดยมีศาลรัฐธรรมนูญทำหน้าที่ควบคุมและตกแต่งให้เข้ากับหลักการตามรัฐธรรมนูญ

ประการสุดท้ายนั้นขอกล่าวถึงการที่มีนักวิชาการจำนวนหนึ่งเคย “สมมติ” เอาระบบการเลือกตั้งแบบเยอรมนีมาใช้กับการคำนวณผลการเลือกตั้งของไทยที่ผ่านมา ผลปรากฏว่าพรรคเครือ “ไทยรักไทย” จะได้จำนวนสมาชิกลดน้อยลง ขณะที่พรรคประชาธิปัตย์และพรรคอื่น ๆ จะมีจำนวนสมาชิกเพิ่มมากขึ้นนั้น เห็นว่า การสมมติดังกล่าวตั้งอยู่บนข้อเท็จจริงที่การเลือกตั้งไม่ได้เกิดขึ้นบนกติกาของเยอรมันอย่างแท้จริง จากปัจจัยของจำนวนสมาชิกทั้งหมดก็ดี หรือจำนวนสมาชิกแบบบัญชีรายชื่อก็ดี ตลอดจนการรณรงค์เลือกตั้งที่ไม่ได้อยู่บนพื้นฐานของกติกาที่สมมติขึ้นนั้น ไม่ได้มีหลักประกันใด ๆ ว่าหากมีการเอามาใช้จริง ๆ แล้วจะเป็นเช่นนั้น

ด้วยเหตุนี้จึงเห็นว่า หากการจะเอาระบบแบบเยอรมนีมาใช้เพราะเห็นว่าเป็นไปตามหลักประชาธิปไตยและสะท้อนเจตนารมณ์ของประชาชนได้ ก็คงจะเป็นเรื่องที่ดี แต่หากจะเอามาใช้เพียงเพราะเคยอ่านการคำนวณแบบ “สมมติ” ดังกล่าว แล้วเห็นว่าจะทำให้พรรคการเมืองใดมีคะแนนเสียงลดลงหรือเพิ่มขึ้น จึงต้องการนำมาใช้ ก็ควรหยุดคิดเสีย เนื่องจากไม่มีหลักประกันอะไรเลยว่าเมื่อการเลือกตั้งเกิดขึ้นแล้ว ภายใต้บริบทการรณรงค์ในกติกาใหม่ ผลการเลือกตั้งจะเป็นไปตามเรื่องสมมตินั้น เพราะหากกำหนดมาบังคับใช้แล้วผลการเรื่องตั้งไม่เป็นไปอย่างเรื่องสมมติ มิพักต้องแปลกใจหากท่านทั้งหลายที่ร่างกติกานี้ขึ้นจะออกมาปฏิเสธการเลือกตั้ง และเรียกร้องให้ฉีกรัฐธรรมนูญอีก

 

 

หมายเหตุ: เรียบเรียงจากบทความของผู้เขียนซึ่งเผยแพร่ในหนังสือพิมพ์โลกวันนี้วันสุข คอลัมน์สนามรบกฎหมาย ฉบับวันที่ 13 – 19 ธันวาคม 2557, 31 มกราคม – 6 กุมภาพันธ์ 2558, และ 7 – 13 กุมภาพันธ์ 2558

 

 

ข่าวรอบวัน

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

พื้นที่ประชาสัมพันธ์