สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ: ชะตากรรมองค์กรอิสระ

 

“องค์กรอิสระ” เป็นสิ่งใหม่ที่เกิดขึ้นจากการปฏิรูปการเมืองภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2540 ซึ่งได้ตั้งเป้าหมายที่จะสร้างระบบการเมืองให้มีพรรคการเมืองเข้มแข็งในการบริหารประเทศ แต่จะต้องถูกถ่วงดุลด้วยองค์กรอิสระทั้งหลายที่จัดตั้งขึ้น เช่น มีคณะกรรมการเลือกตั้ง(กกต.)มาดำเนินการเลือกตั้งให้เป็นกลาง มี คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.)ตรวจสอบการทุจริตในการบริหารประเทศ มีคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ(กสม.) มาดำเนินงานด้านสิทธิมนุษยชน นอกจากนี้ ในรัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ.2440 ยังรองรับการก่อตั้งองค์กรอิสระชุดอื่น เช่น คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (ค.ต.ง.) สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แล้วยังตั้งศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อทำหน้าที่ตีความบทบัญญัติที่ขัดรัฐธรรมนูญ และตั้งผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ทำหน้าที่พิจารณาการร้องเรียนจากประชาชนที่ได้รับความเสียหายจากรัฐ แต่ประเด็นที่สำคัญจากรัฐธรรมนูญนี้ คือ องค์กรอิสระเหล่านี้จะยึดโยงกับประชาชนโดยผ่านวุฒิสภา ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนทั้งหมด

ต่อมา เกิดการรัฐประหารเมื่อ 19 กันยายน พ.ศ.2549 คณะทหารล้มเลิกรัฐธรรมนูญฉบับนี้ แล้วตั้งกรรมการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ออกมาเป็นฉบับ พ.ศ.2550 ตามสาระของรัฐธรรมนูญนี้ ยังคงองค์กรอิสระไว้โดยส่วนใหญ่ แต่มีการปรับเปลี่ยนที่มาให้เลิกยึดโยงกับอำนาจประชาชน แต่ให้อำนาจตุลาการเข้ามามีบทบาทแทน โดยให้องค์กรตุลาการเข้ามามีส่วนในการสรรหาเพื่อการแต่งตั้ง แล้วเปลี่ยนโครงสร้างของวุฒิสภาให้มาจากการเลือกตั้งเพียงครึ่งเดียว อีกครึ่งหนึ่งมาจากการสรรหาแล้วแต่งตั้งโดยฝ่ายตุลาการเช่นกัน นอกจากนี้ ยังเปลี่ยนตำแหน่งผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา เป็น “ผู้ตรวจการแผ่นดิน”เพื่อไม่ได้โยงกับรัฐสภา ปรากฏว่า หลังจากที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ประกาศใช้ องค์กรอิสระเหล่านี้ ได้กลายเป็นเครื่องมือสำคัญในการขัดขวางการดำเนินงานของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง โดยเฉพาะหลังจากการเลือกตั้งกรกฎาคม พ.ศ.2554 ที่พรรคเพื่อไทยชนะเลือกตั้ง ศาลรัฐธรรมนูญ กกต. และ ป.ป.ช. กลายเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ไล่ตามล้าง ถอนถอน และลงโทษรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร และ นักการเมืองฝ่ายรัฐบาลพรรคเพื่อไทย และช่วยสร้างสถานการณ์จนนำมาสู่การรัฐประหาร 22 พฤษภาคม พ.ศ.2557 และนำมาสู่การล้มล้างรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2557 อีกครั้ง

จากนั้น คณะทหารที่ยึดอำนาจ ที่เรียกว่า คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ(คสช.) ก็ดำเนินการให้มีการตั้งคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นมาอีก และเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์แห่งการ“ปฏิรูปประเทศ” ตามที่คณะทหารกล่าวอ้าง คณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญชุดใหม่ ก็ได้เสนอข้อสรุปที่จะให้มีการปรับเปลี่ยนในส่วนขององค์การอิสระทั้งหมด โดยเริ่มจากหมวดหมู่ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ก็จะเปลี่ยนคำเรียกจาก "องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ" เป็น “"องค์กรตามรัฐธรรมนูญซึ่งมีหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ" โดยอธิบายว่า เพื่อย้ำในหน้าที่ขององค์กรอิสระในการตรวจสอบอำนาจรัฐให้มีความชัดเจนมากยิ่งขึ้น จากนั้น ก็มีการเสนอปฏิรูปองค์กรอิสระที่สำคัญได้แก่

คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) จะถูกลดทอนอำนาจลง จากเดิมที่มีอำนาจหน้าที่ทั้งการจัดการเลือกตั้งเพื่อให้ประชาชนมาลงคะแนนและการวินิจฉัยคดีทุจริตเลือกตั้ง แต่ในครั้งนี้ จะมีการตั้ง "คณะกรรมการดำเนินการจัดการเลือกตั้ง" (กจต.) ประกอบด้วยตัวแทนจากหน่วยราชการทั้งหลายมาจัดการเลือกตั้งแทน กกต. จะทำหน้าที่ดำเนินการด้านพรรคการเมือง ยื่นคำร้องต่อศาลให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของผู้กระทำผิด และควบคุมการทำงานของ กจต.

และที่ได้รับผลกระทบมากอีกองค์กรหนึ่ง คือ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ถูกเสนอให้ยุบรวมกับผู้ตรวจการแผ่นดิน และเปลี่ยนชื่อเป็น "ผู้ตรวจการแผ่นดินและพิทักษ์สิทธิของประชาชน” โดยอ้างเหตุผลว่า องค์กรทั้งสองทำงานซ้ำซ้อนกัน การควบรวมองค์กรจะก่อให้เกิดการรวมศูนย์ในการคุ้มครองสิทธิและการให้ความยุติธรรมกับประชาชนไว้ที่องค์กรเดียว ไม่กระจัดกระจายเช่นที่ผ่านมา

สำหรับองค์กรอิสระที่ถูกยุบ คือ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เพราะเห็นการทำงานที่ผ่านมาไม่เกิดประสิทธิภาพ จากนั้น ก็จะตั้งองค์กร เรียกว่า “คณะกรรมการประเมินผลแห่งชาติ” มาทำหน้าที่ตรวจสอบการทำงานขององค์กรอิสระ และประกาศให้สาธารณชนทราบ

ข้อเสนอดังกล่าว ทำให้เกิดปฏิกิริยาจากองค์กรอิสระ โดยเฉพาะคณะกรรมการเลือกตั้ง ซึ่งในวันที่ 6 กุมภาพันธ์ ที่ผ่านมา ได้ทำหนังสือคัดค้านการลดทอนอำนาจด้วยเหตุผลคือ การมีองค์กรใหม่ที่มาจากระบบราชการมาจัดการเลือกตั้ง แล้วให้ กกต.เป็นผู้ควบคุมอย่างเดียวนั้น ไม่ใช่หลักสากลที่นานาประเทศยอมรับ การตัดอำนาจของ กกต.จะทำให้การเลือกตั้งขาดประสิทธิภาพ และเป็นการไม่เหมาะสม

ส่วนอีกองค์กรหนึ่งที่มีปฏิกิริยาอย่างมาก ก็คือ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน ซึ่งแสดงการคัดค้านการถูกควบรวมกับผู้ตรวจการแผ่นดิน เพราะเห็นว่าการดำเนินการเช่นนั้นก็เท่ากับเป็นการยุบคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน ซึ่งถือว่าเป็นการลดทอนอำนาจพิทักษ์สิทธิมนุษยชน   ดังนั้น นางอมรา พงศาพิชญ์ ประธานคณะกรรมการสิทธิฯ จึงได้ยื่นหนังสือคัดค้านถึงนายกรัฐมนตรี และหัวหน้า คสช. , ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ, ประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ และประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ในกรณีนี้ นพ.นิรันดร์ พิทักษ์วัชระ กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ อธิบายว่า งานของ กสม.มีลักษณะที่แตกต่างจากผู้ตรวจการแผ่นดิน เพราะการตรวจสอบที่ผู้ตรวจการแผ่นดินจะใช้เฉพาะด้านกฎหมาย แต่งานของ กสม. ไม่ได้ยึดโยงหลักการด้านกฎหมายเพียงอย่างเดียว แต่จะต้องยึดโยงกับหลักการสิทธิมนุษยชน ที่มีขอบเขตกว้างกว่า หากนำมารวมกัน จะทำให้เกิดปัญหาการตัดสินคดีหรือเรื่องร้องเรียน ซึ่งแทนที่จะคุ้มค่า กลับลดผลประโยชน์ที่ประชาชนจะได้รับ

ความจริงแล้วถ้าอธิบายในทางหลักการ การลดอำนาจ กกต.ก็ตาม การยุบกรรมการสิทธิมนุษยชนไปรวมกับผู้ตรวจการแผ่นดินก็ตาม ล้วนเป็นสิ่งที่ไม่ถูกต้อง เพียงแต่ว่า ในระยะที่ผ่านมา องค์กรอิสระเหล่านี้ ล้วนไม่เคยทำหน้าที่ของตนเอง ความชั่วร้ายของคณะกรรมการเลือกตั้งชุดนี้ ก็คือ การร่วมมือกับกลุ่ม กปปส.ล้มการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2557 แล้วเตะถ่วงไม่จัดการเลือกตั้งเพื่อปูทางสำหรับการรัฐประหาร ส่วนคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนชุดนี้ ก็ไม่ได้ปกป้องสิทธิประชาธิปไตยของประชาชนเท่าที่ควร ผ่อนปรนต่อการรัฐประหารและการใช้อำนาจเผด็จการของ คสช. และเลือกข้างสนับสนุนฝ่ายชนชั้นนำอนุรักษ์นิยมอย่างชัดเจน ดังนั้น การลดบทบาท หรือการยุบองค์กรเหล่านี้ในขณะนี้ จึงไม่มีอะไรที่จะต้องไปสนใจมากนัก

แต่ปัญหาในระดับที่มากกว่านั้นคือ การรัฐประหารที่เป็นต้นทางของลำธารการปฏิรูป ก็มิได้มีความชอบธรรม สภานิติบัญญัติ และคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญที่แต่งตั้งจากฝ่ายทหาร ก็เป็นการตั้งกันเอง ให้บทบาทกันเอง จึงไม่ได้มีความชอบธรรมทางการเมืองแต่อย่างใด การปรับปรุงแก้ไขปรับเปลี่ยนอะไรก็ตาม ก็เป็นการชงกันเอง เล่นกันเอง ในกลุ่มพรรคพวกเขา ไม่มีอะไรเกี่ยวข้องกับประชาชนเช่นกัน

เมื่อเป็นเช่นนี้ คงต้องขอสรุปว่า อยากแก้อะไรอย่างไร ก็ตามใจพวกท่าน ทำกันเอง รับผิดชอบกันเอง

 


เผยแพร่ครั้งแรกใน โลกวันนี้วันสุข ฉบับที่ 502 วันที่ 14 กุมภาพันธ์ 2558