สัมภาษณ์นักกฎหมายสิทธิว่าด้วยร่าง พ.ร.บ.ชุมนุมในสมัยห้ามการชุมนุม

ร่างพระราชบัญญัติชุมนุมสาธารณะที่เป็นที่ถกเถียงจากหลายฝ่าย กำลังจะมีการพิจารณาวาระในวันที่ 25 ก.พ. นี้ โดยก่อนหน้านี้มีความพยายามในการออกร่าง พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะมาหลายครั้งและมีเสียงค้านมาโดยตลอด ล่าสุด ครม.พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา มีมติรับหลักการร่าง พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ ไปเมื่อวันที่ 19 พ.ย. 2557 ขณะที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย โดย คณิต ณ นคร ทำหนังสือด่วนที่สุดถึงประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติเพื่อให้ชะลอการออกร่าง พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะไว้ก่อนจนกว่าจะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญไทยฉบับถาวร อย่างไรก็ตาม มีการปรับแก้ร่าง พ.ร.บ.ชุมนุมดังกล่าวออกมาในวันที่ 18 ก.พ. โดยขณะนี้อยู่ระหว่างรอพิจารณาวาระที่ 1 ของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ทั้งนี้ ในระเบียบวาระการประชุมวันที่ 25 ก.พ. 58 ได้บรรจุร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะอยู่ในวาระเร่งด่วน (อ่านเพิ่มเติม)

‘ประชาไท’ สัมภาษณ์ พูนสุข พูนสุขเจริญ สมาชิกสมาคมนักกฎหมายสิทธิมนุษยชน ซึ่งเป็นผู้ติดตามประเด็นการร่าง พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะ เพื่อสอบถามในประเด็นของตัวร่างกฎหมายเดิม และร่างใหม่ที่มีการปรับแก้แล้วว่ามีจุดที่ดี และจุดที่มีปัญหาอย่างไรบ้าง

ประชาไท: จุดที่ดีขึ้นในการแก้ไขร่าง พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะมีอะไรบ้าง
พูนสุข: ร่าง พ.ร.บ.ที่ถูกปรับแก้ออกมาในปี 2558 (อ่านเพิ่มเติม) โดยคณะรัฐมนตรีซึ่งมีการปรับเพิ่ม และขยายความจากร่าง พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะ ที่ออกมาในปี 2557 (อ่านเพิ่มเติม) ร่างเดิมมาตรา 7 มีการขยายความคำว่า “ชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ”  ให้เกินไปกว่ากรอบรัฐธรรมนูญเดิมมาก โดยหากเทียบกับรัฐธรรมนูญปี 2550 เป็นตัวตั้งแล้วนั้นตามมาตรา 63 การจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมจำกัดได้เฉพาะกรณีที่ไปกระทบความสะดวกของประชาชนที่ถูกกระทบในเรื่องของการใช้ประโยชน์ในที่สาธารณะ หรือการรักษาความสงบเรียบร้อยกรณีที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือกฎอัยการศึก ซึ่งตัวร่างก่อนเข้า ครม. มันมีการขยายความจากเดิมไปมาก ดังเช่นกรณีที่ขัดขวางการใช้ทางหลวง และการต้องได้รับอนุญาต กรณีที่ทำให้ประชาชนเดือดร้อนเกินพึงคาดหมายซึ่งสิ่งที่ขยายความเหล่านี้เกินจากกรอบรัฐธรรมนูญเดิมไปมาก จุดที่ดีขึ้นคืออันดับแรกคือ การขยายความบางจุดเช่นมาตรา 7 วรรคสองได้ถูกตัดออกไป หากแต่หลักการก็กลับไปใช้การชุมนุมอย่างสงบและปราศจากอาวุธปฏิทินประชาไทxไข่แมว2020

อันดับที่สองคือ ในร่างเดิมมีการยกเว้นการรับผิดของเจ้าหน้าที่เขียนเอาไว้ทางแพ่ง ทางอาญา ทางปกครอง และทางวินัย โดยปกติแล้วหากเจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติหน้าที่จะได้รับการคุ้มครองทางกฎหมายอยู่แล้ว ทั้งทางแพ่งและทางอาญา จึงเห็นว่าไม่มีความจำเป็นที่จะต้องบัญญัติไว้ และร่าง พ.ร.บ.ที่จะยื่นให้กับ สนช. ก็มีการตัดมาตราที่พูดเรื่องการยกเว้นการรับผิดของเจ้าหน้าที่ออกไป

อันดับที่สามคือ เป็นเรื่องของสถานที่ที่ห้ามมีการชุมนุมในร่าง พ.ร.บ.ฉบับก่อนหน้านี้จะต้องให้มีการชุมนุมห่างจากพื้นที่ ศาล รัฐสภา และทำเนียบ ไม่น้อยกว่า 150 เมตร หากแต่ในร่าง พ.ร.บ. ที่จะยื่นให้กับ สนช. มีการปรับแก้เป็นห้ามชุมนุมในสถานที่นั้น แต่มีการเพิ่มอำนาจให้ผู้บัญชาการตำรวจสามารถประกาศห้ามชุมนุมในรัศมี 50 เมตรได้ตามเห็นสมควรซึ่งถือเป็นจุดที่ดีขึ้น

อันดับสุดท้ายก็คือ กรณีที่มีการเพิ่มข้อกำหนดให้เจ้าหน้าที่ที่ดูแลการชุมนุมสาธารณะจะต้องผ่านการฝึกอบรม และแต่งเครื่องแบบแสดงตนซึ่งเดิมไม่ได้มีการกำหนดไว้ ซึ่งเห็นว่าเป็นสิ่งที่ดี

ประชาไท: แล้วปัญหาในร่าง พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะที่ยังคงอยู่คืออะไร
พูนสุข: ประเด็นที่เป็นปัญหาอันดับแรกคือ การที่ร่าง พ.ร.บ.ยังคงตัดเขตอำนาจศาลปกครอง โดยมีการกำหนดให้ศาลมีหน้าที่พิจารณาในคดีนี้เป็นศาลแพ่งหรือศาลในจังหวัดที่มีเขตอำนาจ ซึ่งเป็นการตัดอำนาจศาลปกครอง และมีการกำหนดให้คำสั่งของเจ้าพนักงานตามกฎหมายนี้ไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง หรือการกระทำการของเจ้าพนักงานตามกฎหมายนี้ไม่ใช่การกระทำตามปกครอง ซึ่งจะส่งผลให้ไม่ต้องนำกฎหมายวิธีการปฏิบัติทางปกครองมาใช้กับการออกคำสั่งต่างๆ เหล่านี้

โดยสรุปตัวร่างยังมีปัญหาในการตรวจสอบการกระทำของเจ้าหน้าที่ 2 ประเด็น คือหนึ่ง การตัดเขตอำนาจศาลปกครอง และสอง คือ ยกเว้นกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองซึ่งส่งผลทำให้การออกคำสั่งหรือ การกระทำทางปกครองไม่ถูกตรวจสอบ ยกตัวอย่างเช่น เมื่อจะมีการออกคำสั่ง กฎหมายก็จะเปิดโอกาสให้คู่กรณีโต้แย้งสิทธิ หากแต่กรณีต่าง ๆ เหล่านี้จะไม่ถูกนำมาใช้กับคำสั่งของเจ้าพนักงานตามร่าง พ.ร.บ.นี้ ในความเป็นจริงแล้วเนื้อหาของการกระทำหลายกรณี ตามร่าง พ.ร.บ.ฉบับแก้ไขนี้เป็นการกระทำทางปกครอง ซึ่งองค์กรที่ตรวจสอบได้อย่างมีประสิทธิภาพก็คือศาลปกครอง หากแต่กลับตัดอำนาจของศาลปกครองออกไปทำให้ประชาชนเข้าถึงสิทธิได้ยากขึ้น เนื่องจากตัวศาลปกครองมีวิธีการพิจารณาที่เอื้อกับประชาชนได้มากกว่าศาลยุติธรรมในการพิจารณาคดีเพราะว่าศาลยุติธรรมใช้ระบบการกล่าวหาซึ่งผู้ที่ฟ้องร้องจะต้องเป็นผู้นำสืบ ในขณะที่ศาลปกครองใช้ระบบการพิจารณาแบบไต่สวนซึ่งจะเอื้อโอกาสให้ประชาชนได้เข้าถึงสิทธิได้มากกว่า

ประเด็นที่สองก็คือ ในส่วนของผู้เสียหายการไปฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมจะต้องเกิดการการโต้แย้งสิทธิอยู่แล้วหากแต่ว่าในกรณีของศาลปกครองผู้ที่อาจได้รับความเดือดร้อนหรืออาจเป็นผู้ได้รับความเสียหายก็จะสามารถฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ซึ่งเป็นจุดที่ต่างกัน การตัดอำนาจศาลปกครองออกไปจะทำให้การตรวจสอบ กฎระเบียบ คำสั่ง ประกาศ ที่ออกมาตามร่าง พ.ร.บ.นี้ไม่ถูกตรวจสอบโดยศาลปกครอง ในขณะที่ศาลยุติธรรมไม่สามารถตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของ กฎ ระเบียบ คำสั่ง ประกาศ ตามร่าง พ.ร.บ.นี้ได้เป็นการทั่วไป ซึ่งมันจะทำให้เกิดช่องว่างทางกฎหมายกลายเป็นว่าเจ้าหน้าที่รัฐออกคำสั่ง กฎ ระเบียบ ประกาศ อะไรกับร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ขึ้นมาจะไม่มีการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของกฎหมายลำดับรองต่างๆ เหล่านั้น กลายเป็นช่องว่างด้วยสาเหตุที่ไม่มีองค์กรใดตรวจสอบเลย สมมติว่าเป็นเรื่องของการออกกฎหมายลำดับรองศาลปกครองสามารถตรวจสอบได้ ถ้าไม่ชอบด้วยกฎหมายก็คือเพิกถอนและมีผลเป็นการทั่วไป ในขณะที่ศาลยุติธรรมอาจบอกว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่ไม่สามารถเพิกถอนให้มีผลเป็นการทั่วไปได้

ประเด็นที่สามคือ มาตราที่ 21 ที่มีการกำหนดให้ศาลเข้ามาออกคำสั่งบังคับในกรณีที่ผู้ชุมนุมไม่ออกจากพื้นที่ที่มีการประกาศให้ยุติการชุมนุมแล้ว ซึ่งโดยหลักการแล้วฝ่ายบริหารจะใช้อำนาจและศาลจะเข้ามาตรวจสอบการทำงานในภายหลังอันเป็นไปตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ แต่ในกรณีนี้แม้จะบอกว่าเจ้าพนักงานใช้ดุลพินิจประกาศให้ยุติการชุมนุมแต่จะให้ศาลมีคำสั่งบังคับให้ยุติการชุมนุมกรณีที่ผู้ชุมนุมไม่ยอมออกจากพื้นที่ประกาศ ก็ยังคงขัดกับหลักการแบ่งแยกอำนาจซึ่งอาจส่งผลทำให้ศาลกลายมาเป็นคู่ขัดแย้งกับผู้ชุมนุมเอง โดยหลักการศาลจึงไม่ควรที่จะเป็นผู้ออกคำบังคับให้เลิกการชุมนุมตามการใช้ดุลพินิจของฝ่ายบริหาร เพราะศาลจะเป็นผู้ตัดสินว่าคำสั่งที่อกมาจะชอบหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งถ้าให้ศาลเป็นผู้ออกคำสั่งบังคับให้ยุติการชุมนุมตามดุลพินิจของของเจ้าพนักงานแล้วคำสั่งนั้นเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย มันก็จะส่งผลให้เกิดปัญหาในเรื่องการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งนั้นในภายหลัง

ประเด็นที่สี่ ซึ่งเป็นปัญหาคือประเด็นการแจ้งการชุมนุม คือได้มีการกำหนดให้ผู้ที่จัดการชุมนุมและผู้ประสงค์จะจัดการชุมนุมที่รวมถึงบุคคลที่เชิญชวนบุคคลอื่นเข้าร่วมชุมนุมด้วย ซึ่งหากพิจารณาตามความเป็นจริงแล้วในการชุมนุมขนาดใหญ่ เช่น การชุมนุมทางการเมืองที่ผ่านมามันก็จะมีบุคคลที่สนใจจะไปร่วมชุมนุมและได้เชิญชวนคนรู้จักไปร่วมชุมนุม ซึ่งในทางปฏิบัติแล้วบุคคลเหล่านั้นไม่ใช่ผู้จัดการชุมนุม ดังนั้นจึงไม่ควรกำหนดกฎหมายให้รวมไปถึงกรณีดังกล่าวเพราะมันจะเป็นการเพิ่มภาระหน้าที่และความรับผิดต่างๆ ตามมาด้วย

รวมถึงมาตราที่ 14 ที่เป็นปัญหา คือมีการกำหนดว่าการชุมนุมประเภทใดเป็นการชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการขยายขอบเขตการชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยในรัฐธรรมนูญเดิมนั้นถือว่าการชุมนุมที่สงบและปราศจากอาวุธนั้นย่อมได้รับการรับรอง แต่ในร่างใหม่นี้มันมีความแตกต่างอยู่คือถ้ามีการชุมนุมเกิดขึ้นและการชุมนุมนั้นไม่ได้มีการแจ้งการชุมนุมแม้ว่าจะชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธก็จะถือว่าการชุมนุมนั้นผิดกฎหมาย ซึ่งมันก็จะทำให้เกิดผลตามมาตรา 21 คือถ้าไม่มีการแจ้งการชุมนุมเจ้าพนักงานสามารถสั่งให้เลิกการชุมนุมได้

ประเด็นที่ห้าซึ่งเป็นปัญหาสำคัญ คือร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ร่างมาบนพื้นฐานของความหวาดกลัวในการใช้เสรีภาพในการชุมนุม โดยที่ผ่านมาการชุมนุมขนาดใหญ่ของประเทศไทยไม่สามารถจัดการได้แล้วมันได้ก่อให้เกิดผลกระทบกับประชาชนทั่วไป ซึ่งแม้ว่าจะมีการประกาศใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน หรือ พ.ร.บ.ความมั่นคง แล้วก็ยังไม่สามารถใช้เครื่องมือต่างๆ เหล่านั้นเข้าควบคุมได้ เพราะฉะนั้นกฎหมายใหม่นี้ก็อาจไม่ได้ตอบโจทย์ความต้องการในการแก้ไขปัญหาการชุมนุมขนาดใหญ่ได้ และในขณะเดียวกันมันก็ได้ไปลิดรอนการใช้เสรีภาพในการชุมนุมของคนทั่วไปที่อาจไม่ได้เป็นการชุมนุมทางการเมืองเช่น การชุมนุมของกลุ่มแรงงาน หรือกลุ่มเกษตรกร ที่โดยปกติแล้วก็ไม่ใช่การชุมนุมขนาดใหญ่ แต่ปัญหาที่ผ่านมาที่ทำให้มีความพยายามในการออกกฎหมายฉบับนี้นั้นมันมาจากการชุมนุมขนาดใหญ่ ซึ่งกฎหมายฉบับนี้มีความพยายามในการออกมานานแล้วแต่กระบวนการการมีส่วนร่วมของประชาชนในการที่จะพิจารณากฎหมายฉบับนี้มันยังไม่ตกผลึกเพียงพอ มันควรจะเปิดโอกาสมีการถกเถียงมากกว่านี้ว่าการใช้เสรีภาพในการชุมนุมมันควรจะมีขอบเขตเพียงใด และนอกจากนี้ประเทศไทยยังไม่มีรัฐธรรมนูญที่เป็นฉบับถาวรที่จะใช้เป็นกรอบในการที่จะออกกฎหมายว่าจะจำกัดการใช้เสรีภาพได้เพียงใด ดังนั้นกฎหมายฉบับนี้จึงอาจทำให้เกิดการลิดรอนสิทธิไปมากกว่ารัฐธรรมนูญที่เคยกำหนดไว้

ประชาไท: มีกฎหมายที่กำกับการชุมนุมสาธารณะในต่างประเทศหรือไม่
พูนสุข: สำหรับกฎหมายที่ต้องแจ้งการชุมนุมก่อนนี้ มีใช้ในต่างประเทศด้วยเช่น ฝรั่งเศส และเกาหลีใต้ หากแต่การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของต่างประเทศกับประเทศไทยนั้นมีความแตกต่างกัน และมีการรับรองสิทธิเสรีภาพที่แตกต่างกัน อย่างในฝรั่งเศสนั้นมีบทบัญญัติรับรองเสรีภาพในการชุมนุมของประชาชนคือในกรณีที่มีใครมาขัดขวางการใช้เสรีภาพในการชุมนุมก็จะได้รับโทษ แต่ของประเทศไทยจะมีลักษณะที่ควบคุมการใช้เสรีภาพในการชุมนุม และยังไม่มีบทบัญญัติส่งเสริมการใช้เสรีภาพในการชุมนุมที่ชัดเจน

ในการแจ้งการชุมนุมนั้นสามารถที่จะถูกเจ้าหน้าที่ปฏิเสธได้เนื่องจากปัญหาของการแจ้งการชุมนุมตามบทบัญญัตินี้คือการที่จะต้องแจ้งล่วงหน้า 24 ชั่วโมง และแม้ว่าจะมีบทบัญญัติผ่อนผันอยู่ก็อาจไม่ได้รับอนุญาตทันที ตัวกฎหมายไม่ได้รองรับการชุมนุมที่เกิดขึ้นแบบฉับพลัน และนอกจากนี้การแจ้งการชุมนุมยังสามารถถูกปฏิเสธได้ในกรณีที่เจ้าหน้าที่เห็นว่ามันขัดกับมาตรา 7 หรือมาตรา 8 ในเรื่องของสถานที่ในการชุมนุมเช่นไปชุมนุมในสถานที่ต้องห้าม เจ้าหน้าที่ก็สามารถที่จะสั่งห้ามการชุมนุมได้

“หัวใจของกระบวนการออกกฎหมายคือมันควรจะต้องออกมาในขณะที่มีรัฐธรรมนูญฉบับถาวรแล้ว และจะต้องอยู่ภายใต้บรรยากาศที่ทุกคนสามารถใช้เสรีภาพในการแสดงออกอย่างเต็มที่เพื่อประโยชน์ในการมีส่วนร่วมในการที่จะออกกฎหมายฉบับนี้ เพราะว่าในท้ายที่สุดหากมีการผลักดันให้ออกกฎหมายฉบับนี้มาในขณะนี้มันก็อาจไม่ตอบโจทย์ในการแก้ไขปัญหาที่ต้องการจะแก้ไข เนื่องจากมันไม่ได้มีประสิทธิผลในการที่จะไปแก้ไขปัญหาการชุมนุมขนาดใหญ่เลย อีกทั้งมันยังไปลิดรอนการใช้เสรีภาพในการชุมนุมขนาดเล็กต่างๆ ของประชาชนอีกด้วย”
 

เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์