กมธ.ปฏิรูปสื่อ สปช.ห่วงชุดกม.เศรษฐกิจดิจิทัลไม่สอดคล้องความต้องการประชาชน เอกชนชี้องค์ประกอบฝ่ายความมั่นคงแทบทุกคณะ งงทหารเกี่ยวกับเศรษฐกิจิดิจิทัลยังไง ผู้บริโภคห่วงยังไม่มีกลไกรับรองสิทธิผู้บริโภคในร่างกฎหมาย

19 มี.ค. 2558 ณ ห้องประชุม 3501 ชั้น 5 อาคารรัฐสภา 3 จัดงานสัมมนาร่วมกันของคณะกรรมาธิการการปฏิรูปการคุ้มครองผู้บริโภคและคณะกรรมาธิการปฏิรูปการสื่อสารสื่อมวลชนและเทคโนโลยีสารสนเทศสภาปฏิรูปแห่งชาติ สปช. เรื่อง “กฎหมาย Digital Economy ส่งเสริมหรือสวนทางการปฏิรูป”

คณะกรรมาธิการทั้งสองชุดระบุเหตุผลในการจัดงานว่า เนื่องจากที่ผ่านมาชุดกฎหมายดังกล่าวมีผลกระทบสิทธิเสรีภาพของประชาชน ผู้บริโภค ตลอดจนภาคธุรกิจเอกชนอย่างกว้างขวาง เนื่องจากมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 ในประเด็นสำคัญๆ หลายประการ เช่น อำนาจหน้าที่ กสทช. โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับการจัดสรรและกำกับดูแลการใช้คลื่นความถี่ นอกจากนี้ชุดกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัลนี้ ยังมีผลเป็นการกำหนดโครงสร้าง ขอบเขตภารกิจ ที่ให้อำนาจอย่างมากแก่พนักงานและเจ้าหน้าที่ โดยเฉพาะในกลุ่มกฎหมายเพื่อรักษาความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์

จุมพล รอดคำดี ประธานคณะกรรมาธิการปฏิรูปการสื่อสารมวลชนและเทคโนโลยีสารสนเทศ สภาปฏิรูปแห่งชาติ กล่าวเปิดงานว่า คณะกรรมาธิการปฏิรูปสื่อฯ มีความกังวลในตัวบทกฎหมายอยู่หลายจุด จากการประชุมหลายครั้งที่ผ่านมาทำให้มองเห็นประเด็นบางอย่างที่อาจจะต้องเสนอกลับไปยังคณะรัฐบาล ครม. หรือทางกฤษฎีกาได้เข้าใจว่าในสิ่งที่เป็นเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ได้ร่างยกร่างมาแล้วนั้นสอดคล้องหรือเป็นไปตามความต้องการของประชาชนหรือไม่ รวมทั้งเรื่องสิทธิส่วนบุคคล หวังว่าการปฏิรูปและการออกกฎหมายในครั้งนี้จะสอดคล้องกัน และความตั้งใจของทั้งสองฝ่ายที่ได้ดำเนินการมาจะเกิดประโยชน์ต่อประชาชนอย่างแท้จริง

วสันต์ ภัยหลีกลี้ ประธานอนุกรรมาธิการปฏิรูปการพิจารณากฎหมายดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม กล่าวว่า โดยหลักการของกฎหมายทั้งหมดที่ออกมามีความสำคัญและจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการรองรับนโยบายการบริหารประเทศที่จะมุ่งพัฒนาให้ไปสู่เศรษฐกิจและสังคมดิจิทัล แต่เมื่อพิจารณาในรายละเอียด ตัวกฎหมายที่ออกมาจะเป็นไปทางความมั่นคงมากกว่า ขณะที่ตัวที่จะพูดถึงการส่งเสริมรากฐานที่จะไปสู่เศรษฐกิจดิจิทัล สังคมดิจิทัล ตามความคิดของสังคมเสรีประชาธิปไตยอาจจะน้อยอยู่ ตัวกฎหมายจะเป็นไปทางการเพิ่มอำนาจของรัฐ เพิ่มการควบคุมและให้ความสำคัญกับเรื่องระบบตลาดค่อนข้างน้อย ให้ความสำคัญกับเรื่องการขับเคลื่อนสังคมเศรษฐกิจและดิจิทัลโดยฝ่ายรัฐมากกว่า

อีกประการหนึ่งคือตัวกฎหมายให้ความสำคัญกับเรื่องของความมั่นคงปลอดภัยของประเทศ (National Security) มากกว่าที่จะเป็นเรื่องของความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์ (Cyber Security) หรือว่า ระบบรักษาความปลอดภัย (System Security) จะทำอย่างไรให้ระบบมีความปลอดภัย ทำให้ผู้ลงทุนหรือภาคธุรกิจ และประชาชนมั่นใจได้ว่าระบบจะไม่ถูกแทรกแซง ไม่ทำให้ข้อมูลของลูกค้าหรือความลับทางการค้าเสียหาย แต่กฎหมายจะเน้นเรื่องความมั่นคงปลอดภัยของประเทศ (National Security) ที่ว่าหากมีการทำผิดในเรื่องเกี่ยวกับความมั่นคง เจ้าหน้าที่จะมีอำนาจเข้าไปตรวจค้น ดักฟัง ตรวจพิจารณาเนื้อหาต่างๆ จะออกไปในลักษณะนั้นมากกว่า

จากการศึกษาพบว่า หน่วยงานที่จะตั้งขึ้นใหม่ ถูกออกแบบให้มีสภาพเป็นนิติบุคคลเพื่อความคล่องตัวในการทำงาน แต่ก็ให้สิทธิพิเศษเปิดโอกาสให้ใช้งบประมาณของรัฐได้และไม่ต้องนำเงินส่วนที่เหลือคืนเป็นรายได้แผ่นดิน ผู้บริหารตลอดจนเจ้าหน้าที่ได้รับเอกสิทธิ์ในเรื่องของการงดเว้นโทษทั้งทางแพ่งและอาญาตามกฎหมาย แปลว่าเมื่อเป็นนิติบุคคลไม่ได้ถือว่าเป็นพนักงานของรัฐ

ในประเด็นสำคัญโดยเฉพาะแวดวงของสื่อคือเรื่องที่เกี่ยวข้องกับกฎหมาย กสทช. ซึ่งถือเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูปสื่อที่สำคัญ ตามโครงสร้างที่จะเกิดขึ้นหลังจากที่กฎหมายใหม่ออกมา กสทช.จะต้องเชื่อมโยงกับคณะกรรมการดิจิทัลแห่งชาติ ซึ่งตามร่างกฎหมายแรกที่ออกมาปรากฏว่ามี CAT TOT เป็นกรรมการอยู่ด้วย ซึ่งตรงนี้มองว่าเป็นเรื่องที่ดูไม่เป็นไปตามหลักการสากล คือผู้กำหนดนโยบายเป็นผู้เล่นด้วย ในขณะที่ทางสากลผู้กำหนดนโยบายควรแยกกับตัวผู้เล่นให้ชัดเจน

“ถ้าให้นักบอลมีสิทธิที่จะยกธง ออฟไซด์ (ล้ำหน้า) หรือว่ามีสิทธิที่จะเป่านกหวีดแจกใบเหลืองใบแดงผู้เล่นที่อยู่ฝ่ายตรงกันข้ามหรือว่าผู้แข่งขันรายอื่นๆ ก็อาจจะไม่ได้รับความเป็นธรรม” วสันต์กล่าว

วสันต์กล่าวต่อว่า ตามโครงสร้าง กสทช. จะต้องทำงานให้สอดคล้องกับนโยบายของคณะกรรมการดิจิทัลแห่งชาติ เดิมนั้นจะต้องสอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล แต่ของใหม่คือจะต้องสอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลและนโยบายของคณะกรรมการดิจิทัล อย่างเรื่องการจัดสรรคลื่นความถี่ คณะกรรมการดิจิทัลแห่งชาติจะกลั่นบางส่วนออกไป เช่น คลื่นความถี่บางส่วนที่สำคัญสำหรับความมั่นคง สำคัญสำหรับชาติ และเห็นว่าจะเป็นประโยชน์ในการที่จะดำเนินการไปสู่เศรษฐกิจและสังคมดิจิทัล แล้ว กสทช.จึงจะพิจารณาคลื่นความถี่ในส่วนที่เหลือ เมื่อกลั่นออกไปแล้วคณะกรรมการดิจิทัลหรือรัฐที่เข้ามาดูแลตรงนี้หากดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ เพื่อประโยชน์แห่งรัฐ ก็คงไม่มีปัญหา แต่หากคณะกรรมการดิจิทัลซึ่งทางฝั่งของรัฐหรือฝั่งการเมืองเข้ามาดูแล ถ้าสมมติการกำหนดคลื่นความถี่ที่จะเอาไปดำเนินการก่อน ถ้าหากว่าไปเอื้อกับธุรกิจหรือฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมันก็จะทำให้การแข่งขันโดยเสรีอย่างเป็นธรรมอาจจะเลือนหายไป

ต่อมากฎหมายได้แก้ไขให้การจัดสรรคลื่นความถี่ที่เป็นเชิงพาณิชย์ไม่จำเป็นจะต้องประมูลก็ได้ ประเด็นนี้ได้มีการแก้ไขในส่วนของวิทยุและโทรทัศน์ ถ้าเป็นการบริการประเภทธุรกิจเชิงพาณิชย์ก็ให้ไปจัดประมูล แต่ไม่ได้พูดถึงส่วนของโทรคมนาคมว่าโทรคมนาคมจะต้องใช้วิธีการประมูลหรือไม่ ดังนั้นก็มีการตั้งคำถามมากกว่าจะมีผลกระทบ มีผลต่อเรื่องการแข่งขันโดยเสรีอย่างเป็นธรรมหรือไม่ เนื่องจากที่ผ่านมาแม้ กสทช.จะถูกวิพากษ์วิจารณ์ในเรื่องของประสิทธิภาพ เรื่องของความโปร่งใสหรือแม้กระทั่งเรื่องถูกแทรกแซงก็ตาม แต่คนส่วนหนึ่งก็มีความรู้สึกว่า ช่วงที่กสทช. ดำเนินการในเรื่องของการประมูลโทรทัศน์ดิจิทัล ก็มีการแข่งขันกันอย่างเต็มที่ และคนก็ยังมองว่าอยากเห็นการแข่งขันอย่างเสรีเป็นธรรม

ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา กรรมการกิจการกระจายเสียงกิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ กล่าวว่า กฎหมาย 10 ฉบับนี้อาจจะไม่ได้มีจังหวะสอดคล้องกับการปฏิรูปเสียเท่าไหร่ เช่น หากเราออกกฎหมาย กสทช.ฉบับแก้ไขก่อนรัฐธรรมนูญ พอรัฐธรรมนูญบัญญัติแบบใดแบบหนึ่งมันก็จะมีผลต่อ พ.ร.บ. ที่ออกมาและต้องตามไปแก้อีกครั้งหนึ่ง การออกกฎหมาย 10 ฉบับนี้ทำในจังหวะที่ประเทศจะปฏิรูปแต่อาจจะไม่ใช่การปฏิรูปก็ได้ สวนทางหรือไม่สวนทางทุกท่านสามารถดูจากเนื้อหาได้ เมื่อพูดถึงเศรษฐกิจดิจิทัลมันคือพัฒนาการของวิถีชีวิตซึ่งเทคโนโลยีมันนำไป ต้องถามก่อนว่ากฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัลตอบโจทย์ตรงนี้หรือไม่ หรือทำให้เป็นอุปสรรคมากขึ้น หากพิจารณาแล้วหัวใจสำคัญของกฎหมายเหล่านี้อยู่ที่การขยายองค์กรหรือยกฐานะองค์กรมากกว่า ต้องดูว่าจริงๆ แล้วการขับเคลื่อนเศรษฐกิจดิจิทัลจำเป็นต้องมีกลไก โครงสร้าง ระดับนี้จริงหรือไม่อย่างไร บทบาทของโครงสร้างดิจิทัลจะเป็นเรื่องการวางกรอบหรือเป็นการขับเคลื่อนแทน หรือไปร่วมลงทุน ต้องชี้ให้ชัด ต่อไปคือจะวางนโยบายหรือวางวิธีการหรือแนวทาง หากวางนโยบายต้องบอกหลักกว้างๆว่าอยากเห็นประเทศเป็นดิจิทัลภายในเมื่อไหร่อย่างไร จะพูดถึงเป้าหมายหรือว่าวิธีการ

อีกประเด็นหนึ่งคือตกลงเน้นเศรษฐกิจสังคมหรือความมั่นคงอันนี้ต้องแยกให้ชัด ทั้งสองเรื่องไปร่วมกันได้ในบางระดับหรือต้องแยกเขียนให้ชัดในบางระดับ แต่ถ้าทำให้คลุมเครือมันจะทำให้ไม่ดีต่อทั้งสองฝ่าย

ประวิทย์กล่าวต่อว่า ในส่วนของ กสทช.มีคำถามเรื่องของความเป็นอิสระค่อนข้างเยอะ ร่างฉบับที่ได้รับมาอำนาจหน้าที่ส่วนหนึ่งหายไป ที่หายไปคือเรื่องของการประสานคลื่นความถี่ดาวเทียม การเขียนแบบนี้ทำให้เกิดคำถามเพราะใน พ.ร.บ.ดิจิทัล มีคำว่ากิจการสื่อสารดาวเทียมแยกออกจากกิจการโทรคมนาคม แต่ พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่บอกว่ากิจการดาวเทียมสื่อสารเป็นกิจการโทรคมนาคม กฎหมายฉบับนึงบอกอันนี้อันเดียวอีกฉบับบอกแยกออกจากกัน สรุปแล้วคนกำกับดูแลกับคนที่ให้บริการดาวเทียมจะงงว่าตัวเองอยู่ภายใต้กฎหมายไหน

ปัญหาของ กสทช.ที่โด่งดังมาตลอดไม่ว่าจะเป็นเรื่องการไม่แข่งขันการประมูล การใช้จ่ายเงินอย่างมากมายมหาศาล การไปต่างประเทศ การมีที่ปรึกษา การตั้งอนุกรรมการ กฎหมายที่แก้มันแตะประเด็นนี้หรือไม่ ส่วนที่ต้องปรับแก้ก็คือเรื่องธรรมาภิบาล การคุ้มครองผู้บริโภค หากเราเขียนกฎหมายให้เข้มงวดเคร่งครัด ปัญหาอาจจะลดน้อยลง

“ด้วยความเคารพ โดยข้อเท็จจริงผมพยายามจะบอกว่ากฎหมายเขียนอย่างไรก็ตามแต่ เราก็พบปัญหาในทางปฏิบัติอยู่ดี กฎหมายเขียนให้ดูน่ากลัวอย่างไรก็ตามแต่ บอกว่าหน่วยงานไหนไม่ทำฉันจะทำแทน ผมก็เข้าใจว่าไม่เคยทำแทนใครได้หรอกครับ เพราะหน่วยงานของรัฐมีเป็นพันๆเป็นหมื่นๆ กรรมการดิจิทัลต่อให้มีเป็นกองทัพยังทำแทนไม่ได้เลย” ประวิทย์กล่าว

ประวิทย์กล่าวทิ้งท้ายว่า สิ่งที่ต้องทำคือพัฒนาให้ทุกหน่วยงานเดินหน้าไปด้วยกัน ไม่ใช่สั่งการ แต่ต้องยกระดับ มีระบบสนับสนุน มีระบบให้ทรัพยากร มีระบบฝึกอบรมหรือวางแผนร่วมกัน หากมีคนใดคนหนึ่งวางแผนและมีคนเดินตามมันก็จะเดินหน้าไม่พร้อมกัน คิดว่าสิ่งที่กฎหมายเหล่านี้เสนอขึ้นมายังไม่เป็นการปฏิรูปสักเท่าไหร่

ธีรพล สุวรรณประทีป บริษัท เบเคอร์แอนด์แม็คเค็นซี่ (Baker & Mckenzie) ซึ่งเป็นสำนักงานที่ปรึกษากฎหมายธุรกิจระหว่างประเทศ กล่าวว่า การใช้ Digital Economy ในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจเป็นสิ่งที่ถูกต้อง แต่ในเชิงลบหากย้อนกลับไปในอดีตที่ผ่านมารัฐบาลแต่ละรัฐบาลก็จะมีนักการเมืองใหม่ๆ ดูหรูหรา มีหน่วยงาน มีงบประมาณอะไรมากมาย เราไปดูได้ว่ามีสำนักงาน หน่วยงานหลายแห่งที่งานไม่ค่อยมี อาจจะเป็นเพราะว่างบประมาณไม่ค่อยได้ ได้เฉพาะเงินเดือนที่เลี้ยงชีพตัวเองไปวันๆ พวกนี้เป็นสิ่งที่เป็นภาระกับงบประมาณของประเทศทั้งสิ้น องค์ประกอบของกฎหมายทั้ง 10 ฉบับ ไม่รู้ว่าเน้นทางด้านไหนเพราะเกือบทุกคณะกรรมการจะต้องมีฝ่ายความมั่นคงเข้ามา นึกไม่ออกเช่นกันว่าทหารมาเกี่ยวข้องกับ Digital Economy อย่างไร

เมื่อมี พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลข่าวสารของประชาชน แสดงว่าเรากำลังให้ความสำคัญกับข้อมูลส่วนบุคคลซึ่งเป็นสิ่งที่ดีมาก เพราะปัจจุบันข้อมูลทุกสิ่งเราเปิดเผยในอินเทอร์เน็ตหมดจึงต้องมีการคุ้มครอง แต่ที่น่าแปลกใจคือองค์ประกอบของคณะกรรมการนั้นไม่มีส่วนของการคุ้มครองผู้บริโภค ไม่มีส่วนของสิทธิมนุษยชนอะไรเลย

ธีรพลระบุว่า เรื่องอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่กว้างขวางมากจนทำให้คิดว่าใครที่ทำงานภาคเอกชน มีข้อมูลธุรกิจ มีความลับทางการค้า ต้องตกใจเพราะว่าในโลกของข้อมูลส่วนบุคคลเขากลัวมากที่สุดคือหน่วยงานราชการ ที่จะมาล้วงความลับ ซึ่งอำนาจหน้าที่ตามที่ร่างมานั้นกว้างขวางมากเช่น พ.ร.บ.ความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์ (Cyber Security) ซึ่งแต่เดิมเจ้าหน้าที่จะมีอำนาจก็ต่อเมื่อต้องมีเหตุก่อนว่าผู้ต้องสงสัยเขากำลังจะทำผิดมิชอบอย่างไร จึงจะใช้อำนาจได้ตามกฎหมาย แต่ตาม พ.ร.บ.ความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์ เจ้าหน้าที่สามารถตรวจได้เลยโดยไม่ต้องมีเหตุ จะตรวจค้นอย่างไรก็ทำได้ เอาข้อมูลอะไรก็ได้ ข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับเหตุหรือไม่ก็เอาได้ ส่วนนี้ก็ทำให้ผู้ที่ประกอบธุรกิจไม่สบายใจ

ปิยะบุตร บุญอร่ามเรือง อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย อนุกรรมาธิการปฏิรูปการพิจารณากฎหมายดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม กล่าวว่า ชุดร่างกฎหมายดิจิทัลยังไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ ซึ่งคงต้องมีการคิดต่อและต้องแก้ไขค่อนข้างมาก เบื้องต้นคือเรื่องหลักธรรมาภิบาล วินัยทางการเงินการคลังของหน่วยงานทั้งหลายที่จะเกิดขึ้นมา ความเท่าเทียมกันของคดีบุคคลและของเจ้าพนักงานที่จะเกิดขึ้นตามกฎหมายนี้ หลักการแข่งขันเสรีและเป็นธรรม หลักสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน การมีส่วนร่วมของประชาชน และการปฏิรูปสื่อ

กรรณิการ์ กิจติเวชกุล กรรมการเครือข่ายพลเมืองเน็ต กล่าวว่า ในร่างกฎหมายฉบับ กสทช.จากเดิมไม่มีคำว่าเพื่อประโยชน์สาธารณะ ก็ได้มีการเปลี่ยนแปลงว่าเพื่อประโยชน์สาธารณะ แต่ในกฎหมายดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมกลับไม่มีคำว่าเพื่อประโยชน์สาธารณะเลย แม้แต่การใช้เงิน ใช้อำนาจ ทุกสิ่งทุกอย่างของแผ่นดิน ต่างไม่ได้มีประโยชน์เพื่อสาธารณะ แต่มีเพื่อไปร่วมทุนกับธุรกิจ คิดว่ามุมมองเพื่อเศรษฐกิจสังคมดิจิทัลต้องมีผู้บริโภค มีประชาสังคม แต่ว่ายังเป็นลักษณะของการคิดระหว่างรัฐและเอกชน

ด้านของผู้บริโภคในกฎหมาย กสทช. เรื่องของสื่อในกฎหมายฉบับนี้ค่อนข้างมีปัญหามาก กฎหมายนี้ไม่ได้ไปสนใจเรื่องของกลไกต่างๆ ที่ยังไม่ได้มีการรับรองสิทธิของผู้บริโภค ในหลายๆ เรื่องเช่นการคืนคลื่นตามแผนแม่บท การจัดสรรคลื่นเพื่อบริการสาธารณะต้องเป็นไปตามความต้องการของประชาชนก็ยังไม่มี ในกฎหมายถ้าจะทำให้เป็นการปฏิรูปไม่ใช่การสวนทางปฏิรูปแบบนี้ก็ต้องมีการแก้กฎหมายให้มีหลักประกันว่าส่วนราชการ หน่วยงานรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือบุคคลที่ได้รับสรรคลื่นต้องคืนคลื่นความถี่ตามที่กำหนดไว้ในแผนแม่บท

การจัดสรรคลื่นเพื่อบริการสาธารณะที่เขียนอยู่ในกฎหมายใหม่ต้องตั้งอยู่ในแนวความคิดที่ว่าบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน ดังนั้นจะต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนว่าต้องการบริการสาธารณะเหล่านั้นหรือไม่ ไม่ใช่เปิดช่องเพื่อให้มีการจัดสรรคลื่นหรือว่าคงคลื่นให้อยู่ในมือของหน่วยราชการโดยเฉพาะหน่วยทหาร กรมประชาสัมพันธ์ หรือว่ารัฐวิสาหกิจ นี่เป็นประเด็นสำคัญ