เมื่อพลังงาน...ปฏิรูปการเมือง

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

 

เมื่อร่างแรกของรัฐธรรมนูญฉบับที่มี ศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เป็นประธานคณะกรรมการยกร่าง (ซึ่งต่อไปนี้จะเรียกว่าร่างแรกของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2558 ซึ่งถูกคาดการณ์ว่าจะประกาศใช้ได้ภายในปี พ.ศ. 2558) ได้ถูกเผยแพร่ไปสู่สาธารณะ และตามมาด้วยการอภิปรายของสถาบันทางการเมือง อย่างสมัชชาปฏิรูปแห่งชาติ ไปจนถึงในระดับปัจเจก อย่างนักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ นิติศาสตร์ สื่อมวลชน ภาคประชาสังคม ฯลฯ ประเด็นที่ถูกจับจ้อง และถูกหยิบยกขึ้นมาอภิปรายกันอย่างกว้างขวางมักเป็นประเด็นที่เกี่ยวข้องกับสถาบันทางการเมือง อันได้แก่ บรรดาสภา สมัชชา คณะกรรมการ และองค์กรที่จัดตั้งตามรัฐธรรมนูญ นอกจากนั้นก็มักเป็นการอภิปรายถึงที่มาของอำนาจและการตรวจสอบการใช้อำนาจในพื้นที่ทางการเมือง อาทิ ที่มาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่สำคัญ ทั้งนายกรัฐมนตรี ส.ส. ส.ว. ตลอดจนอำนาจของศาลในปริมณฑลทางการเมือง รวมไปถึงการอภิปรายถึงหลักการทางประชาธิปไตยที่มีลักษณะเป็นนามธรรมสูง อย่างความเป็นพลเมือง ผู้นำที่ดี และระบบผู้แทนที่ดี

       
อย่างไรก็ตามประเด็นที่ดูจะถูกละเลยเพื่อหยิบยกมาสร้างการถกเถียงสาธารณะภายหลังการเผยแพร่ร่างแรกของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2558 คือ ประเด็นพลังงาน ทั้งที่ก่อนหน้านี้สังคมให้ความสนใจในการปฏิรูปพลังงานเป็นอย่างมาก ทั้งการจัดเวทีเพื่อระดมความคิดเห็นในการปฏิรูปพลังงาน ทั้งเวทีใหญ่ที่จัดโดยหน่วยงานภาครัฐ รวมถึงเวทีย่อยๆ ที่จัดโดยภาคประชาชนและสถาบันวิชาการ รวมไปถึงคำสั่งของคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่เกี่ยวเนื่องเชื่อมโยงกับการปฏิรูปพลังงาน เช่น คำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับ 54/2557, 55/2557 และ 56/2557  

หากพิจารณาเฉพาะประเด็นพลังงานกับรัฐธรรมนูญ จะพบว่าในร่างแรกของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2558 มีการอุทิศมาตราหนึ่งในร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อเป็นการกล่าวถึงประเด็นพลังงานโดยเฉพาะ ซึ่งหากพิจารณาย้อนไปในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 และ 2550 แล้วจะพบว่าไม่ปรากฏว่ามีการบัญญัติประเด็นพลังงานไว้อย่างเป็นเอกเทศ พลวัตรของพลังงานที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญสะท้อนให้เห็นนัยสำคัญประการหนึ่งคือ ความสัมพันธ์ของการเมืองกับพลังงาน โดยทิศทางของความสัมพันธ์อาจระบุได้ยากว่าการเมืองหรือพลังงานที่เป็นประธาน (Subject) หากแต่กล่าวเฉพาะในร่างแรกของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2558 อาจตีความได้ว่าพลังงานสามารถกลายสถานะมาเป็นจุดตั้งต้นที่ส่งผลต่อความเป็นการเมือง กล่าวให้ถึงที่สุดไม่ใช่เพียงการเมืองที่เข้าไปไปปฏิรูปพลังงาน ในทางกลับกันพลังงานก็บีบรัด หรือเปลี่ยนให้การเมืองต้องปฏิรูปตามไปด้วย

หากพิจารณาย้อนกลับไปที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ซึ่งถูกยกย่องโดยทั่วไปว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับประชาธิปไตย จะพบว่าไม่มีการกล่าวถึงประเด็นพลังงานไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวเลย แม้ว่าไม่มีการกล่าวถึงพลังงานไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 แต่ผลพวงจากรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวได้สร้างการเปลี่ยนแปลงอย่างมากในการพัฒนาพลังงานของรัฐ รวมถึงการลงทุนในอุตสาหกรรมพลังงาน โดยเฉพาะมาตรา 56 วรรค 2 ที่ระบุให้ “การดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรงต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม จะกระทำมิได้ เว้นแต่จะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม” จากบทบัญญัติดังกล่าวทำให้การสร้างโรงไฟฟ้าที่มีกำลังการผลิตตั้งแต่ 10 เมกะวัตต์ขึ้นไป ต้องถูกกำกับและตรวจสอบมาตรฐานที่เรียกกันจนติดปากว่า EHIA จากสังคม หรือชุมชนซึ่งเป็นที่ตั้งของโรงไฟฟ้า การตรวจสอบโรงไฟฟ้าภายใต้มาตรฐาน EHIA ได้นำไปสู่ปรากฏการณ์ความขัดแย้ง และความแตกแยกทางการเมืองภายในพื้นที่อย่างมาก ดังอาการที่ปรากฏให้เห็นจากการเดินขบวนประท้วงเพื่อต่อต้านโรงไฟฟ้า การแบ่งคนในชุมชนออกเป็น 2 ฝ่าย ระหว่างฝ่ายเอา กับฝ่ายไม่เอาโรงไฟฟ้า รวมถึงการยื่นฟ้องร้องถอดถอนเจ้าหน้าที่รัฐที่มีส่วนในการอนุมัติอนุญาตให้มีการการตั้งโรงไฟฟ้า เป็นต้น      

สำหรับในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ประเด็นพลังงานถูกบัญญัติไว้ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ส่วนที่ 9 แนวนโยบายด้านวิทยาศาสตร์ ทรัพย์สินทางปัญญา และพลังงาน โดยมีการบัญญัติให้รัฐส่งเสริมและสนับสนุนการวิจัย พัฒนา และใช้ประโยชน์จากพลังงานทดแทนซึ่งได้จากธรรมชาติและเป็นคุณต่อสิ่งแวดล้อมอย่างต่อเนื่องและเป็นระบบ สำหรับร่างแรกของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2558 ประเด็นพลังงานถูกระบุไว้ในส่วนที่ 2 ด้านการปฏิรูปด้านต่างๆ มาตรา 288 โดยเป็นการกำหนดให้เกิดการปฏิรูปพลังงาน ซึ่งอาจสรุปสาระโดยสังเขปได้เป็น 3 ประเด็นหลักกล่าวคือ พลังงานในฐานะความเป็นชาติ (Energy as the nation) พลังงานในฐานะการเปิดเผย (Energy as the openness) และพลังงานในฐานะความเป็นสาธารณะ (Energy as the public)[1]

ประการแรก พลังงานในฐานะความเป็นชาติ (Energy as the nation) บทบัญญัติในร่างแรกของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2558 มีการกำหนดให้ “ปิโตรเลียมและเชื้อเพลิงธรรมชาติอื่นเป็นทรัพยากรของชาติและมีไว้เพื่อประโยชน์สูงสุดของประเทศและประชาชน” บทบาทและสถานะของพลังงานที่ถูกนำมาผนวกรวมให้เป็นภาพแทนของความเป็นชาติ จะทำให้การเมืองของการบริหารจัดการพลังงานมีความเปราะบางในฐานความชอบธรรม ไม่ว่าจะเป็นการบริหารจัดการผลประโยชน์ทางพลังงาน (ทั้งในระบบสัมปทาน หรือการแบ่งปันผลผลิต) การบริหารจัดการในการผลิตพลังงาน (ไม่ว่าจะเป็นการแปรรูปบริษัทพลังงาน และการเรียกคืนอุตสาหกรรมพลังงานมาเป็นของรัฐ) การสำรวจและขุดเจาะเพื่อการแสวงหาพลังงาน (ซึ่งไม่ว่าจะดำเนินการโดยรัฐ หรือเอกชนต่างชาติ) ล้วนแล้วแต่สามารถนำไปสู่ปัญหาทางการเมืองของการบริหารจัดการพลังงานได้ทั้งสิ้น โดยเฉพาะข้อกล่าวหาเรื่องการขายชาติ การทรยศต่อชาติ หรือการไม่รักชาติ ดังที่รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร เคยถูกกล่าวหาในการแปรรูป ปตท. และช่วงการต่อต้านการแปรรูปการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย

ปัญหาชาตินิยมทางพลังงานดังกล่าวจะกลายเป็นความท้าทายต่อการเมือง และการพัฒนาพลังงานในสังคมเป็นอย่างมาก เพราะในขณะที่ประเทศที่พัฒนาหรือกำลังพัฒนาต่างมุ่งหน้าแสวงหาความมั่นคงทางพลังงาน ที่ไม่ใช่มีแต่รัฐเป็นศูนย์กลางในความมั่นคง แต่พยายามสร้างความมั่นคงทางพลังงานให้เกิดขึ้นในทุกระดับของสังคม ให้เหมาะสมในแต่ละชุมชนที่ใช้พลังงาน รวมไปถึงการเชื่อมโยงความมั่นคงทางพลังงานไปในระดับโลกาภิวัตน์ (Globalization of Energy Demand)[2] ที่เมื่อโลกถูกย่นย่อและเชื่อมโยงเข้าหากัน พลังงานจึงถูกเชื่อมกันเป็นเครือข่าย (Energy Grid) ร่วมกันในโลกอย่างปฏิเสธไม่ได้ ในขณะที่สังคมไทยยังก้าวไม่พ้นความมั่นคงทางพลังงานที่ใช้แนวคิดรัฐชาติ หรือความเป็นชาติกำหนดแนวทางการพัฒนาพลังงาน ซึ่งในความเป็นจริงแล้วพลังงานไม่ควรถูกความเป็นชาติครอบครอง แต่ควรเป็นของชุมชนท้องถิ่นซึ่งเป็นเจ้าของพลังงานโดยแท้ เพราะเป็นพื้นที่ซึ่งกักเก็บรักษา สืบทอด และแบกรับต้นทุนจากทรัพยากรทางพลังงานที่ธรรมชาติได้มอบให้ไว้ในแต่ละพื้นที่    

ประการที่สอง พลังงานในฐานะการเปิดเผย (Energy as the openness) ข้อบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับประเด็นพลังงานในร่างแรกของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2558 กำหนดให้ “รัฐต้องดำเนินการให้ประชาชนได้รับรู้ เข้าถึง และเข้าใจในข้อมูลด้านพลังงาน และมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายและวางแผนพลังงาน ทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น” ข้อกำหนดดังกล่าวสะท้อนความน่าสนใจที่มีกล่าวถึงบทบาทของท้องถิ่นในการกำหนดพลังงาน และความรู้ทางพลังงานที่เปิดเผย (Open Science) ให้ประชาชนได้เข้าถึง

แต่อย่างไรก็ตามการเปิดเผยความรู้ทางพลังงานแต่เพียงอย่างเดียว อาจไม่เพียงพอที่จะสร้างการพัฒนาพลังงานอย่างรอบด้านได้ แต่ควรมองไปที่ประเด็นแวดล้อมทางพลังงานอื่นๆ ด้วย อาทิ เนื้อหาที่เปิดเผย (Open Content) ซึ่งเป็นการเปิดเผยข้อมูลการผลิต การทำงาน ระเบียบข้อบังคับทางพลังงาน การเงินที่เปิดเผย (Open Finance) ที่เป็นการให้ข้อมูลด้านการเงิน การลงทุนในด้านพลังงาน  รัฐบาลที่เปิดเผย (Open Government) การตัดสินใจของรัฐบาลที่เกี่ยวข้องกับพลังงานที่ได้รับการเปิดเผย โปร่งใส และตรวจสอบได้ ระบบสังคมที่เปิดเผย (Open Society) เป็นสังคมที่ผู้คนเปิดรับและสนใจต่อความเป็นไปของพลังงานมากกว่ายึดถือเฉพาะความเชื่อทางพลังงานของตนเองเพียงฝ่ายเดียว ท้องถิ่นที่เปิดเผย (Open Local) พลังงานต้องสร้างการเติบโตที่ยั่งยืนให้แก่ชุมชนท้องถิ่น และอยู่ร่วมกับท้องถิ่นได้ ธุรกิจที่เปิดเผย (Open Business) ธุรกิจพลังงานที่ทำการผลิตต้องไม่ดำเนินการให้เกิดประโยชน์เฉพาะแต่ตนเอง หากแต่ต้องกระจายประโยชน์ให้แก่ผู้คนและระบบเศรษฐกิจในท้องถิ่น ประเด็นเหล่านี้อาจนำไปสู่การปฏิรูปเพื่อสร้างการอยู่ร่วมกันระหว่างพลังงานและชุมชนท้องถิ่นได้ไม่มากก็น้อย

ประการที่สาม พลังงานในฐานะความเป็นสาธารณะ (Energy as the public) มาตรา 288 ในร่างแรกของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2558 ได้การกำหนดให้มีการ “ดำเนินการจัดทำหรือปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยการปิโตรเลียมและกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องกับพลังงานให้สอดคล้องกัน มีการติดตามและตรวจสอบการดำเนินนโยบายและแผนบริหารจัดการพลังงานอย่างมีธรรมาภิบาลและยั่งยืน ปรับปรุงให้การสำรวจ การผลิต และการใช้ปิโตรเลียมหรือพลังงานอื่นใด ต้องคำนึงถึงผลกระทบ ต่อทรัพยากรธรรมชาติ คุณภาพสิ่งแวดล้อม รวมทั้งวิถีชีวิตและสุขภาพของประชาชนและชุมชน” ข้อกำหนดดังกล่าวอาจสะท้อนความเป็นใหญ่ของสาธารณะที่มีเหนือพลังงาน กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ การทำให้ภาคสาธารณะสามารถเข้าไปกำกับ ดูแล และตรวจสอบนโยบาย ข้อบังคับ หรือข้อกำหนดทางพลังงานได้ ซึ่งถือได้ว่าเป็นส่วนหนึ่งของหลักธรรมาภิบาลในการบริหารจัดการของภาครัฐโดยทั่วไป แต่สิ่งที่สำคัญที่มักไม่ถูกนำมาขบคิดในกระบวนการบริหารจัดการทางพลังงานคือ การสร้างความเป็นเจ้าของพลังงานร่วมกันของสาธารณะ สำหรับในประเด็นการสร้างความเป็นเจ้าของร่วมกันของสาธารณะ มีนัยถึงการที่สาธารณะเข้ามาผูกพันในกระบวนการตัดสินใจทางนโยบาย ผ่านการถกเถียงกับชุมชนท้องถิ่นซึ่งเป็นที่ตั้งของแหล่งผลิตพลังงาน อาทิ การพูดคุยร่วมกันระหว่างโรงไฟฟ้า หน่วยงานภาครัฐในพื้นที่ และประชาชนในพื้นที่ นอกไปจากนั้นการสร้างความเป็นเจ้าของพลังงานร่วมกันของสาธารณะยังต้องมีเป้าหมายเพื่อการปกป้องและรองรับผลประโยชน์สาธารณะ (Public Interest) ที่จะเกิดขึ้นจากการผลิตพลังงาน รวมถึงสร้างกระบวนการที่เป็นธรรมต่อทุกฝ่าย (Fair processes) [3] ในกระบวนการผลิตพลังงาน อาทิ การมีกลไกรับเรื่องราวร้องทุกข์จากผลกระทบที่เกิดขึ้น และสามารถแก้ไขจัดการให้เกิดความพึงพอใจและความเชื่อมั่นได้ การมีกองทุนจากผลกำไรในการผลิตพลังงานที่สามารถเชื่อมร้อยให้ทุกคนในพื้นที่สามารถเข้าถึงได้โดยไม่ต้องมีนายหน้ามาคอยช่วยค้าความทุกข์ยาก และสามารถใช้เงินกองทุนดังกล่าวเพื่อบำบัดทุกข์ หรือลดทอนความเสียหายได้โดยตัวประชาชนเอง    

การสร้างความเป็นเจ้าของพลังงานร่วมกันของสาธารณะ เป็นวิธีการปฏิรูปที่สำคัญซึ่งจะตีไปที่ใจกลางปัญหาพลังงานในสังคมไทย ซึ่งเกิดปรากฏการณ์ การเกลียดกลัวผลกระทบใกล้ตัวทางพลังงาน (Not in my Backyard)” ปัญหาดังกล่าวเป็นอารมณ์ความรู้สึกของผู้คนที่เกรงกลัวต่อการกำจัดของเสียอันตรายจากโรงไฟฟ้า หรือการเกลียดกลัวต่อกระบวนการการผลิตพลังงานที่อาจมีอันตราย ซึ่งอยู่ใกล้กับที่อยู่อาศัยของตนเอง[4] จนอาจทำให้เกิดความเดือดร้อนและผลกระทบทางลบได้ กล่าวอย่างง่ายคือ สภาพของปัญหาในลักษณะที่ว่า “สร้างโรงไฟฟ้าที่ไหนก็ได้ แต่ต้องไม่ใช่แถวบ้าน” ทั้งที่ความต้องการบริโภคพลังงานและพฤติกรรมการใช้พลังงานก็ยังคงเติบโตและต่อเนื่อง โดยเฉพาะการบริโภคเทคโนโลยีเวอร์ชั่นสมาร์ตทั้งหลาย ไม่ว่าจะเป็นโทรศัพท์ โทรทัศน์ คอมพิวเตอร์ ไปจนถึงอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ทั้งหลายที่มีการผลิตออกมาหลายรุ่น หลายเวอร์ชั่น หลายซีรีย์

เมื่อความต้องการบริโภคพลังงานไม่สามารถแยกขาดจากการผลิตพลังงานได้ ดังนั้นกระบวนการผลิตพลังงานอย่างไรที่จะช่วยสร้างให้เกิดความเป็นเจ้าของร่วมกัน อันจะนำไปสู่การลดทอนความเกลียดกลัวผลกระทบใกล้ตัวทางพลังงาน ทั้งคนในพื้นที่ในฐานะผู้แบกรับต้นทุน ผู้ใช้พลังงานนอกพื้นที่ในฐานะผู้ตักตวงผลประโยชน์ และผู้ดำเนินการผลิตในฐานะผู้รับผลกำไร คำตอบในการสร้างความเป็นเจ้าของร่วมกันทางพลังงานคงไม่สามารถกำหนดได้อย่างตายตัว หากแต่เป็นคำตอบที่ต้องเลื่อนไหลไปตามบริบทของพื้นที่ ผู้คนในพื้นที่ รวมถึงทิศทางของนโยบายจากรัฐ และแรงขับจากสถานการณ์ทางพลังงานในอนาคตที่ต้องปรับเปลี่ยนอยู่เสมอ

เมื่อพลังงานไม่ได้ถูกการเมืองกำกับแต่เพียงฝ่ายเดียวอย่างที่เป็นมา เมื่อบริบทและสถานการณ์ทางพลังงานเปลี่ยนไป พลังงานอาจกลายเป็นจุดตั้งต้นให้การเมืองต้องปฏิรูป หรือเปลี่ยนแปลงตามพลังงาน อาทิ เมื่อปลายทางของพลังงานในสังคมไทยขึ้นอยู่กับพลังงานหมุนเวียนจากสายลม แสงแดด ชีวะมวล คือตัวกำหนดอนาคตทางพลังงานในสังคมไทย การเมืองจะออกแบบสังคม และชีวิตในสังคมอย่างไร มีการจัดการพื้นที่ ภูมิทัศน์หรือออกแบบเมืองอย่างไร ในทางกลับกันหากถ่านหิน กลายมาเป็นคำตอบที่ชัดเจนมากขึ้น การเมืองของความเป็นถ่านหินจะดำเนินไปในทิศทางใด หน่วยงาน กลไกภาครัฐ นโยบายจะตอบสนองอย่างไรเพื่อรองรับต่อสังคมที่มีถ่านหินเป็นตัวกำหนดพลังงาน ประเด็นเหล่านี้จึงเป็นอนาคตของพลังงาน อนาคตของสังคม และอนาคตทางการเมือง ที่ต้องเกาะเกี่ยวสัมพันธ์ในลักษณะที่ว่าชาตินี้คงแยกจากกันไม่ได้ ไม่ว่าจะเป็นชาติที่อยู่ในสังคมประชาธิปไตยหรือชาติในสังคมเผด็จการ  

 

 

อ้างอิง   

[1] พิจารณา Gijs Graafland. Energy Politics. Amsterdam: Planck Foundation, 2010.

[2] พิจารณา Daniel Yergin. The Quest: Energy, Security, and the Remaking of the Modern World. New York: Penguin Press, 2011.

[3] Patrick Devine-Wright. Renewable Energy and the Public: From NIMBY to Participation. London: Earthscan, 2011.

[4] Michael O Hare, Nuclear Waste Facility Siting and Local Opposition, Report commissioned by the Blue Ribbon Commission on America’s Nuclear Future, January, 2011

 

 

เนื้อหาแนะนำ

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

พื้นที่ประชาสัมพันธ์