เปิดแผนปฏิรูปรัฐวิสาหกิจไทย เล็งตั้ง 'บรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ' บริหารแทนกระทรวงต้นสังกัด

เสวนาปฏิรูปรัฐวิสาหกิจไทย บรรยง – วิรไท ชี้ปัญหาไม่มีประสิทธิภาพเกิดจากความทับซ้อน ต้องแยกส่วนรัฐวิสาหกิจ เตรียมจัดตั้งองค์กรเจ้าของ พร้อมนำร่องปฏิรูป 12 บริษัท

1 ก.ค.2558 คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ จัดงานเสวนา ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจไทย: ข้อเสนอและความท้าทาย เพื่อนำเสนอแผนการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ ที่ดำเนินการโดย คณะกรรมการนโยบายและกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ (คนร.) ซึ่งเป็นคณะกรรมการที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) แต่งตั้งด้วยคำสั่ง คสช.ที่ 75/2557   โดยในงานเสวนานี้มี บรรยง พงษ์พานิช และ วิรไท สันติประภพ กรรมการจาก คนร.เป็นผู้นำเสนอ และร่วมเสวนาโดย ศ.ดร. สกนธ์ วรัญญูวัฒนา คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และวิโรจน์ อาลี อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

บรรยง นำเสนอปัญหารัฐวิสาหกิจ
บรรยง พงษ์พานิช ประธานเจ้าหน้าที่บริหาร กลุ่มธุรกิจการเงินเกียรตินาคิน-ภัทร นำเสนอถึงปัญหาและสาเหตุที่ต้องมีการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจในประเด็นต่างๆ ดังนี้
-รัฐวิสาหกิจมีขนาดใหญ่และสำคัญมาก : เนื่องจากรัฐวิสาหกิจขยายขนาดขึ้นมากตลอดสิบปีที่ผ่านมา โดยมีขนาดเพิ่มขึ้นกว่าสามเท่า  และใช้ทรัพยากรของประเทศเป็นจำนวนมหาศาล เงินลงทุนของรัฐวิสาหกิจในแต่ละปีมีขนาดใหญ่เทียบเท่า หรือใหญ่กว่า งบลงทุนของรัฐบาลทั้งหมด  แต่ในด้านของผลตอบแทนต่อสินทรัพย์ (ROA) กลับให้ผลตอบแทนไม่ถึง 3%  โดยบรรยงเปรียบเทียบกับประเทศจีน ที่ทำแผนปฏิรูปรัฐวิสาหกิจตั้งแต่ ROA ลดจาก 8% เหลือไม่ถึง 7%
- รัฐวิสาหกิจไม่มีประสิทธิภาพและไม่สามารถแข่งขันได้ :  กิจการรัฐวิสาหกิจที่สามารถทำกำไรได้ ส่วนใหญ่เป็นกิจการผูกขาด อาทิ บริษัทท่าอากาศยานไทย (ทอท.), การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.), หรือ บริษัท ปตท. แต่ก็มีปัญหาในด้านประสิทธิภาพเช่นกรณีท่อส่งแก๊สของ ปตท. เป็นต้น   ส่วนทางด้านกิจการรัฐวิสาหกิจที่ต้องแข่งกับเอกชนหลายแห่งขาดทุน  นายบรรยงยกตัวอย่าง กสท.โทรคมนาคม กับ TOT  ที่ต้องแข่งขันกับบริษัทเอกชนอย่าง AIS, DTAC หรือ True ซึ่งบริษัทรัฐวิสาหกิจทั้ง กสท.โทรคมนาคมและ TOT มีรายได้ต่ำกว่าบริษัทเอกชนอย่างเห็นได้ชัด
-สาเหตุหลักที่ทำให้รัฐวิสาหกิจไม่มีประสิทธิภาพ ก็คือโครงสร้างการกำกับดูแลในปัจจุบัน
- อยู่ภายใต้กระทรวงเจ้าสังกัดและระเบียบของข้าราชการซึ่งไม่มีความคล่องตัว แข่งขันกับเอกชนไม่ได้
- กระทรวงใช้รัฐวิสาหกิจดำเนินนโยบายโดยไม่คำนึงถึงต้นทุนต่อรัฐวิสาหกิจ ทำให้รัฐวิสาหกิจขาดทุน
- กระทรวงไม่กำกับดูแลให้รัฐวิสาหกิจมีการแข่งขันกับเอกชนอย่างเป็นธรรม  ทำให้รัฐวิสาหกิจบางกิจการมีกำไรเกินควร โดยไม่จำเป็นต้องพัฒนาประสิทธิภาพ
- กระทรวงไม่ทำหน้าที่ของเจ้าของที่ดี แต่งตั้งกรรมการที่ไม่เหมาะสม ไม่กวดขันเรื่องธรรมาภิบาล และความโปร่งใส เพราะต้องการใช้รัฐวิสาหกิจเป็นช่องทางในการคอร์รัปชั่น
- ขาดผู้ทำหน้าที่เป็นเจ้าของ ซึ่งมีความชำนาญเทียบเท่าเอกชน ทำให้ไม่มีผู้ทำหน้าที่แต่งตั้งกรรมการและควบคุมกลไกบรรษัทภิบาลของรัฐวิสาหกิจให้ได้มาตรฐาน มีความโปร่งใส มีการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ

ที่ปรึกษา TDRI นำเสนอทางออก
วิรไท สันติประภพ ที่ปรึกษา สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) นำเสนอเหตุผลเพิ่มเติมที่ควรปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ   เพราะกิจการของรัฐวิสาหกิจให้บริการโครงสร้างพื้นฐาน (infrastructure) อาทิ การไฟฟ้า การคมนาคม ซึ่งเป็นต้นทุนสำหรับการทำธุรกิจ  ถ้ารัฐวิสาหกิจให้บริการไม่มีประสิทธิภาพ ทำให้ต้นทุนมีราคาแพง การแข่งขันทางธุรกิจก็จะทำได้ยากขึ้น

นอกจากนี้ รัฐวิสาหกิจเป็นช่องทางทำนโยบายประชานิยมที่ไม่รับผิดชอบ ด้วยนโยบายเช่นรถเมล์ฟรี รถไฟฟรี ซึ่งทำให้รัฐวิสาหกิจต้องรับภาระเพิ่มขึ้น จึงขอลงทุนจากรัฐมากขึ้นเพื่อ “กวาดปัญหาไว้ใต้พรม”

วิรไทนำเสนอรูปแบบพัฒนาการขององค์กรเจ้าของรัฐวิสาหกิจ 3 รูปแบบ
1.แบบกระจายอำนาจ (Decentralized) :  หน้าที่การเป็นเจ้าของอยู่ที่กระทรวงต้นสังกัด มีอำนาจเด็ดขาดในการบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจ 
2.แบบหน่วยงานที่ปรึกษา (Advisory) : มีหน่วยงานเป็นคนกลาง คอยวางมาตรฐานและกำกับดูแล แต่หน้าที่การเป็นเจ้าของอยู่ที่กระทรวงต้นสังกัด   ซึ่งเป็นแบบที่ไทยใช้อยู่ตอนนี้
3.แบบรวมศูนย์ (Centralized) : หน้าที่การเป็นเจ้าของรวมศูนย์อยู่ที่หน่วยงานหรือกลุ่มหน่วยงาน 2-3หน่วยงาน เป็นองค์กรเจ้าของ (ownership agency) มีอิสระจากการเมือง แต่ยังอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาล ซึ่งเป็นรูปแบบที่วิรไทเสนอว่ามีประสิทธิภาพที่สุด

วิรไทอธิบายต่อไป โดยเปรียบเทียบแบบหน่วยงานที่ปรึกษากับแบบรวมศูนย์  ว่าแบบหน่วยงานที่ปรึกษานั้นมีความสับสนทับซ้อน  แต่ถ้าแบบรวมศูนย์นั้น จะแบ่งแยกชัดเจน  โดยอำนาจสูงสุดอยู่ที่ฝ่ายบริหาร (รัฐ)  กระทรวงเจ้าสังกัดเป็นผู้กำหนดนโยบาย (Policy Maker) องค์กรเจ้าของเป็นผู้ดูแล (Owner) มีอำนาจตัดสินใจและบริหารจัดการ และมีหน่วยงานกำกับดูแล (Regulator) คอยดูแลควบคุมให้มีมาตรฐาน  และรัฐวิสาหกิจจะเป็นผู้เล่น (Operator) คอยให้บริการเท่านั้น

โดยองค์กรเจ้าของ ที่ คนร.เสนอชื่อว่า บรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ (อาจมีการปรับเปลี่ยนชื่อได้) จะมีอำนาจหน้าที่ในการรับโอนหุ้นและอำนาจการบริหารจัดการของรัฐวิสาหกิจมาไว้ที่บรรษัท สามารถใช้อำนาจแทนกระทรวงเจ้าสังกัด มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการ เพื่อให้สามารถนำคนที่มีความเชี่ยวชาญเข้ามาทำงานได้โดยตรง มีอำนาจต่อรองงบประมาณ พิจารณางบลงทุน  เพื่อให้รัฐวิสาหกิจสามารถประกอบการได้ตามที่กระทรวงเจ้าสังกัดกำหนดนโยบายเพื่อประโยชน์สาธารณะได้สูงสุด 

องค์กรเจ้าของในลักษณะนี้ เช่นบริษัท เทมาเส็กของสิงคโปร์ ที่มีหน้าที่เป็นเจ้าของและสามารถบริหารทรัพย์สินอย่างเต็มที่ อย่างไรก็ดี วิรไทกล่าวว่าบรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติจะไม่บริหารจัดการด้วยดุลพินิจในเชิงพาณิชย์อย่างเต็มที่อย่างเทมาเส็ก

วิรไทกล่าวต่อไปว่า มิติอื่นที่สำคัญนอกจากการจัดตั้งองค์กรเจ้าของแบบรวมศูนย์แล้ว  การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจให้ความสำคัญต่อ:
- การจัดทำแผนยุทธศาสตร์ และทบทวนรูปแบบองค์กรที่เหมาะสมของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง
- วางระบบการเปิดเผยข้อมูลผลการดำเนินการของรัฐวิสาหกิจที่โปร่งใส
- กระบวนการสรรหาและแต่งตั้งกรรมการรัฐวิสาหกิจ รวมทั้งการกำหนดคุณสมบัติกรรมการรัฐวิสาหกิจ เพื่อให้ได้คนที่มีความรู้ความสามารถเฉพาะทางเข้ามาบริหารกิจการรัฐวิสาหกิจนั้นๆ
- การส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรมเท่าเทียมระหว่างรัฐวิสาหกิจกับผู้ประกอบการเอกชน รวมทั้งทบทวนระบบการให้เงินอุดหนุนของรัฐบาล เนื่องจากในบางกิจการ รัฐวิสาหกิจเป็นผู้เล่นรายใหญ่ ซึ่งมีอำนาจเหนือตลาด ทำให้ไม่เกิดการแข่งขันกันอย่างเสรี
- การแก้ไขปัญหาเร่งด่วนของรัฐวิสาหกิจเฉพาะแห่ง

คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มธ. เปรียบเทียบข้อดีข้อเสีย
ศ.ดร. สกนธ์ วรัญญูวัฒนา คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มธ. กล่าวเสริมปัญหาของรัฐวิสาหกิจอีกประเด็น  ก็คือประเด็นการเงินการคลังสาธารณะ หรือ Public finance โดยจะเห็นได้ว่า ในปัจจุบัน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) พยายามปฏิรูปวิธีการระบุงบประมาณระหว่างประเทศ เนื่องจากภายใต้ระบบงบประมาณปัจจุบัน เราเห็นแต่งบประมาณรายจ่ายของประเทศ  โดยสิ่งที่หายไปคือฐานะสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจ การลงทุนของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งไม่เคยปรากฏอยู่ในการวิเคราะห์พิจารณางบประมาณของประเทศไทย  ทำให้เห็นช่องโหว่ของทิศทางนโยบายเศรษฐกิจของประเทศที่เราไม่สามารถเห็นภาพใหญ่ทั้งหมดได้

สกนธ์ยังกล่าวถึงความกังวลเกี่ยวกับผู้กำกับดูแล (Regulator) ว่าการบริหารแบบรวมศูนย์นั้นมีข้อดีคือได้เห็นภาพรวมขององค์กรทั้งหลาย แต่อำนาจบทบาทหน้าที่ของหน่วยงานกำกับอย่างสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) มีมากน้อยเพียงใด เพราะจากประสบการณ์ที่ผ่านมา อำนาจหน้าที่การตัดสินใจ สคร.ไม่ได้ถูกจัดให้มีความคงที่
อย่างไรก็ดี เขาเห็นด้วยและสนับสนุนการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ  โดยยกข้อดีว่า :

- จะมีความโปร่งใส  สามารถเปิดโอกาสให้เกิดการเผยแพร่ข้อมูล แต่ก็ต้องมีการจำแนกประเภทและบทบาทของ ผู้กำหนดนโยบาย (Policy maker) องค์กรเจ้าของ (Owner) และผู้กำกับดูแล (Regulator) ให้ชัดเจน และสามารถเปิดเผยตรวจสอบทั้งสามส่วนได้ทุกขั้นตอน
- จะเปิดโอกาสให้มีมืออาชีพหรือผู้ชำนาญการในกิจการนั้นๆ ได้เข้ามาทำงาน และตัดโอกาสการแทรกแซงทางการเมือง
- จะเป็นโอกาสเพิ่มสินทรัพย์ของรัฐ  ปลดเปลื้องภาระของรัฐในการเข้าไปอุ้มชูรัฐวิสาหกิจที่มักใช้วิธีการกู้ยืมมาลงทุนเพิ่มเติม
แต่การจัดตั้งองค์กรเจ้าของ ก็อาจมีข้อเสียคือมีความสุ่มเสี่ยงจะขาดทุนได้  และหากองค์กรเจ้าของขาดทุน ใครจะต้องเป็นผู้รับผิดชอบ

สกนธ์ตั้งข้อสังเกตว่า  ยังไม่เห็นเป้าหมายการดำเนินการของบรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติที่เห็นภาพชัดเจน รวมไปถึงว่าหากมีการจัดตั้งขึ้น จะจำแนกแยกแยะคนที่มาเข้าร่วมได้อย่างไร 

วิโรจน์เสริมด้วยมุมมองจากนักรัฐศาสตร์
วิโรจน์ อาลี อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มธ. เห็นด้วยว่าต้องปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ แต่ก็แสดงความกังวลว่า เมื่อถึงเวลาที่ต้องผ่านเรื่องการปฏิรูปนี้ พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี จะยอมให้มีการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจหรือไม่ เพราะข้าราชการซึ่งเป็นฐานหนึ่งที่ค้ำยันอำนาจของ คสช.อยู่นั้น ก็เป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในรัฐวิสาหกิจด้วย  แต่ในขณะเดียวกัน นับวัน นายกรัฐมนตรีก็ยิ่งถูกกดดันจากปัญหาการบริหารจัดการที่ไม่มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะในเรื่องเศรษฐกิจเช่นกัน

วิโรจน์ยกประเด็นเรื่อง  อุดมการณ์ หรือว่า Ideology ของรัฐ ซึ่งจะเป็นหัวใจที่กำหนดว่ารัฐควรทำอะไร  ซึ่งประเทศไทยมีความสับสนไม่ชัดเจนในเรื่องนี้มานับสิบปี   ดังนั้นการกำหนดยุทธศาสตร์ หรือบทบาทของรัฐไทยให้ชัดเจน จึงจำเป็นในการพัฒนาประเทศให้ได้ประโยชน์สูงสุด

สำหรับประเด็นการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ วิโรจน์ ตั้งคำถามเกี่ยวกับการสรรหาและแต่งตั้งกรรมการรัฐวิสาหกิจ ว่าเป็นใคร มีที่มาอย่างไร อาจจะมีผลประโยชน์ทับซ้อนหรือไม่   วิโรจน์ยกตัวอย่างบริษัทเทมาเส็ก ที่ก็มีปัญหา นักการเมืองเข้าไปมีตำแหน่ง  อย่างไรก็ดีเขากล่าวว่า การมีผลประโยชน์ทับซ้อนมีได้ แต่ทำอย่างไรให้กระบวนการบริหารจัดการมีประสิทธิภาพ โปร่งใสเปิดเผยได้ และทำให้รัฐวิสาหกิจเกิดประสิทธิภาพผลสูงสุด พร้อมตั้งคำถามต่อไปด้วยว่า หากมีการปฏิรูป พนักงานในรัฐวิสาหกิจหรือว่าสหภาพต่างๆ จะต้องตกงานหรือไม่

ด้านบรรยง กล่าวว่ารัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือของรัฐ จะไม่มีนักการเมืองยุ่งเกี่ยวไม่ได้ ดังนั้นหลักการสำคัญคือแยกบทบาทของฝ่ายการเมือง ให้เป็นผู้กำหนดนโยบาย (Policy maker) เท่านั้น  ไม่ข้องเกี่ยวกับผู้กำกับดูแล (Regulator) โดยวิรไทเสริมในประเด็นนี้ว่า ต้องมีการร่าง Statement of Direction ที่ต้องระบุชัดเจนว่า รัฐวิสาหกิจจะทำกิจการเพื่อบริการสังคมแค่ไหน และทำเชิงพาณิชย์เพื่อความอยู่รอดแค่ไหน

ศ.ดร. สกนธ์ ตั้งคำถามเกี่ยวกับหน่วยงานกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจที่มีอยู่ในปัจจุบัน ว่าจะต้องมีการปรับเปลี่ยนบทบาทจัดตั้งหน่วยงานกำกับใหม่หรือไม่  ด้านวิรไทกล่าวว่า หน่วยงานกำกับดูแลจะไม่ต้องเปลี่ยนบทบาท แต่จะมีความชัดเจนขึ้นว่าจะกำกับดูแลใคร  ปัจจุบันยังมีบางองค์กรที่หน้าที่ทับซ้อนกันเช่น กระทรวงต้นสังกัดเป็นทั้งเจ้าของและผู้กำกับดูแล

ทั้งนี้ บรรยงเปิดเผยว่า การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจจะเริ่มทำที่ 12 แห่ง ที่มีลักษณะเป็นบริษัท อยู่ในตลาดหลักทรัพย์แล้ว  ได้แก่ บมจ. ท่าอากาศยานไทย (AOT) บมจ. บางจากปิโตรเลียม (BCP) บมจ. ผลิตไฟฟ้า (EGCO) บมจ. ธนาคารกรุงไทย (KTB) บมจ. ไออาร์พีซี (IRPC) บมจ. อสมท (MCOT) บมจ. ปตท.  (PTT) บมจ. ปตท. อะโรเมติกส์และการกลั่น (PTTAR) บมจ. ปตท. เคมิคอล (PTTCH) บมจ. ปตท. สำรวจและผลิตปิโตรเลียม (PTTEP) บมจ. ผลิตไฟฟ้าราชบุรีโฮลดิ้ง (RATCH) และ บมจ. ไทยออยล์ (TOP) และคาดการณ์ว่ากฎหมายจัดตั้งองค์กรเจ้าของ ที่กำลังอยู่ในกระบวนการร่าง  และตัวกฎหมายจะผ่านสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ภายในเดือนพฤศจิกายนนี้

 

เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์