TDRI ชี้ ‘น้ำท่วม-แล้ง’ ไม่ได้เป็นเพราะแค่ภัยธรรมชาติ แต่เกิดจากปัญหาด้านการจัดการ

เมื่อวันที่ 1 ก.ค.ที่ผ่านมา สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย(TDRI) ร่วมกับ International Development Centre (IDRC) จัดเสวนาในหัวข้อ ‘การบริหารการจัดการน้ำของประเทศไทย: ข้อเสนอเชิงนโยบาย’ ที่ห้องบอลรูม2 โรงแรมดิเอมเมอรัลด์  โดยรายงานเสวนานี้จะเสนอส่วนของ นิพนธ์ พัวพงศกร อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา และเดือนเด่น  นิคมบริรักษ์ นักวิจัยสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

000000

นิพนธ์ พัวพงศกร : การจัดการน้ำแบบไม่ใช่สิ่งก่อสร้างในลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยา : การศึกษาด้านสถาบัน

นิพนธ์ กล่าวว่า วิกฤตน้ำท่วมหรือวิกฤตน้ำแล้งมิได้เกิดขึ้นจากธรรมชาติอย่างเดียว แต่เกิดจากปัญหาการจัดการน้ำอีกปัจจัยหนึ่งด้วย การเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ ส่งผลให้เกิดวิกฤตการณ์ทั้งน้ำท่วมและน้ำแล้ง แต่ปัญหาการจัดน้ำกลับทำให้สถานการณ์ยิ่งเลวร้ายลงไปอีก ปัญหาด้านการจัดการน้ำเกิดจากโครงสร้างพื้นฐานที่ไม่เพียงพอหรือเสื่อมโทรม ถัดมาคือการจัดการที่ล้มเหลวอันเนื่องมาจากการไร้เอกภาพ ขาดกฎหมายหรือกติกาที่ชัดเจน การดำเนินนโยบายที่ผิดพลาด และการเมืองแทรกแซงในแต่ละรัฐบาล การแก้ปัญหาและเยียวยา ครัวเรือนมีการปรับตัวหลังน้ำท่วม แต่ในระดับชุมชนและเมืองแทบไม่มีการปรับตัวใดๆ

องค์การปกครองท้องถิ่นมีขีดความสามารถในการปรับตัวอย่างจำกัดในเชิงระบบตามกฎหมายการกระจายอำนาจมีพันธะกิจในการวางแผนการใช้ที่ดิน การรวมตัวแบบไม่เป็นทางการเพื่อแก้ปัญหามีปัญหาทั้งด้านบุคลากรและงบประมาณ มีการรวมตัวแบบหลายชุมชนเพื่อแก้ปัญหาน้ำท่วม อันนี้เกิดขึ้นบ่อยในชุมชนต่างๆ แต่มีข้อจำกัดระยะยาว เช่น หมู่บ้านจัดสรรที่เกิดขึ้นใหม่ซึ่งในชุมชนมีข้อจำกัดด้านพันธมิตรและเครือข่ายเนื่องจากกลุ่มเครือข่ายหรือพันธมิตรที่ทำงานอยู่ไม่สามารถทำงานร่วมกับกลุ่มคนที่ย้ายเข้ามาอยู่ใหม่ได้ ในระดับประเทศ ภาค และท้องถิ่นก็ไม่มีการเปลี่ยนแปลงทางสถาบันไม่ว่าจะเป็นเรื่องกฎ กติกาการดำเนินงาน กฎกติกาเกี่ยวกับการทำงานร่วมกัน การเลือกว่าจะเลือกทำงานในเรื่องไหนบ้าง หรือกฎหมายตั้งแต่ระดับพระราชบัญญัติขึ้นไป เหล่านี้คือปัญหาในด้านการจัดการที่ดิน  เพราะขาดเครื่องมือในการแบ่งใช้ที่ดิน เช่น กรุงเทพมหานคร  

ปัญหาด้านการจัดการน้ำ : ปัญหาโครงสร้าง ขาดกฎกติกา นโยบายผิด การเมืองแทรกและการใช้ที่ดิน

นิพนธ์ กล่าวว่า ปัญหาการจัดการน้ำทั้งน้ำท่วมและแล้งไม่ได้มาจากปรากฏการณ์ทางธรรมชาติอย่างเดียว แต่เป็นปัญหาเรื่องการจัดการไม่ว่าจะเป็นปัญหาด้านโครงสร้าง การจัดการที่ล้มเหลว ไร้คุณภาพ ขาดกฎกติกา นโยบายผิดพลาด การเมืองแทรก  ปัญหาการใช้ที่ดิน ผลกระทบก็คือ การใช้ที่น้ำไม่มีประสิทธิภาพ เกิดปัญหาน้ำเสีย น้ำท่วม ตัวอย่างเช่น เหตุการณ์น้ำท่วมปี 2554 เราเสียหายมากกว่าปี 2538 ทั้งๆ ที่ระดับน้ำใกล้เคียงกัน รัฐบาลรับมือโดยมีแผนแม่บท และเรามีข้อเสนอการจัดการน้ำ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นการจัดการด้านสิ่งปลูกสร้าง เช่น การป้องกันน้ำท่วม การจัดการน้ำแล้ง แก้ปัญหาน้ำเสีย พยายามมีศูนย์ข้อมูล มีกฎหมายน้ำ แต่ว่าเป็นการแก้ไขในลักษณะการเขียนกฎหมายจากบนลงสู่ล่าง 

นิพนธ์ กล่าวถึงโจทย์วิจัยที่ทีมตนเองทำว่า การจัดการน้ำชลประทานแบบรวมศูนย์มีลักษณะอย่างไรและมีจุดอ่อนอย่างไร ประเด็นที่สองคือการเปลี่ยนแปลงระบบจัดสรรของน้ำชลประทานจากระบบรวมศูนย์มาเป็นการกระจายอำนาจสู่คณะกรรมการน้ำมีความเป็นไปได้เพียงใดโดยมีประเด็นย่อยลงไปในเรื่องการกระจายอำนาจของกรมชลประทานโดยการตั้งกลุ่มผู้ใช้น้ำมีข้อดีของเสียอย่างไร และอะไรคือข้อต่อสำคัญในการกระจายอำนาจการจัดการน้ำ ประเด็นถัดมาคือการจัดการน้ำท่วมมีปัญหาที่อย่างไร และท้ายที่สุดการใช้ที่ดินและการวางแผนการใช้ที่ดินที่เกี่ยวข้องกับการจัดการน้ำท่วมมีการเปลี่ยนแปลงอย่างไรภายหลังน้ำท่วมปี 2554

ชี้ภัยแล้งเกิดจากการจัดการที่ผิดพลาดอีกด้วย

กรณีการจัดการน้ำกับวิกฤตน้ำแล้งปี 2558 นิพนธ์ กล่าวว่าว่าสาเหตุของวิกฤตนี้ไม่ได้เกิดจากภัยธรรมชาติ El Nino เท่านั้น แต่เกิดจากการจัดการที่ผิดพลาดอีกด้วย ไม่ว่าจะเป็นวิกฤตภัยแล้งปี 2558 หรือเหตุการณ์น้ำท่วมปี 2554 ถูกซ้ำเติมให้เลวร้ายลงเนื่องจากข้อบกพร่องของนโยบายและการจัดการ  

การทำนายังใช้น้ำสิ้นเปลืองมากเนื่องจากน้ำเป็นของฟรี

นิพนธ์ กล่าวว่า ปัญหาความต้องการน้ำมากกว่าต้นทุน โดยมีอุปสงค์มากกว่าอุปทาน โดยปริมาณการใช้น้ำในลุ่มน้ำเจ้าพระยามีมากกว่าน้ำต้นทุน การจัดสรรน้ำชลประทานแบบรวมศูนย์กำลังเผชิญปัญหาท้าทายที่รุนแรงขึ้น ซึ่งภายใน ปี 2565 ความต้องการในการใช้น้ำจะมีมากกว่าต้นทุนน้ำที่มี โดยความเสี่ยงในการขาดแคลนน้ำจะสูงขึ้น เพราะการทำนายังใช้น้ำสิ้นเปลืองมากเนื่องจากน้ำเป็นของฟรี

ในยามที่ขาดแคลนน้ำก็จะเกิดปัญหาเรื่องธรรมาภิบาลและความเป็นธรรมในยามที่ขาดแคลนน้ำ ผู้ใช้น้ำของแต่ละพื้นที่จะใช้วิธีรวมตัวเพื่อกดดันเจ้าหน้าที่ชลประทานให้จัดสรรน้ำเพิ่ม หรือใช้การวิ่งเต้นนักการเมือง เกิดความขัดแย้งระหว่างเกษตรกร และระหว่างเกษตรกรกับรัฐ เกษตรกรไม่เชื่อคำเตือนของของกรมชลประทานเรื่องน้ำในเขื่อนที่ไม่เพียงพอ ประสิทธิภาพในการใช้น้ำชลประทานของไทย ต่ำกว่าประเทศพัฒนา เนื่องจากประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจการใช้น้ำชลประทานของเกษตรกรที่อยู่ฝั่งตะวันตกต่ำกว่าฝั่งตะวันออก โดยการแก้ปัญหาการจัดการน้ำเริ่มมีความพยายามในการปฏิรูประบบการจัดการน้ำ โดยผู้เชี่ยวชาญเรื่องน้ำทราบปัญหาการจัดการน้ำมานานแล้ว จึงพยายามในการนำเสนอร่างกฎหมายทรัพยากรน้ำถึง 4 ครั้ง แต่ก็ไม่สำเร็จ แต่ในขณะนี้ก็ยังมีร่างฉบับใหม่ของกรมทรัพยากรน้ำ และนอกจากนี้ยังมีการตั้งคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งแห่งชาติ และคณะกรรมการลุ่มน้ำ 25 ชุด โดยใช้ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี แต่ทำไมคณะกรรมการลุ่มน้ำที่แต่งตั้งแบบบนสู่ล่าง จึงใช้การไม่ได้

ขาดข้อต่อสำคัญในระบบการจัดการน้ำแบบบูรณาการ

นิพนธ์ กล่าวว่า TDRI สันนิษฐานว่าเกิดจากการขาดข้อต่อสำคัญในระบบการจัดการน้ำแบบบูรณาการที่ใช้ มีความพยายามตั้งคณะกรรมการ แต่ไม่ได้ผลเนื่องจากคณะกรรมการน้ำขาดประสบการณ์ จึงไม่สำเร็จ ต่อให้คุณตั้งคณะกรรมการแค่ไหนก็ไม่มีประโยชน์ เพราะเชื่อมต่อกับกลุ่มผู้ใช้น้ำกลุ่มอื่นๆไม่ได้อยู่ดี กรมชลประทานก่อตั้งกลุ่มผู้ใช้น้ำเมื่อปี 2530 ในปัจจุบันมีสมาชิก 1.03 ล้านคน เพื่อทำหน้าที่ช่วยจัดสรรน้ำชลประทานในพื้นที่ 66% ของพื้นที่ชลประทานทั้งหมด  โดยกลุ่มผู้ใช้น้ำบางกลุ่มรวมตัวกันตามกฎหมายตั้งเป็นสหกรณ์ผู้ใช้น้ำชลประทาน 49 แห่งและเป็นสมาคมผู้ใช้น้ำ 34 แห่ง  อีกทั้งในช่วงหลังกรมชลประทานยังสนับสนุนให้มีการรวมกลุ่มระหว่างผู้ใช้น้ำประเภทต่างๆในระดับจังหวัดเรียกว่า กลุ่มจัดการชลประทาน(JMC) รวม 216 กลุ่ม ทำหน้าที่จัดสรรน้ำระหว่างเกษตรกรอุตสาหกรรมและประปา  ในระยะหลังกรมชลประทานเริ่มหันมาสนับสนุนการก่อตั้งกลุ่ม JMC หลังจากที่กลุ่ม JMC ประสบความสำเร็จในการบริหารจัดการน้ำจนได้รับรางวัลที่ 2 จากการประกวดของสหประชาชาติเมื่อปี 2554  เราจะชี้ให้เห็นว่ากลุ่มผู้ใช้น้ำมีบทบาทความสำคัญจากผลประเมินดังนี้ ผู้ใช้น้ำได้ประโยชน์มากขึ้นจากการมีกลุ่มผู้ใช้น้ำ  และกลุ่มสามารถแก้ไขปัญหาการขาดแคลนน้ำได้ดีมาก อีกทั้งกลุ่ม JMC ยังสามารถลดความขัดแย้งระหว่างผู้ใช้น้ำได้  อย่างไรก็ตามผู้ใช้น้ำมีความพอใจในระดับสูงต่อผลงานของกลุ่มน้อยกว่ากลุ่มคนที่พอใจในระดับปานกลาง  

กลุ่มผู้ใช้น้ำในลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยายังมีความเข้มแข็งน้อยมาก

ความเข้มแข็งของกลุ่มผู้ใช้น้ำในลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยายังมีความเข้มแข็งน้อยมาก ผู้ใช้น้ำเชื่อถือข้อมูลเรื่องสถานการณ์น้ำที่ได้จากกลุ่มทั้งๆ ที่เป็นข้อมูลจากกรมชลประทาน ต่างกับในปัจจุบันที่ผู้ใช้น้ำจำนวนมากไม่เชื่อข้อมูลของกรมชลประทาน ความน่าเชื่อถือของข้อมูลเป็นประโยชน์โดยตรงต่อกลุ่มผู้ใช้น้ำโดยส่วนรวม เพราะในปีที่แล้งจัด กลุ่มจะตัดสินใจไม่ทำนาหรือปลูกพืชที่ใช้น้ำน้อย เพื่อประหยัดน้ำไว้ใช้ทำนาในฤดูฝนทำให้ความเสียหายลดลง ผลผลิตสูงขึ้น แต่กลุ่มผู้ใช้น้ำก็ยังขาดความสำคัญบางประการ เช่นการขาดงบประมาณ ไม่มีอำนาจทางกฎหมาย 

นิพนธ์ กล่าวว่า มีปัจจัยที่ทำให้กลุ่มผู้ใช้น้ำประสบความสำเร็จ พบว่ามีการร่วมมือกัน เช่น การทำความสะอาดคลองหรือเก็บค่าสมาชิก การมีส่วนร่วมของสมาชิก เช่นการเลือกกรรมการ การร่วมกำหนดกติกาการจัดสรรน้ำ ประชุมร่วมกัน และสมาชิกยังได้รับประโยชน์อย่างเป็นธรรม เช่น ได้รับน้ำอย่างสม่ำเสมอ มีการปรับปรุงรูปแบบบริหารให้สนองตามความต้องการของสมาชิก เช่น เปลี่ยนกติกาการจัดสรรน้ำ เพิ่มจำนวนกรรมการ เจ้าหน้าที่กรมชลประทานบางคนเอาใจใส่ช่วยประสานงานกับหน่วยข้าราชการ  หรือกรรมการของกลุ่มผู้ใช้น้ำรู้จักกับข้าราชการและนักการเมืองในจังหวัด สามารถขอความช่วยเหลือทางการเงินได้ แต่ก็ยังมีปัญหาในการจัดตั้งคณะกรรมการกลุ่มลุ่มน้ำเนื่องจากเงื่อนไขที่ว่าไทยจะต้องบริหารการจัดการน้ำแบบมีส่วนร่วม และให้รัฐบาลเก็บค่าใช้น้ำเนื่องจากธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย ซึ่งให้เงินกู้ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจแก่ไทย

ถึงแม้จะมีการร่างกฎหมายทรัพยากรน้ำแห่งชาติ เพื่อตั้งคณะกรรมการลุ่มน้ำ รวม 25 ชุดตามจำนวนลุ่มน้ำ ธนาคารโลกจะให้เงินสนับสนุนการทดลองจัดตั้งคณะกรรมการลุ่มน้ำ 3 แห่งโดยมีการจัดฝึกอบรม นอกจากการจัดการประชุม คณะกรรมการลุ่มน้ำก็ยังไม่มีบทบาทที่สำคัญ แต่รัฐบาลชุดนี้กำลังร่างกฎหมายทรัพยากรน้ำแห่งชาติ โดยจะมีการจัดตั้งคณะกรรมการลุ่มน้ำด้วย แต่ร่างกฎหมายฉบับนี้ยังเป็นความพยายามในการก่อตั้งคณะกรรมการลุ่มน้ำจากอำนาจส่วนบน และพยายามแก้ปัญหาความไร้เอกภาพของหน่วยงานราชการที่ดูแลเรื่องทรัพยากรน้ำ ยิ่งไปกว่านั้นร่างกฎหมายนี้ยังสะท้อนปัญหาการแย่งชิงอำนาจระหว่างหน่วยราชการซึ่งจะมีผลให้คณะกรรมการลุ่มน้ำที่จะตั้งขึ้นไม่สามารถดำเนินต่อได้อย่างที่คาดหวัง เพราะหน่วยงานที่รับผิดชอบการจัดสรรน้ำชลประทานถูกลดบทบาทลง ซึ่งจุดอ่อนของร่างกฎหมายฉบับนี้และฉบับก่อนหน้าคือ การไม่ให้ความสำคัญต่อการกระจายอำนาจการจัดการน้ำ และสร้างศักยภาพของกลุ่มผู้ใช้น้ำที่จะเข้ามามีบทบาทหลักในคณะกรรมการลุ่มน้ำได้ และถึงแม้ว่าจะมีกฎหมายใหม่และสามารถตั้งคณะกรรมการลุ่มน้ำได้ แต่โครงสร้างระบบจัดการน้ำก็ยังขาดข้อต่อสำคัญที่สุดที่จะทำให้คณะกรรมการลุ่มน้ำทำงานอย่างจริงจัง    โอกาสความร่วมมือของกลุ่ม JMC ระหว่างจังหวัดซึ่งเป็นก้าวสำคัญสู่คณะกรรมการลุ่มน้ำ เพื่อสร้างความร่วมมือกันขึ้นเพื่อลดความขัดแย้งที่เกิดขึ้นเช่นกรณีของจังหวัดเชียงใหม่ ที่เกิดปัญหาความขัดแย้งเรื่องการใช้เหมืองฝายที่อยู่ต่างลุ่มน้ำ

เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ : การบริหารจัดการน้ำกับการจัดการด้านสถาบัน

เดือนเด่น กล่าวถึงประเด็นที่จะนำเสนอประเด็นคือการบริหารจัดการน้ำนั้นไม่เป็นระบบอย่างในช่วงเหตุการณ์น้ำท่วม ฝ่ายการเมืองก็ตั้งองค์กรขึ้นมาหลายองค์กร โครงสร้างองค์กรที่มีอยู่ก็ได้ใช้บ้างไม่ได้ใช้บ้าง ซึ่งกรณีของน้ำแล้งก็เช่นเดียวกัน โจทย์ของเราคือโครงสร้างขององค์กรการจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่ควรจะเป็นมีรูปแบบอย่างไร   และนำเสนองานวิจัยที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ ซึ่งเป็นงานวิจัยที่แสดงข้อมูลในเชิงวิทยาศาสตร์ โดยจะสรุปภาพที่ผ่านมาในช่วง 55 ปี ที่ผ่านมา อัตราความถี่ของวิกฤตน้ำแล้งและน้ำท่วมมีเพิ่มขึ้น 2% ต่อปี ซึ่งมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงระยะยาว ตัวอย่างเหตุการณ์มหาอุทกภัยเมื่อปี 2554 พื้นที่ 65 จังหวัดประกาศเป็นพื้นที่ประสบอุทกภัย มีน้ำท่วมขังมากกว่า 3 เดือน  มูลค่าความเสียหายประมาณ 1.4 ล้านล้านบาท  หรือร้อยละ 13 ของผลผลิตมวลรวมทั้งประเทศ ปัญหาของการเกิดน้ำท่วมที่รุนแรงและท่วมขังนั้นมีหลายปัจจัยด้วยกัน ไม่ว่าจะเป็นการใช้ที่ดินที่ไม่เหมาะสม ความล้มเหลวในการบริหารจัดการ

น้ำท่วมน้ำแล้งแยกออกจากกันไม่ได้

เดือนเด่น กล่าวว่า แรกเริ่มจะศึกษางานวิจัยเพียงแค่เรื่องการบริหารจัดการน้ำท่วม และมีอาจารย์อีกท่านดูเรื่องการบริหารจัดการน้ำแล้ง แต่ภายหลังเมื่อศึกษาไปเรื่อยๆ พบว่า 2 เรื่องนี้แยกออกจากกันไม่ได้ เพราะเป็นเรื่องเดียวกันคือเรื่องการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ และพอมาศึกษาจริงๆพบว่าการบริหารจัดการน้ำมี 2 สภาวะ คือภาวะปกติและภาวะฉุกเฉิน ซึ่งมีโครงสร้างองค์กรจะต่างกัน แต่เป็นเรื่องเดียวกัน คล้ายกับเหรียญสองด้าน คนที่จะมาบริหารจัดการน้ำในสภาวะปกติจะต้องเข้าใจการบริหารจัดการน้ำในสภาวะฉุกเฉินด้วย ปัญหาการบริหารจัดการน้ำมีหลายมิติ ทั้งการป้องกันและการประเมินความเสี่ยง การบริหารจัดการน้ำที่ดีคือเราจะต้องดูทั้งสองด้าน   

โดยสรุปแล้วการบริหารจัดการน้ำ มี 2 ระบบ คือแบบ macro คือการบริหารจากบนลงล่าง ทุกสำนักที่ไปศึกษาเขียนไว้ตรงกัน  การบริหารจัดการน้ำที่จะต้องเป็นในลักษณะ area based คือพื้นที่ใครพื้นที่มัน แต่ว่าผู้มีอำนาจในการจัดการและกำหนดจะต้องมีอำนาจครอบคลุมในการบริหารจัดการน้ำ แต่ในระดับล่างซึ่งก็คือผู้ใช้น้ำในต่างประเทศไม่สามารถเชื่อมต่อระหว่างระดับบนกับระดับล่างได้ เราต้องมาคิดกันเองว่าจะออกแบบให้ระดับบนและล่างเชื่อมต่อให้ติดกันอย่างไร นี่เป็นสิ่งที่ท้ายว่าเราจะทำอย่างไรให้เกิดการเชื่อมต่อกันให้ได้  

คณะกรรมการลุ่มน้ำแต่ละที่มีความแตกต่าง ชี้ต่างประเทศมีหน้าที่เบ็ดเสร็จ

เดือนเด่น กล่าวว่า ความแตกต่างระหว่างคณะกรรมการลุ่มน้ำของต่างประเทศและของไทยนั้นมีความแตกต่างค่อนข้างชัดเจน คณะกรรมการลุ่มน้ำของประเทศอื่นมีอำนาจในการจัดสรรน้ำ บริหารจัดการน้ำจริง ไม่ได้เป็นอนุกรรมการที่อยู่ภายใต้คณะกรรมการชุดใหญ่ เราจะเห็นว่าคณะกรรมการลุ่มน้ำนั้นอยู่ภายใต้คณะกรรมการนโยบายน้ำ และคณะกรรมการนโยบายน้ำเองก็ไม่ได้มีอำนาจอะไรมากมาย ซึ่งนั่นไม่ใช่รูปแบบของคณะกรรมการลุ่มน้ำในต่างประเทศ และที่สำคัญคือคณะกรรมการลุ่มน้ำในต่างประเทศมีหน้าที่เบ็ดเสร็จทั้ง มีอำนาจในการจัดสรรน้ำ น้ำผิวดิน น้ำใต้ดินและน้ำท่วม และจัดการเรื่องน้ำเสียอีกด้วย ต่อมามีอำนาจในการจัดการใช้ที่ดิน ที่สำคัญคือมีอำนาจในการกำกับดูแลการก่อสร้างและสิ่งปลูกสร้างที่มีผลกระทบต่อทางไหลของน้ำและระดับน้ำด้วย เช่น หากกระทรวงคมนาคมต้องการสร้างถนนที่มีพื้นที่เกี่ยวข้องของคณะกรรมการลุ่มน้ำ กระทรวงคมนาคมจะต้องขออนุญาตคณะกรรมการลุ่มน้ำก่อน หรือใครจะมาตั้งนิคมอุตสาหกรรมอยู่ในพื้นที่คณะกรรมการลุ่มน้ำก็ต้องขออนุญาต เนื่องจากจะต้องดูว่าพื้นที่ของนิคมอุตสาหกรรมนั้นจะกีดขวางทางเดินของน้ำหรือไม่ หรือทำให้ระดับน้ำในพื้นที่นั้นสูงขึ้น รึเปล่า นี่คือสิ่งสำคัญมาก ในฝรั่งเศสจะมีหน่วยงานที่เรียกว่า Water Police เพื่อดูแลเรื่องนี้โดยตรงซึ่งทุกประเทศมีหมด แต่ประเทศไทยไม่มี

จุดอ่อนไทยบริหารจัดการน้ำของไทยยังเป็นแบบแยกส่วน

เวลาที่เราถามถึงวิกฤตน้ำท่วม แน่นอนว่ากรมบรรเทาและป้องกันสาธารณะภัยมีหลักอยู่แล้วว่าจะจัดการอย่างไรต่อระดับน้ำท่วม แต่สุดท้ายก็ใช้หลักเกณฑ์ที่ว่าน้ำท่วมในพื้นที่ไหนก็ให้คณะกรรมการลุ่มน้ำไปดูแลในแต่ละพื้นที่ของตนเอง แต่ถ้าน้ำท่วมในระดับใหญ่ซึ่งกินพื้นที่ของคณะกรรมการลุ่มน้ำหลายกลุ่มจำเป็นที่จะต้องเปลี่ยนรูปแบบวิธีการบริหารจัดการน้ำ ไม่สามารถแยกตัวใครตัวมันได้อีก จะต้องมีหน่วยงานที่ประสานงานและมีหน้าที่ในการตัดสินใจ ฝ่ายบริหารจัดซึ่งจะต้องมาจากส่วนกลาง ฉะนั้นก็สามารถเปลี่ยนแปลงจากลักษณะที่เป็นการกระจายกลายเป็นรวมศูนย์ได้หากเกิดกรณีที่เป็นภัยพิบัติแบบข้ามลุ่มน้ำ แต่ที่พบในต่างประเทศ ผู้ที่มาแก้ปัญหาเรื่องน้ำท่วมจะต้องมีส่วนในการบริหารจัดการน้ำในภาวะปกติด้วย  แต่ของประเทศไทยที่พบในร่างกฎหมายกลับไม่มีการระบุให้กรมบรรเทาและป้องกันสาธารณะภัยเข้าไปมีบทบาทร่วมในการบริหารจัดการน้ำในภาวะปกติ ซึ่งเป็นจุดอ่อน    การบริหารจัดการน้ำของไทยยังเป็นแบบแยกส่วน มีหลายกระทรวง หลายองค์กร  คณะกรรมการลุ่มน้ำมีแต่ฟอร์ม แต่ไม่มีอำนาจที่แท้จริง เห็นได้จากสถิติการประชุมของคณะกรรมการลุ่มน้ำ ซึ่งลดลงไปเรื่อยๆในแต่ละปี  เราอาจจะมีกลุ่มผู้ใช้น้ำเป็นจำนวนมาก แต่ก็ไม่สามารถเชื่อมโยงกันได้ หน่วยงานต่างๆ ที่ควรจะอยู่ในคณะกรรมการลุ่มน้ำก็กระจายไป และอยู่ในหน่วยงานอื่นๆ ตอนนี้เราไม่เห็นภาพในอย่างที่ควรจะเป็น พอมาพูดถึงภาพของผู้ใช้น้ำที่แตกต่างจากที่อื่น ซึ่งที่อื่นสามารถเชื่อมต่อและรวมตัวกันได้ ที่สำคัญที่รวมตัวกันได้เพราะที่ไทยบางกลุ่มก็ได้ผลประโยชน์จากการรวมตัว ส่วนบางกลุ่มก็ไม่ได้รับผลประโยชน์จากกการรวมตัว จึงไม่เห็นถึงความสำคัญในการรวมตัว 

ในต่างประเทศนั้นการจัดสรรน้ำไม่ใช่เพียงเรื่องเดียวที่จะต้องรวมตัว แต่มีหลายสาเหตุที่จะต้องรวมตัวกัน มีมิติอื่นๆ ที่ทำให้รวมตัวกันเช่นการบริหารจัดการน้ำเสียร่วมกัน ป้องกันน้ำท่วมร่วมกัน ซึ่งทุกฝ่ายจะได้ประโยชน์ร่วมกัน เราพยายามที่จะออกแบบคนในระบบเล็กเพื่อให้เข้าไปเชื่อมกับระบบข้างใหญ่ได้อย่างไร รูปแบบของไทยในตอนนี้คือจากบนลงสู่ล่าง มีคณะกรรมการทรัพยากรน้ำ คณะกรรมการลุ่มน้ำ และคณะกรรมการลุ่มน้ำสาขา จากล่างขึ้นบนก็คือระบบ JMC ตอนนี้ทั้งระดับบนและล่างต่อกันติดแล้ว หากได้ดูร่างทรัพยากรน้ำล่าสุดคณะกรรมการน้ำมาจากผู้ใช้น้ำ 8 คน แต่เราไม่รู้ที่มาว่า 8 คนนี้มาจากที่ไหน ถ้าเราสามารถสร้างระบบล่างขึ้นบนให้เป็นระบบได้ 8 คนนี้จะมีที่มาที่ไป และเชื่อมต่อกันติดแต่เราจะต้องทำทั้งระบบบนลงล่างและล่างขึ้นบนให้มาชนกันให้ได้ นี่คือข้อเสนอของร่างพ.ร.บ.น้ำ แต่ร่างพ.ร.บ.น้ำ ที่เสนอนี้จะแก้ปัญหาและสร้างรูปแบบที่นำเสนอได้หรือไม่ ก็ต้องบบอกว่าไม่ได้แก้ปัญหา เพราะยังเป็นกระทรวงใครกระทรวงมันอยู่ คณะกรรมการทรัพยากรน้ำก็ไม่ได้มีอำนาจ และตัวแทนผู้ใช้น้ำก็ไม่ได้มีอำนาจ 

เสนอการจัดการการใช้ที่ดินต้องอยู่ในขอบเขตของคณะกรรมการการจัดการน้ำด้วย

เดือนเด่น กล่าววา ข้อเสนอถ้าอยากให้มีรูปแบบที่ได้นำเสนอไปนั้นคิดว่าสิ่งที่สำคัญที่สุดคือการจัดการการใช้ที่ดิน หากประเด็นนี้ไม่อยู่ในขอบเขตของคณะกรรมการการจัดการน้ำก็ถือว่าจบ เพราะใครอยากจะทำอะไรก็ได้ ต้องมีการปรับแก้อำนาจของคณะกรรมการลุ่มน้ำ หรือคณะกรรมการนโยบายน้ำชุดใหญ่ จะต้องมีอำนาจในการอนุมัติการก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างที่จะขวางทางน้ำหรือมีผลต่อระดับน้ำ ซึ่งเป็นเรื่องใหญ่ ต้องมีการตกลงร่วมกันตามหลักการ มีตัวแทนที่จะป้องกันสาธารณะภัยอยู่ในคณะกรรมการลุ่มน้ำเพื่อเชื่อมต่อการบริหารจัดการน้ำในภาวะปกติด้วย ที่สำคัญจะต้องมีการจัดเก็บค่าธรรมเนียมการใช้น้ำและจัดการทรัพยากรน้ำในพื้นที่ของตนเอง เพื่อที่จะมีทรัพยากรในการบริหารจัดการในแต่ละพื้นที่ของตนเอง โดยไม่ต้องขอจากที่อื่นก็อาจทำบ้างไม่ทำบ้าง เพราะหากสมาชิกเป็นผู้จ่ายเงินให้จะเป็นแรงกดดันให้มีผลงาน เราต้องสนับสนุนผู้ใช้น้ำให้เกิดองค์กรขึ้นได้ ทางคณะวิจัยเห็นว่าผู้ที่ทำได้คือกรมชลประทานที่จะมาเป็นพี่เลี้ยงที่มาพัฒนาให้กลุ่มผู้ใช้น้ำให้เติบโตได้ เราอาจจะไม่สามารถสร้างคณะกรรมการลุ่มน้ำให้ได้อย่างที่ต้องการได้ทั้งหมดได้ แต่อาจจะเริ่มจาก 3 ลุ่มน้ำที่มีปัญหาและมีความสำคัญก่อนได้ ส่วนในระยะยาวก็ต้องวางแผนว่าจะเพิ่มอำนาจให้แก่คณะกรรมการลุ่มน้ำทั้งหมดได้อย่างไรซึ่งจะต้องใช้เวลานาน

อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา : การบริหารจัดการน้ำกับการใช้ที่ดิน

อดิศร์ กล่าวถึงประเด็นที่ศึกษาว่า เกี่ยวข้องกับรูปแบบการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์จากที่ดิน โดยไปสอบถามและพูดคุยกับคนในพื้นที่ ที่อยากจะคุยก็เป็นเรื่องของลักษณะการลงทุนของรัฐอย่างในพื้นที่จังหวัดนครปฐมที่เราทำเป็นกรณีศึกษาว่าจะมีปัญหาหรือเกิดผลกระทบอย่างไรบ้างโดยเฉพาะกับปัญหาโรคภัยและการใช้ประโยชน์จากน้ำ  

ประเทศไทยมีการใช้ประโยชน์จากที่ดินเพิ่มขึ้นมากไม่ว่าจะเป็น ที่อยู่อาศัย นิคมอุตสาหกรรม ซึ่งเป็นการแสดงให้เห็นการใช้ประโยชน์ขงที่ดินในรูปแบบต่างๆ แต่ที่ปรากฏชัดเจนคือการใช้ประโยชน์จากที่ดินที่หนาแน่นมากขึ้นเกิดขึ้นในบริเวณรอบๆกรุงเทพซึ่งเป็นที่มาของตัวอุปสรรคในการไหลของน้ำ และทำให้เผชิญปัญหาหลายๆ ครั้ง เวลาเอาตัวแบบจำลองทางวิทยาศาสตร์ระบุความสูงต่ำของที่ดินว่าน้ำจะไปทางไหน โดยตรรกะแล้วน้ำจะท่วมกรุงเทพ แต่โดยปฏิบัติแล้วกลับไม่ท่วม เพราะว่ามีสิ่งกีดขวาง ทำให้พื้นที่ที่ต่ำที่สุดกลับไม่โดนน้ำท่วม

การป้องกันพื้นที่โดยไม่ให้น้ำท่วม ไม่ใช่การแก้ปัญหาแต่เป็นการผลักน้ำไปพื้นที่อื่น

สำหรับการแก้ปัญหาน้ำท่วมในพื้นที่โดยการป้องกันพื้นที่ไม่ให้ถูกน้ำท่วมนั้น อดิศร์ มองว่า ไม่ใช่การแก้ปัญหาน้ำท่วม แต่เป็นการผลักปัญหาน้ำท่วมจากพื้นที่หนึ่งไปอีกพื้นที่หนึ่ง ทีนี้ไปดูในส่วนกฎหมายการใช้ประโยชน์ที่ดินซึ่งมีหลายฉบับและอยู่ภายใต้การดูแลของหลายหน่วยงานด้วยกัน ในเรื่องของประสิทธิภาพ ช่วงนี้มีการปรับเปลี่ยนกฎหมาย ก็อยากให้ดูเรื่องเรื่องกฎหมายผังเมืองด้วย  อย่างที่เราเคยทราบกันในอดีต เวลาผังเมืองหมดอายุจะเป็นช่องโหว่ให้สามารถปลูกสร้างอะไรก็ได้ เพราะฉะนั้นอีกหน่อยผังเมืองไม่หมดอายุ ก็จะช่วยได้มากขึ้น แต่ว่าการทำผังเมืองมีกฎหมายบังคับแค่พระราชบัญญัติผังเมืองที่เป็นทางบกเท่านั้น

แนะไทยควรมีผังภาค ผังลุ่มน้ำ

ถ้าเราถามว่าประเทศไทยมีผังภาคไหม ผังลุ่มน้ำไหม ตอบได้ว่ามี แต่ไม่มีกฎหมายออกมาบังคับใช้ ก็ต้องรอพิจารณาว่าเราอยากจะมีผังลุ่มน้ำไหม ซึ่งจะมีบทบาทสำคัญกับการบริหารจัดการน้ำ หลังจากนั้นเราก็ไปสำรวจทัศนะและพูดคุยกับคนในพื้นที่ โดยเน้นที่ภาคกลางเป็นหลัก เราได้เรียนรู้อะไรหลายอย่าง หลายคนที่เราได้พูดคุยด้วยคิดว่าการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเป็นอุปสรรคต่อการไหลของน้ำ และนำไปสู่อุปสรรคต่างๆที่เราเห็นได้ เช่น ถนนพอเราตัดถนนก็จะกลายเป็นเขื่อนเล็กๆ นั่นเอง ทำให้น้ำผ่านไม่ได้ มีการเรียกร้องในอนาคตว่าหากจะตัดถนนต้องมีทางลอดข้างใต้ให้น้ำผ่านไปได้  การที่เรามีน้ำไหลตามธรรมชาติ หรือน้ำท่วมตามธรรมชาติ มีประโยชน์อย่างไรกับภาคเกษตรกรรม เพราะว่าสารต่างๆ ในดินมากับน้ำ ซึ่งมีความอุดมสมบูรณ์ แต่พอน้ำไหลไม่ได้มันจะเกิดปัญหาน้ำท่วมและส่งผลต่อความอุดมสมบูรณ์และความยั่งยืนของการผลิตด้านเกษตรกรรมระยะยาว และในช่วงปี 2554 ที่มีน้ำท่วมใหญ่ประชาชนก็มีบทเรียนในรูปแบบที่แตกต่างกัน บางแห่งก็ช่วยกัน บางแห่งก็ขัดแย้งกัน  

การใช้ประโยชน์จากที่ดินเป็นปัจจัยหนึ่งที่ทำให้เกิดน้ำท่วม

อดิศร์ กล่าวถึงงานวิจัยว่าได้รวบรวมแบบสอบถามเพื่อสังเกตว่าประชาชนในพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบมีพฤติกรรมอย่างไรบ้าง ขอสรุปเป็นบางประเด็น ที่สอดคล้องในส่วนก่อนหน้าของ เดือนเด่น คือ ไม่ใช่ทั้งหมดของชาวบ้าน แต่เป็นบางส่วน จากแบบสอบถามคือ 20 เปอร์เซ็นต์ที่เห็นว่าการใช้ประโยชน์จากที่ดินเป็นปัจจัยหนึ่งที่ทำให้เกิดน้ำท่วม และเป็นอีกสาเหตุหนึ่งก็เพราะว่าไปกีดกันทางไหลน้ำ ฉะนั้นการใช้ประโยชน์จากที่ดินเป็นสิ่งสำคัญที่จะเกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการน้ำด้วย ที่น่าเป็นห่วงคือเวลาเราถามคนส่วนใหญ่ว่าจะโยกย้ายไปอยู่ที่ไหนเวลาน้ำท่วม เขาก็บอกว่าจะยู่ที่เดิม และพอถามว่าจะขายที่ไหมส่วนใหญ่ก็บอกว่าจะไม่ขาย เพราะฉะนั้นข้อมูลตรงนี้บอกถึงวิธีการเตรียมการรับมือเป็นเรื่องยาก และอีกสาเหตุที่เขาไม่ย้ายไปไหนเพราะว่าการโยกย้ายมีค่าใช้จ่ายสูง บางชุมชนหรือประชาชนหลายๆครอบครัวก็ไม่ได้มีเงินทองมากถึงขนาดไปซื้อที่อยู่ใหม่ เพราะฉะนั้นการบริหารจัดการก็เป็นสิ่งที่จำเป็น

อีกประเด็นที่ได้ทำคือเราทำตัวแบบจำลอง ซึ่งเป็นการทดสอบว่าประชาชนที่อยู่ในพื้นที่ผลกระทบมีความสามารถในการดูแลตัวเองในเรื่องที่ดินได้ดีขนาดไหน ผลก็ออกมาว่าประชาชนมีทักษะความสามารถในการดูแลตัวเองได้ดีพอสมควร เพราะฉะนั้นการปรับตัวหรือไม่ปรับตัวของประชาชน สามารถยืนยันได้จากสถิติ เราพบว่าแบบจำลองหรือสมการการใช้ประโยชน์จากที่ดินก็มีตัวแปรสำคัญหลายตัวอย่างมีนัยสำคัญ  เราพบว่าครัวเรือนที่ขนาดใหญ่ คือครัวเรือนที่มีความรับผิดชอบเยอะเนื่องจากมีสมาชิกหลายคน ก็จะทำการปรับตัวได้มากขึ้นกว่าครัวเรือนที่มีสมาชิกน้อย ที่สำคัญคือครัวเรือนที่มีโฉนดที่ดินและน.ส.3 มักจะยอมลงทุนดูแลพื้นที่ให้ปลอดจากปัญหาน้ำท่วม นี่เป็นนัยเชิงนโยบายถ้าที่ดินของประชาชนยังไม่มีสถานะมั่นคงยังเป็น ที่ดินส.ค.หรือไม่มีเอกสารสิทธิ์จะไม่อยากลงทุนอะไรกับที่ดินและก็ปล่อยให้น้ำท่วมไปอย่างนั้น ครอบครัวที่หัวหน้าครัวเรือนเป็นผู้หญิงจะไม่ค่อยปรับตัวเท่าไร อาจเป็นเพราะขาดสรรพกำลังหากรัฐจะเข้าไปดูแลก็ต้องเน้นที่กลุ่มสตรีก่อน เราจะเห็นได้ว่าการปรับตัวของประชาชนไม่ได้เกิดแบบสะเปะสะปะ แต่เกิดขึ้นอย่างมีทิศทางพอสมควร เราอาจนำตัวแปรบางตัวไปนำเสนอให้กับภาครัฐได้

เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์