พระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 14 สิงหาคม 2558 ที่ผ่านมา ในโอกาสนี้ผู้เขียนจึงขอตั้งข้อสังเกตสำหรับกฎหมายฉบับนี้ 4 ประการด้วยกัน คือ

1. พระราชบัญญัติฉบับนี้กำหนดเงื่อนไขหลายๆอย่างให้ผู้ชุมนุมต้องปฏิบัติอย่างเคร่งครัดทั้งก่อนและระหว่างการชุมนุม เช่นต้องแจ้งให้หัวหน้าตำรวจแห่งท้องที่ทราบล่วงหน้าไม่น้อยกว่า 24 ชั่วโมงก่อนการชุมนุม ต้องมีผู้รับผิดชอบจัดการชุมนุมแต่ละครั้ง กำหนดหน้าที่และความรับผิดชอบของผู้จัดการชุมนุมและผู้ชุมนุม ในกรณีที่ผู้ชุมนุมปฏิบัติไม่ครบถ้วน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการไม่ได้แจ้งล่วงหน้าให้ครบ 24 ชั่วโมงและไม่ได้รับการผ่อนผัน จะส่งผลให้การชุมนุมที่ตามมากลายเป็นการชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (มาตรา 14) และอาจนำไปสู่สถานการณ์ที่ผู้ชุมนุมนั้นกลายเป็นผู้กระทำความผิดทางอาญาซึ่งมีโทษจำคุกสูงสุดถึง 3 ปี (มาตรา 21, 24 และมาตรา 33 เชื่อมโยงกัน) แม้ในทางข้อเท็จจริงการชุมนุมนั้นเป็นการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธซึ่งได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญก็ตาม ข้อนี้เห็นได้ว่ากฎหมายจัดความสำคัญของรูปแบบคือการแจ้งล่วงหน้าให้มีสถานะเท่าเทียมกับเนื้อหาคือเสรีภาพการชุมนุมโดยสงบของบุคคลตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งความจริงไม่อาจยกระดับให้ทัดเทียมกันได้ ความในส่วนนี้จึงน่าจะมีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญในอนาคต

2. จากเงื่อนไขตามข้อ 1. เห็นว่ากฎหมายฉบับนี้มุ่งหมายบังคับใช้กับการชุมนุมขนาดใหญ่ที่มีคนเข้าร่วมชุมนุมจำนวนมากๆ ผู้ร่างกฎหมายคงมีภาพประทับของการชุมนุมทางการเมืองในรอบ 5 ปีที่ผ่านมาซึ่งการชุมนุมแต่ละครั้งเป็นไปอย่างยืดเยื้อยาวนาน ก่อให้เกิดความวุ่นวายและความรุนแรงตามมาเสมอ ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจสังคมของประเทศ แต่ไม่ได้คำนึงถึงการชุมนุมแบบ flash mobs ที่คนจำนวนน้อยๆ รวมตัวกันทำกิจกรรมภายในเวลา 20-30 นาที เช่นการจุดเทียน อ่านบทกวี เล่นดนตรี แล้วเลิก ซึ่งไม่ควรต้องมีผู้รับผิดชอบจัดการชุมนุม (โดยลักษณะของกิจกรรม flash mobs ออกแนวบันเทิงหรือเชิงวัฒนธรรมเป็นส่วนใหญ่) ในกรณีนี้มีข้อน่าสงสัยว่าผู้ที่โพสต์ข้อความบนโซเชียลมีเดียชักชวนคนที่มีความคิดเห็นอย่างเดียวกันไปร่วมทำกิจกรรม flash mobs ตามวัน เวลา และสถานที่ที่นัดหมายจะมีฐานะเป็นผู้จัดการชุมนุมตามนิยามมาตรา 4 หรือไม่ รวมทั้งผู้ที่แชร์ข้อความดังกล่าวต่อๆกันไปจะกลายเป็นผู้ร่วมจัดการชุมนุมด้วยหรือไม่ ซึ่งจะมีหน้าที่ความรับผิดชอบตามกฎหมายตามมา

ความจริงกฎหมายฉบับนี้ควรพิจารณายกเว้นการชุมนุมสาธารณะที่มีผู้เข้าร่วมไม่มากและใช้เวลาไม่นานซึ่งไม่กระทบการใช้พื้นที่สาธารณะของบุคคลภายนอกมากนัก เพื่อมิให้เป็นการสร้างภาระให้แก่ผู้ชุมนุมกลุ่มเล็กๆ เกินกว่าที่จำเป็น

3. การกำหนดให้ผู้ชุมนุมแจ้งล่วงหน้าไม่น้อยกว่า 24 ชั่วโมงก่อนการชุมนุมในทุกกรณีโดยไม่มีข้อยกเว้นไม่สอดคล้องกับธรรมชาติของการชุมนุมที่อาจมีลักษณะเกิดขึ้นแบบฉับพลันทันใด (public spontaneous assembly) ในกรณีนี้ผู้ร่างกฎหมายอาจเห็นว่าเจ้าหน้าที่ตำรวจสามารถพิจารณาผ่อนผันให้ได้เป็นกรณีๆไปซึ่งจะทำให้ผู้ชุมนุมไม่มีความผิด แต่ก็อาจพิจารณาไปได้อีกทางหนึ่งเช่นกันว่าการไม่มีข้อยกเว้นในเรื่องนี้เท่ากับกฎหมายจำกัดเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของบุคคลโดยไม่ชอบธรรม

4. ประการสุดท้าย เป็นข้อที่น่าวิตกกังวลที่สุดคือ พระราชบัญญัติฯ ฉบับนี้ได้วางบทบาทหน้าที่ให้ศาลยุติธรรมเข้ามาทำหน้าที่ของฝ่ายปกครองเสียเอง มาตรา 21 และมาตราต่อๆไปกำหนดให้เจ้าหน้าที่ซึ่งผู้ชุมนุมไม่ยินยอมปฏิบัติตามคำสั่งให้เลิกการชุมนุม (ซึ่งอาจมาจากสาเหตุว่าคำสั่งให้เลิกการชุมนุมนั้นเนื่องมาจากการไม่ได้แจ้งล่วงหน้าให้ครบ 24 ชั่วโมงและไม่ได้รับผ่อนผัน ซึ่งผู้ชุมนุมรู้สึกว่าไม่เป็นธรรมก็ได้) เจ้าหน้าที่สามารถร้องขอให้ศาลยุติธรรมออกคำสั่งบังคับให้ผู้ชุมนุมเลิกการชุมนุมได้ คำสั่งศาลดังกล่าวอาจอุทธรณ์ต่อศาลอุทธรณ์ขึ้นไปได้อีกชั้นหนึ่ง คำสั่งของศาลอุทธรณ์ให้ถือเป็นที่สุด

ในทางวิชาการเราไม่มั่นใจว่าคำสั่งศาลลักษณะนี้ถือเป็นการกระทำทางปกครองหรือการกระทำทางตุลาการ คำว่า “ถือเป็นที่สุด” นั้นเป็นที่สุดเฉพาะในทางปกครองหรือไม่ ถ้าใช่ ผู้ชุมนุมก็สามารถนำคดีไปฟ้องร้องต่อศาลปกครองต่อไปได้ แต่ถ้าหากถือว่าเป็นที่สุดทางตุลาการ ก็จะมีปัญหาการตรวจสอบการใช้อำนาจโดยองค์กรตุลาการอื่นว่าไม่อาจกระทำได้ แต่ข้อที่ทำให้เกิดความไม่สบายใจที่สุดคือความในมาตรา 22 วรรคสอง เห็นว่าไม่เปิดโอกาสให้ศาลยุติธรรมใช้ดุลพินิจตรวจสอบคำร้องขอของเจ้าหน้าที่ได้มากนัก จึงมีข้อน่าคิดว่าศาลต้องสั่งการไปตามคำขอของเจ้าหน้าที่ทุกกรณีหรือไม่ และแม้หากศาลต้องการตรวจสอบ มีปัญหาว่าศาลยุติธรรมของประเทศไทยซึ่งมิได้ถูกบ่มเพาะให้มีประสบการณ์ทางการบริหารราชการมากนักจะสามารถตัดสินใจในเรื่องเหล่านี้ได้ดีเพียงใด

ทำให้อดสงสัยไม่ได้ว่า ผู้ร่างกฎหมายฉบับนี้ต้องการให้ศาลยุติธรรมทำหน้าที่เป็นหนังหน้าไฟให้แก่ฝ่ายปกครอง

เกี่ยวกับผู้เขียน: จันทจิรา เอี่ยมมยุรา เป็นอาจารย์ประจำภาควิชากฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์