การจัดตั้งหน่วยงานจัดเก็บภาษีกึ่งอิสระในไทย? ดีจริงหรือขายฝัน

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

 

"ภาษี" คำสั้นๆ สองพยางค์ที่ใครก็ไม่อยากได้ยิน เพราะได้ยินทีไรหมายถึงการเสียสตางค์ในกระเป๋าทุกที หากถามว่าทำไมประชาชนต้องเสียภาษี นั่นก็เพราะภาษีคือรายได้หลักของรัฐบาล หากรัฐจัดเก็บภาษีพลาดเป้า รัฐก็ต้องสรรหาเงินจาก "วิธีอื่น" เพื่อมาใช้จ่ายในโครงการต่างๆ ที่ทำเพื่อบริการประชาชนทั้งด้านสุขภาพ การศึกษา การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และอื่นๆ อีกมากมาย ซึ่งหลักการมันเป็นแบบนี้ ง่ายใช่ไหม?

แต่ความจริงแล้ว ภาษีเป็นเรื่องใหญ่ หน่วยงานของกระทรวงการคลังในปัจจุบันที่มีหน้าที่เก็บภาษี คือ กรมสรรพากร (ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม) กรมสรรพสามิต (ภาษีน้ำมัน ภาษีรถยนต์ ภาษีเบียร์-สุรา-ยาสูบ ภาษีแบตเตอรี่) และกรมศุลกากร (อากรขาเข้า อากรขาออก) สำหรับรายได้รัฐบาลจากทั้ง 3 กรมประจำปีงบประมาณ 2557 (ตุลาคม 2556-กันยายน 2557) อยู่ที่ 2,221,391 ล้านบาท โดยกรมสรรพากรเป็นพระเอกที่สามารถจัดเก็บภาษีได้มากที่สุด (78%) ของรายได้รวมจากทั้ง 3 กรม ดังนั้น งบประมาณของรัฐจึงตกไปอยู่ที่รายได้จากกรมสรรพากร หากปีใดที่กรมสรรพากรเก็บภาษีประเภทต่างๆ ได้น้อย ย่อมทำให้ส่งผลโดยตรงต่อสภาพคล่องทางการเงินของรัฐบาล โดยในปัจจุบัน ภาษีของไทยมีสัดส่วนประมาณ 16-17% ของ GDP ซึ่งถือว่าค่อนข้างน้อยเมื่อเทียบกับประเทศที่พัฒนาแล้วอื่นๆ เช่น นอร์เวย์ สหราชอาณาจักร และอิตาลี ที่มีสัดส่วนของภาษีต่อ GDP ที่ 27% 25% และ 23% ตามลำดับ

หากเปรียบเทียบโครงสร้างภาษีของไทยกับประเทศที่พัฒนาแล้วในกลุ่ม OECD

 

ประเภทของภาษี

สัดส่วน (%) ต่อรายได้จากภาษี

ไทย

ประเทศ OECD

ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา

16%

25%

ภาษีเงินได้นิติบุคคล

33%

9%

VAT

41%

20%

ที่มา: กรมสรรพากร (2558) และ OECD (2014)

จะเห็นว่าโครงสร้างภาษีของไทยไม่ได้มีลักษณะเดียวกับประเทศที่พัฒนาแล้วอื่นๆ VAT กลายเป็นรายได้หลักของรัฐบาลไทย ขณะที่กลุ่มประเทศ OECD นั้น รายได้มาจากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเสียส่วนใหญ่ ซึ่งทำให้ประเทศเหล่านี้เก็บภาษีได้อย่างแน่นอน แม่นยำ เป็นระบบ และคาดการณ์ได้ นอกจากนั้น ประเทศ OECD ยังเก็บภาษีเงินได้นิติบุคคลน้อย ซึ่งไม่ทำให้บริษัท (โดยเฉพาะ SME) เสียสภาพคล่อง นำไปสู่การลงทุนต่อในเครื่องจักร เทคโนโลยี และแรงงานในอนาคต หรือเราอาจกล่าวได้ว่าโครงสร้างภาษีของไทยไม่เอื้อต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเท่าที่ควร

สำหรับความพยายามในการปฏิรูปภาษี เมื่อวันที่ 26 สิงหาคมที่ผ่านมา สศค. มีการจัดงานสัมมนาประจำปีในหัวข้อนวัตกรรมการคลังการเงินเพื่อการปฏิรูปประเทศไทย โดยมีการชี้ให้เห็นถึงปัญหาเรื่องการจัดเก็บภาษีโดยเฉพาะอย่างยิ่งการบริหารจัดเก็บภาษี  และมีการเสนอให้จัดตั้ง "หน่วยงานจัดเก็บภาษีกึ่งอิสระ" หรือ Semi-autonomous Revenue Agency (SARA) ขึ้น ผมจึงได้ค้นคว้าเรื่อง SARA เพิ่มเติมและนำมาอภิปรายในบทความนี้

  • ในช่วงประมาณ 25 ที่ผ่านมา มีกระแสการจัดตั้ง SARA ในหลายประเทศทั่วโลก ซึ่ง SARA ก็คือหน่วยงานหรือองค์กรกึ่งอิสระที่จะมีอำนาจและหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีทดแทนหน่วยงานเดิมที่มีอยู่แล้วของกระทรวงการคลัง มีหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีประเภทต่างๆ แต่การบริหารจัดการมีลักษณะคล้ายคลึงบริษัทมากขึ้น มีความคล่องตัวและยืดหยุ่น ไม่มีกฎระเบียบที่เพิ่มต้นทุน

  • สาเหตุของการจัดตั้ง SARA ก็เนื่องมาจากปัญหาที่หลายประเทศมักพบเจอคือเรื่องของการจัดเก็บภาษีได้ต่ำกว่าเป้าที่ต้องการ มี Tax Gap (ความแตกต่างระหว่างภาษีที่เก็บได้จริงกับภาษีที่ควรจะเรียกเก็บได้) สูง ปัญหาการหนีภาษีและคอร์รัปชั่น รวมถึงต้นทุนในการปฏิบัติตามภาษี

  • มีความหลากหลายของรูปแบบองค์กร แต่โดยหลักการแล้ว SARA จะต้องอยู่เหนืออำนาจควบคุม/แทรกแซงของรัฐ มีกลไกในการระดมทุนด้วยตัวเอง และมีคณะกรรมการบริหาร

  • ประเทศที่มีการจัดตั้ง SARA ส่วนมากเป็นประเทศกำลังพัฒนาในทวีปละตินอเมริกา (เช่น โบลิเวีย อาร์เจนตินา โคลัมเบีย เวเนซุเอลา และกัวเตมาลา เป็นต้น) ทวีปแอฟริกา (เช่น กานา แอฟริกาใต้ มาลาวี เป็นต้น) และทวีปเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (มาเลเซียและสิงคโปร์) นอกจากนั้น หน่วยงานจัดเก็บภาษีของสหราชอาณาจักรมีลักษณะกึ่งอิสระเช่นกัน (ใช้ชื่อว่า Her Majesty's Revenue and Customs) ขณะที่แคนาดามีหน่วยงานที่แยกออกมาจากรัฐเช่นกันภายใต้ชื่อ Canada Revenue Agency

ภาพด้านล่างแสดง Timeline ของ SARA ในแต่ละทวีปทั่วโลก

อย่างไรก็ตาม ผลลัพธ์ของการจัดตั้ง SARA ภาษาทางการเรียกว่า Mixed หรือมีทั้งดีและไม่ดี เมื่อดูจากสัดส่วนของภาษีต่อ GDP พบว่าสัดส่วนดังกล่าวเพิ่มขึ้นในกานา อูกันดา เคนย่า และโบลิเวีย ขณะที่ลดลงในอาร์เจนตินา โคลัมเบีย เม็กซิโก เวเนซูเอลา ขณะที่มาเลเซียไม่พบการเปลี่ยนแปลงมากนัก และมีการให้ความเห็นว่าการลดลงในสัดส่วนภาษีต่อ GDP ในเปรู เวเนซูเอลา และเม็กซิโกเกิดขึ้นพร้อมๆ กับการเสื่อมลงของลักษณะการเป็นอิสระ (Autonomy feature) ในประเทศเหล่านี้ นอกจากนั้นยังมีการศึกษาผลลัพธ์ในกลุ่มประเทศละตินอเมริกา พบว่าเปรูกับเอกวาดอร์คือสองประเทศที่ประสบความสำเร็จในการจัดทำ SARA มากที่สุด

สำหรับในไทย การจัดตั้ง SARA หมายถึงการจัดตั้งองค์กรกึ่งอิสระที่จะมีบทบาทและหน้าที่แทนกรมสรรพากร กรมศุลกากร และกรมสรรพามิตที่มีหน้าที่หลักในการจัดเก็บภาษี อย่างไรก็ตาม หากภาครัฐจะจัดตั้ง SARA จะต้องตอบคำถามดังนี้ต่อไป

  • SARA แบบไทยจะมีความอิสระมากน้อยแค่ไหน โดยขึ้นอยู่กับว่าคณะกรรมการบริหาร ของ SARA จะมีสัดส่วนของภาคการเมือง เอกชน และนักวิชาการเป็นเท่าไหร่ บุคลากรจากกระทรวงต่างๆ มีมากน้อยเพียงใด และ SARA มีอำนาจในการบริหารตนเองมากแค่ไหน สามารถจัดจ้างพนักงาน พิจารณาเงินเดือน โบนัส รวมถึงเลิกจ้างโดยไม่ต้องปรึกษารัฐบาลได้หรือไม่

  • SARA แบบไทยจะเข้ามาเก็บภาษีแบบครบวงจร (Holistic framework) คือดูทั้งภาษีภายใน (ภาษีเงินได้ ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีสรรพามิต) และภาษีภายนอก (ภาษีนำเข้า ภาษีส่งออก) หรือมีอำนาจหน้าที่เฉพาะภาษีอย่างใดอย่างหนึ่ง หากเป็นในลักษณะของครบวงจร ต้องมีการศึกษาว่ามีความเป็นไปได้มากน้อยแค่ไหนที่จะยุบทั้ง 3 กรม เหลือเพียงองค์กรเดียว

  • สามารถเริ่มโครงการศึกษาความเป็นไปได้ในการก่อตั้ง SARA ได้เมื่อไหร่ โดยการศึกษาจะต้องครอบคลุมถึงระเบียบวิธีทางกฎหมายและทางปฏิบัติในการจัดตั้งว่าสอดคล้องและเหมาะสมกับไทยหรือไม่ ต้องมีการปรับเปลี่ยนกฎหมายฉบับเดิมมาตรใดเพื่อรองรับกับการจัดตั้ง SARA หรือไม่ รวมถึงความคิดเห็นของผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง (บุคลากรจากกรมสรรพากร กรมศุลกากร และกรมสรรพามิต) นอกจากนั้น อาจจะต้องมีการสอบถามความคิดเห็นจากประชาชนเพิ่มเติม

สำหรับกรณี SARA ผู้เขียนมีข้อคิดเห็นว่า SARA ไม่ใช่สิ่งสำคัญอันดับแรก (Priority) ที่กระทรวงการคลังหรือรัฐบาลควรให้ความสำคัญ มีรายละเอียดดังนี้

  • บ่อยครั้งที่มักได้ยินข่าวการจัดเก็บภาษีพลาดเป้า ส่วนใหญ่ก็เพราะคนพึ่งพิงภาษีมูลค่าเพิ่มซึ่งขึ้นอยู่กับสภาวะเศรษฐกิจของประเทศ หากเศรษฐกิจฝืดเคือง ดัชนีผู้บริโภคและผู้ผลิตต่ำ ผู้คนไม่จับจ่ายใช้สอย แน่นอนว่ารัฐบาลจะไม่สามารถเก็บภาษีได้ตามเป้า สิ่งจำเป็นเร่งด่วนคือการปฏิรูปโครงสร้างภาษีของไทยให้รายได้รัฐบาลมีการพึ่งพิงภาษีที่มาจากเงินได้บุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคลมากที่สุด เพื่อลดความไม่แน่นอน (Volatility) ของรายได้รัฐบาล

  • ด้วยสภาวะเศรษฐกิจฝืดเคืองในปัจจุบัน ควรมีการปรับปรุงโครงสร้างภาษีให้ส่งเสริมการบริโภค การออม และการลงทุนในเอกชนมากยิ่งขึ้น ดังนั้น สำหรับภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา เสนอให้มีการลดจำนวนขั้น (Bracket/ threshold) ให้น้อยลง เช่น จากปัจจุบันที่มี 7 ขั้น (ที่มีการปฏิรูปเมื่อปี 2556) อาจลดให้เหลือ 3-4 ขั้น ในปัจจุบัน อัตราภาษี (Marginal tax rate) อยู่ระหว่าง 5%-35% การปฏิรูปภาษีอีกครั้งโดยขยายฐานของรายได้ที่ไม่ต้องเสียภาษี ปัจจุบันไม่เกิน 150,000 บาทต่อขยับเป็น 200,000 บาทเพื่อกลุ่มคนจนหรือเกือบจนไม่ต้องเสียภาษี และสามารถนำรายได้ไปบริโภคให้เกิดการหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจต่อไป นอกจากนั้น การลดอัตราภาษียังเป็นแรงจูงใจในการทำงาน (Work incentive) ของกลุ่มคนรายได้ต่ำ-ปานกลาง เนื่องจากสามารถทำงานเพิ่มขึ้นได้อย่างอิสระโดยไม่ต้องกังวลว่าจะต้องเสียภาษีเพิ่ม ขณะที่อัตราภาษีฐานบนสุดอาจศึกษาเพิ่มเติมว่าจะเก็บในอัตราที่สูงขึ้น (ตามแนวคิดการเก็บภาษีคนรวย) หรือต่ำลง (โดยเชื่อว่ากลุ่มคนรวยจะนำรายได้ไปออมและลงทุน สนับสนุนการจ้างงาน เทคโนโลยี รวมถึงพฤติกรรมที่นำไปสู่การเพิ่มผลิตภาพในอนาคต) นอกจากนั้น การลดอัตราภาษียังช่วยลดความน่าสนใจ (Attraction) ของการหนีภาษี อย่างไรก็ตาม การลดอัตราภาษีอาจส่งผลกระทบโดยตรงต่อตลาดเงินไม่มากก็น้อย กล่าวคือ กองทุนต่างๆ ที่ประชาชนซื้อไว้เพื่อลดหย่อนภาษีอาจมีความน่าสนใจลดน้อยลง รวมถึงประกันสุขภาพ ประกันชีวิต และการบริจาคต่างๆ ทั้งนี้ การมีภาษีหลายขั้นบันได แม้จะทำให้ผู้ที่เสียภาษีอยู่แล้ว (อาจ) เสียภาษีน้อยลง แต่ต้องพิจารณาว่าบุคคลดังกล่าวเป็นผู้มีรายได้สูง-ปานกลาง-ต่ำ หากประโยชน์ของการปฏิรูปไปอยู่ที่คนรวยมากกว่าคนจนหรือคนมีรายได้ปานกลางฐานล่าง การปฏิรูปย่อมไม่ช่วยสนับสนุนการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน

  • ชะลอการขึ้น VAT แม้ว่า VAT ของไทยจะต่ำเมื่อเทียบกับประเทศที่พัฒนาแล้วหรือกำลังพัฒนาอื่นๆ แต่สภาวะเศรษฐกิจ ณ ปัจจุบันยังไม่แข็งแรงพอที่จะรับกับการขึ้นอัตราภาษี ไม่ว่าชนิดใดก็ตามเพราะจะยิ่งบั่นทอนความสามารถในการซื้อ และทำให้ประชาชนไม่กล้าใช้จ่ายเงินในกระเป๋า

  • ระบบราชการไทยยังไม่พร้อมกับ SARA แม้ว่าในปัจจุบันจะมีแนวคิดเรื่องควบรวมกระทรวงเศรษฐกิจทั้งหลายมาไว้อยู่ในกระทรวงเดียว แต่ก็ได้รับการต่อต้านอย่างมากจากข้าราชการรวมถึงเจ้าหน้าที่ประจำกระทรวง ซึ่งล้วนแล้วเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์และเป็นเรื่องทางการเมือง สิ่งที่ควรทำคือควรมีการศึกษาอย่างจริงจัง ชี้ชัดออกมาให้เห็นว่าการควบรวมกระทรวงหรือกรม หรือแม้แต่การจัดตั้งหน่วยงานใหม่ขึ้นมา ใครคือผู้ได้ประโยชน์และเสียประโยชน์ สวัสดิการสังคมในภาพรวมดีขึ้นหรือแย่ลงหรือไม่อย่างไร

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่กระทรวงการคลังทำได้ก่อนโดยไม่ต้องรอ SARA คือให้การให้ผู้เสียภาษียื่นภาษีเป็นแบบอิเล็กทรอนิกส์หรือยื่นออนไลน์ เพื่อลดต้นทุนในการดำเนินงานด้านการจัดเก็บภาษีทั้งฝั่งรัฐบาลและผู้เสียภาษี ภายใต้หลักการที่ว่า ระบบภาษีที่ดีคือจะต้อง 1) มีประสิทธิภาพ เพียงพอต่อค่าใช้จ่ายในแต่ละปีของรัฐบาล ลดการกู้ยืมจากต่างประเทศ 2) สนับสนุนความเท่าเทียมในสังคม ลดความเหลื่อมล้ำทางรายได้ด้วยภาษีแบบก้าวหน้า และ 3) ต้องมีความง่ายในการจัดเก็บภาษี การกรอกภาษีเพื่อชำระหรือระบบจะต้องไม่ซับซ้อนจนสร้างความสับสนให้กับผู้จะต้องชำระภาษี หากระบบภาษีของประเทศสามารถบรรลุ 3 เงื่อนไขนี้ได้ เชื่อแน่ว่าภาษีจะเป็นเครื่องมือทางการคลังที่ดีของรัฐบาล

 

เกี่ยวกับผู้เขียน: วรรณพงษ์ ดุรงคเวโรจน์ เป็นอาจารย์ประจภาควิชาเศรษฐศาสตร์การพัฒนา คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง

 

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

พื้นที่ประชาสัมพันธ์