โดรนกับกฎหมายการเดินอากาศของไทย

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

บทความนี้เป็นการแสดงความเห็นทางวิชาการโดยส่วนตัวของผู้เขียน มิได้มีความเกี่ยวข้องใดๆ กับหน่วยงานที่ผู้เขียนสังกัดอยู่หรือมีความสัมพันธ์ด้วย ไม่ว่าทางหนึ่งทางใด

 

การใช้โดรน (drone) ในประเทศไทยได้เริ่มมานานหลายปีแล้วและมีแนวโน้มจะแพร่หลายมากขึ้นเรื่อยๆ ในอนาคต ไม่ว่าจะเป็นการใช้เพื่อการละเล่น เพื่อรายงานข่าว เพื่อเป็นเครื่องมือในการทำงาน หรือเพื่อวัตถุประสงค์ด้านความมั่นคงหรือทางการทหาร

พระราชบัญญัติการเดินอากาศ พ.ศ. 2497 (พ.ร.บ.เดินอากาศ) มีบทบัญญัติจำนวนมากที่ทำให้เข้าใจได้ว่าต้องใช้บังคับกับโดรนด้วย ซึ่งบทบัญญัติเหล่านั้นมีโทษทางอาญา อย่างไรก็ดี เมื่อวันที่ 27 สิงหาคม 2558 ที่ผ่านมา ราชกิจจานุเบกษาได้เผยแพร่ “ประกาศกระทรวงคมนาคม เรื่อง หลักเกณฑ์การขออนุญาตและเงื่อนไขในการบังคับหรือปล่อยอากาศยานซึ่งไม่มีนักบิน ประเภทอากาศยานที่ควบคุมการบินจากภายนอก พ.ศ. 2558” (“ประกาศโดรน”) อันเป็นความพยายามที่จะแก้ปัญหาการใช้โดรนในประเทศไทย

ประกาศฉบับนี้ร่างขึ้นมาบนฐานความคิดที่เข้าใจว่า “การบังคับหรือปล่อยอากาศยานซึ่งไม่มีนักบิน” ตามมาตรา 24 นั้น เป็นเรื่องเอกเทศแยกออกจาก พ.ร.บ.เดินอากาศ เกือบทั้งฉบับ บทบัญญัติอื่นๆ ไม่ว่าจะเรื่องเส้นทางบิน ที่ขึ้นลงของอากาศยาน การจดทะเบียนอากาศยาน เป็นต้น ไม่นำมาใช้แก่การบังคับและปล่อยอากาศยานซึ่งไม่มีนักบิน

อย่างไรก็ดี มีอีกแนวคิดหนึ่งที่มองว่าบทบัญญัติดังกล่าวเป็นเพียงการควบคุมพฤติกรรมเฉพาะอย่างหนึ่ง มิได้เป็นบทเอกเทศที่จะยกเว้นการใช้บังคับบทบัญญัติในเรื่องอื่นๆ ไปด้วย แม้จะมีการอนุญาตให้บังคับหรือปล่อยอากาศยานซึ่งไม่มีนักบินแล้ว อากาศยานนั้นก็ต้องปฏิบัติตามบทบัญญัติอื่นด้วย ตราบเท่าที่ยังเป็นอากาศยานตามกฎหมาย

บทความนี้จะอธิบายปัญหาเทคนิคกฎหมายในการใช้ พ.ร.บ.เดินอากาศ กับโดรน ทั้งนี้มิได้เน้นปัญหาในทางเนื้อหาของประกาศโดรนซึ่งสมควรมีการวิเคราะห์ต่างหากออกไป

โดรนเป็นอากาศยานหรือไม่

ตาม พ.ร.บ.เดินอากาศ “อากาศยาน หมายความรวมถึง เครื่องทั้งสิ้นซึ่งทรงตัวในบรรยากาศโดยปฏิกิริยาแห่งอากาศ เว้นแต่วัตถุซึ่งระบุยกเว้นไว้ในกฎกระทรวง” ทั้งนี้ “กฎกระทรวงกำหนดวัตถุซึ่งไม่เป็นอากาศยาน พ.ศ. 2548” กำหนดให้ “เครื่องบินเล็กซึ่งใช้เป็นเครื่องเล่น” ไม่เป็นอากาศยาน แต่มิได้ยกเว้น “เฮลิคอปเตอร์ซึ่งใช้เป็นเครื่องเล่น” ไว้แต่ประการใด

โดรนถือเป็นอากาศยานตามนิยามข้างต้น แต่โดรนที่มีลักษณะเป็นเครื่องบินซึ่งใช้เป็นเครื่องเล่นจะถูกยกเว้นไม่เป็นอากาศยาน อย่างไรก็ดี โดรนส่วนใหญ่จะมีลักษณะเป็นเฮลิคอปเตอร์ซึ่งแม้จะใช้เป็นเครื่องเล่นก็ตามยังนับเป็นอากาศยานตาม พ.ร.บ.เดินอากาศ

บทบัญญัติเกี่ยวกับอากาศยาน

การที่โดรนมีสถานะทางกฎหมายเป็นอากาศยานนั้น ย่อมหมายความว่า บทบัญญัติเกี่ยวกับอากาศยานที่ระบุไว้ใน พ.ร.บ.เดินอากาศ อาจต้องใช้บังคับแก่โดรนด้วย ขอให้ลองพิจารณาตัวอย่างบทบัญญัติดังต่อไปนี้

  • ห้ามมิให้อากาศยานใช้ที่หนึ่งที่ใดเป็นที่ขึ้นลงนอกจากสนามบินอนุญาตหรือที่ขึ้นลงชั่วคราวของอากาศยานที่ได้รับอนุญาตหรือที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด (มาตรา 17) (จำคุกไม่เกิน 5 ปี ปรับไม่เกิน 200,000 บาท มาตรา 72)

  • อากาศยานต้องบินตามเส้นทางบินที่กำหนดในกฎกระทรวง (มาตรา 18) (จำคุกไม่เกิน 5 ปี ปรับไม่เกิน 200,000 บาท มาตรา 72)

  • อากาศยานทุกลำที่ทำการบินในราชอาณาจักรต้องทำแผนการบินและแจ้งต่อหน่วยงานให้บริการจราจรทางอากาศ (มาตรา 18/1) (ปรับไม่เกิน 50,000 บาท มาตรา 73)

  • ห้ามมิให้อากาศยานบินเข้าหรือบินผ่านเขตห้ามหรือเขตกำกัดการบินซึ่งรัฐมนตรีได้ประกาศกำหนดในราชกิจจานุเบกษา (มาตรา 22) (ปรับไม่เกิน 50,000 บาท มาตรา 73)

  • ห้ามมิให้ผู้ใดใช้เครื่องถ่ายภาพในอากาศยานหรือจากอากาศยาน ไม่ว่าโดยวิธีใดๆ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากพนักงานเจ้าหน้าที่ (มาตรา 23) (ปรับไม่เกิน 50,000 บาท มาตรา 77)

  • ห้ามมิให้ผู้ใดบังคับหรือปล่อยอากาศยานซึ่งไม่มีนักบิน นอกจากได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากรัฐมนตรีและปฏิบัติตามเงื่อนไขที่รัฐมนตรีกำหนด (มาตรา 24) (จำคุกไม่เกิน 1 ปี ปรับไม่เกิน 40,000 บาท มาตรา 78)

  • ห้ามมิให้ผู้ใดใช้อากาศยานส่วนบุคคลในการเดินอากาศ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตใช้อากาศยานส่วนบุคคลจากรัฐมนตรี (มาตรา 29 ทวิ) (จำคุกไม่เกิน 5 ปี ปรับไม่เกิน 200,000 บาท มาตรา 81)

  • แบบที่จะใช้ในการผลิตอากาศยานต้องมีใบรับรองแบบ (มาตรา 36) ห้ามมิให้ผู้ใดมีผลิตภัณฑ์เพื่อจำหน่ายโดยรู้ว่าไม่เป็นไปตามแบบ (จำคุกไม่เกิน 6 เดือน ปรับไม่เกิน 100,000 บาท มาตรา 116)

  • ห้ามมิให้ผู้ใดผลิตอากาศยาน เว้นแต่ได้รับใบอนุญาตผลิตอากาศยานจากอธิบดี (มาตรา 41/21) (จำคุกไม่เกิน 5 ปี ปรับไม่เกิน 1,000,000 บาท มาตรา 89)

  • อากาศยานที่จะใช้ในการเดินอากาศในราชอาณาจักร ต้องมีใบสำคัญสมควรเดินอากาศที่ออกให้สำหรับอากาศยานนั้น (มาตรา 41/61) ห้ามมิให้ผู้ใดทำการบิน ในกรณีไม่มีใบสำคัญสมควรเดินอากาศ (มาตรา 41/89) (จำคุกตั้งแต่ 1 ปีถึง 7 ปี ปรับตั้งแต่ 40,000 บาทถึง 280,000 บาท มาตรา 101)

  • ผู้ขอรับใบสำคัญสมควรเดินอากาศต้องเป็นผู้จดทะเบียนอากาศยาน (มาตรา 41/63)

  • อากาศยานที่มีใบสำคัญสมควรเดินอากาศต้องได้รับการบำรุงรักษาให้อยู่ในสภาพที่ใช้งานได้อย่างปลอดภัย (มาตรา 41/77)

  • ห้ามมิให้ผู้ใดประกอบกิจการหน่วยซ่อม เว้นแต่จะได้รับใบรับรองหน่วยซ่อมจากอธิบดี (มาตรา 41/94) (จำคุกไม่เกิน 5 ปี ปรับไม่เกิน 1,000,000 บาท มาตรา 89)

  • ห้ามมิให้ผู้ใดเป็นผู้ประจำหน้าที่ เว้นแต่ได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่ (มาตรา 42) (จำคุกไม่เกิน 2 ปี ปรับไม่เกิน 80,000 บาท มาตรา 79)

  • เมื่อมีอุบัติเหตุเกิดขึ้นแก่อากาศยานในราชอาณาจักร ให้ผู้จดทะเบียนอากาศยานนั้นแจ้งอุบัติเหตุนั้นต่อพนักงานเจ้าหน้าที่โดยไม่ชักช้า และทำรายงานตามที่กำหนดไว้ในข้อบังคับคณะกรรมการการบินพลเรือน (มาตรา 61) (ปรับไม่เกิน 200,000 บาท มาตรา 114)

  • เมื่อเกิดอุบัติเหตุขึ้นแก่อากาศยานใดในราชอาณาจักร ให้อากาศยานนั้นอยู่ในความพิทักษ์ของพนักงานเจ้าหน้าที่ (มาตรา 62) (จำคุกไม่เกิน 6 เดือน ปรับไม่เกิน 20,000 บาท มาตรา 115)

  • ให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจเข้าในโรงงานหรือสถานที่ซึ่งเป็นที่สร้าง ประกอบ ซ่อม หรือตรวจและถอด ปรับอากาศยานหรือส่วนของอากาศยาน (มาตรา 66(3)) หรือเข้าตรวจสถานที่เก็บอากาศยาน (มาตรา 66(5)) (จำคุกไม่เกิน 6 เดือน ปรับไม่เกิน 20,000 บาท มาตรา 96)

โดรนกับความไม่เหมาะสมในการปฏิบัติตาม พ.ร.บ.เดินอากาศ

เนื่องจาก พ.ร.บ.เดินอากาศ ออกแบบมาโดยมุ่งเน้นกำกับดูแลอากาศยานลำใหญ่เป็นสำคัญ มิได้คำนึงถึงอากาศยานลำเล็กลำน้อยที่ใช้เพื่อความสนุกสนานหรือทำกิจกรรมในพื้นที่จำกัด บทบัญญัติหลายเรื่องที่ยกมาข้างต้นเมื่อนำมาใช้กับโดรนในกรณีดังกล่าวจะเป็นเรื่องผิดฝาผิดตัวเป็นอย่างมาก

จะเป็นไปได้อย่างไรที่จะให้โดรนต้องไปขึ้นลงที่สนามบินอนุญาต ต้องบินในเส้นทางบินที่กำหนดในกฎกระทรวง หรือต้องมีการทำแผนการบินแจ้งหน่วยงานจราจรทางอากาศ ส่วนเจ้าของหรือผู้ครอบครองโดรนก็จะต้องนำโดรนมาจดทะเบียน(สัญชาติ) และขอใบสำคัญสมควรเดินอากาศ ใครจะทำอาชีพผลิตโดรนขายก็ต้องมีใบอนุญาตผลิตอากาศยาน ใครจะทำอาชีพซ่อมโดรนก็ต้องขออนุญาตเป็นหน่วยซ่อมอากาศยาน คนที่จะเล่นโดรนอาจต้องไปขอใบอนุญาตเป็นผู้ประจำหน้าที่ในฐานะผู้ควบคุมอากาศยานจากภายนอก และต้องทำแผนการบินทุกครั้งก่อนที่จะเล่นโดรน ในกรณีที่โดรนประสบอุบัติเหตุก็อาจจะต้องเข้าสู่กระบวนการสอบสวนอุบัติเหตุ ส่วนโดรนที่เก็บไว้ที่บ้านนั้น พนักงานเจ้าหน้าที่ก็มีอำนาจเข้าตรวจบ้านในฐานะที่เป็นสถานที่เก็บอากาศยาน

การยกเว้นโดรนจากการเป็นอากาศยาน

จะเห็นได้ว่าหากบังคับใช้กฎหมายตามที่เป็นอยู่น่าจะเกิดความโกลาหล เพราะบทบัญญัติเหล่านั้นมิได้ออกแบบมาสำหรับลักษณะการใช้งานของโดรนเลย พ.ร.บ.เดินอากาศ มีช่องทางหนึ่งในการแก้ปัญหาเช่นนี้ คือ ให้ออกกฎกระทรวงเพื่อยกเว้นวัตถุอย่างหนึ่งอย่างใดมิให้ถือเป็นอากาศยาน เมื่อยกเว้นแล้วจะทำให้วัตถุนั้นจะอยู่นอกการบังคับตาม พ.ร.บ.เดินอากาศ ซึ่งก็มีจุดอ่อนอยู่บ้าง เพราะบางกรณีราชการต้องการกำกับดูแลในบางเรื่อง แต่กฎหมายให้ยกเว้นทั้งหมด ถ้าไม่ยกเว้นก็ต้องถูกกำกับทั้งหมด จะเลือกบางเรื่องไม่ได้

ที่ผ่านมาราชการใช้วิธียกเว้นอากาศยาน พร้อมกำหนดวัตถุประสงค์การใช้งานไว้ด้วย เช่น เครื่องบินเล็กหากใช้เป็นเครื่องเล่น ก็ไม่ถือเป็นอากาศยาน หากใช้เพื่อการอื่นก็จะถือเป็นอากาศยาน และยังเคยกำหนดเงื่อนไขระดับความสูงของการบินไว้ด้วย เช่น ยานพาหนะทางน้ำ (WIG Craft) ที่บินสูงไม่เกิน 150 เมตรไม่ถือเป็นอากาศยาน เป็นต้น

ดังนั้น จึงพอเป็นไปได้ที่ใช้เกณฑ์เรื่องวัตถุประสงค์ เวลา สถานที่ และเงื่อนไขบางประการ เป็นกรอบในการยกเว้นการเป็นอากาศยานได้ เช่น กฎกระทรวงอาจกำหนดว่า โดรนที่เป็นเครื่องเล่น ในเวลากลางวัน ในพื้นที่ที่จัดไว้เพื่อการนั้น บินสูงไม่เกินกว่า 150 เมตร เป็นต้น ไม่ถือเป็นอากาศยาน เมื่อยกเว้นแล้วบทบัญญัติต่างๆ ใน พ.ร.บ.เดินอากาศก็ไม่นำมาใช้บังคับ แต่หากทำผิดเงื่อนไขก็จะกลายมาเป็นอากาศยานอันอยู่ใต้บังคับของ พ.ร.บ.เดินอากาศทั้งฉบับ ซึ่งเท่ากับเป็นการผิดบทบัญญัติต่างๆ ใน พ.ร.บ.เดินอากาศโดยทันที

ฐานอำนาจในการออกประกาศโดรน

ราชการไม่ได้เลือกวิธีออกกฎกระทรวงยกเว้นโดรนออกจากการเป็นอากาศยานตาม พ.ร.บ.เดินอากาศ แต่เลือกออก “ประกาศกระทรวงคมนาคม เรื่อง หลักเกณฑ์การขออนุญาตและเงื่อนไขในการบังคับหรือปล่อยอากาศยานซึ่งไม่มีนักบิน ประเภทอากาศยานที่ควบคุมการบินจากภายนอก พ.ศ. 2558” ตามมาตรา 24

มาตรา 24 บัญญัติว่า “ห้ามมิให้ผู้ใดบังคับหรือปล่อยอากาศยานซึ่งไม่มีนักบินหรือทิ้งร่มอากาศ นอกจากได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากรัฐมนตรีและปฏิบัติตามเงื่อนไขที่รัฐมนตรีกำหนด”

เหตุที่ราชการออกประกาศตามมาตรานี้เพื่อแก้ปัญหาโดรน ก็เพราะเชื่อว่าการอนุญาตตามมาตรา 24 เป็นเอกเทศจากการใช้บทบัญญัติอื่นเกือบทั้งหมด เมื่ออนุญาตตามมาตรานี้แล้ว ก็ไม่ต้องปฏิบัติตามมาตราอื่นบรรดามีอีก ทั้งนี้ต้องตีความต่อเนื่องไปอีกว่าอากาศยานที่บังคับหรือปล่อยภายใต้การอนุญาตตามมาตรา 24 จะไม่ถือเป็นการ “บิน” “ทำการบิน” “เดินอากาศ” หรือ “ขึ้นลง” แต่อย่างใด เพราะถ้าถือว่า “บิน” “ทำการบิน” “เดินอากาศ” หรือ “ขึ้นลง” แล้ว ก็จะต้องปฏิบัติตามมาตราอื่นๆ ด้วย เช่น ต้องบินในเส้นทางที่กำหนด ต้องทำแผนการบิน ต้องมีใบสำคัญในการเดินอากาศ ต้องขึ้นลงที่สนามบินหรือที่ขึ้นลงอนุญาต เป็นต้น

ทั้งๆ ที่ พ.ร.บ.นี้มีชื่อว่า พ.ร.บ.เดินอากาศ แต่การอนุญาตตามมาตรา 24 แห่ง พ.ร.บ.เดินอากาศ กลับไม่ถือเป็น “การเดินอากาศ” และในประกาศโดรนก็พูดว่าโดรน “บิน” อยู่หลายที่ แต่ต้องถือว่าไม่ใช่ “บิน” ตาม พ.ร.บ.เดินอากาศ นอกจากนี้ยังต้องตีความกลับมาอีกว่าถ้าเป็นกรณีถ่ายภาพทางอากาศตามมาตรา 23 การอนุญาตตามมาตรา 24 จะไม่ยกเว้น กล่าวคือ ผู้ถ่ายภาพทางอากาศต้องขออนุญาตต่างหาก การตีความแบบนี้จะทำให้สับสนงุนงงมาก ยากที่จะรู้ว่ามาตรา 24 ไปยกเว้นบทบัญญัติเรื่องใดบ้าง ซึ่งสุดท้ายก็ต้องไปขึ้นกับดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ มิใช่ขึ้นกับเนื้อหาในกฎหมาย

เนื้อหาของประกาศฉบับนี้จึงแสดงให้เห็นถึงการกำหนดระบอบกำกับดูแลกิจกรรมการบินแบบใหม่แตกต่างจากบทบัญญัติต่างๆ ที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.เดินอากาศ เช่น

ประกาศโดรน

พ.ร.บ.เดินอากาศ

  • สภาพที่สามารถทำการบินได้อย่างปลอดภัย

  • ความสมควรเดินอากาศ

  • พื้นที่ที่จะทำการบินที่อนุญาตจากเจ้าของพื้นที่

  • สนามบินหรือที่ขึ้นลงชั่วคราวอนุญาต

  • คุณสมบัติและความรู้ของผู้บังคับอากาศยาน

  • คุณสมบัติของผู้ประจำหน้าที่

  • แนวการบิน

  • เส้นทางบิน

  • การขึ้น(ลง)ทะเบียนประสงค์จะใช้อากาศยาน

  • การจดทะเบียนอากาศยาน

 

ผู้เขียนไม่เชื่อว่า พ.ร.บ.เดินอากาศจะมีเจตนารมณ์ที่จะให้มาตรา 24 เป็นฐานอำนาจในการสร้างกฎเกณฑ์การบินแยกต่างหากจาก พ.ร.บ.เดินอากาศ แต่เห็นว่ามาตรา 24 เป็นเพียงการอนุญาตพิเศษเพิ่มเติมจากการปฏิบัติตามบทบัญญัติอื่นๆ หากผู้ใดมีความประสงค์จะบังคับอากาศยานซึ่งไม่มีนักบินก็ต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากรัฐมนตรี ส่วนอากาศยานนั้นจะมีความสมควรเดินอากาศหรือไม่ จะบังคับให้บินไปเส้นทางใด จะขึ้นลงที่ไหน ผู้บังคับมีคุณสมบัติอย่างไร โดยหลักการแล้วก็ต้องเป็นไปตามบทบัญญัติที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.เดินอากาศ ดังนั้น มาตรา 24 จึงหาใช่บทยกเว้น พ.ร.บ.เดินอากาศ ดังที่ราชการใช้เป็นสมมติฐานในการออกประกาศโดรนไม่ หากเห็นว่าบทบัญญัติตาม พ.ร.บ.เดินอากาศไม่เหมาะสมที่จะใช้บังคับแก้โดรน ก็สมควรยกเว้นโดรนออกจากการเป็นอากาศยาน

การอนุญาตเป็นหนังสือตามประกาศโดรน

เมื่ออ่านประกาศโดรนประกอบกับการสอบถามเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง อาจแบ่งการอนุญาตให้บังคับโดรนได้เป็น 3 ลักษณะ

(!) การอนุญาตเป็นหนังสือเป็นการทั่วไปแก่ประชาชน สำหรับโดรนที่หนักไม่เกิน 2 กิโลกรัม ที่ใช้ในการเล่นเป็นงานอดิเรก เพื่อความบันเทิง หรือเพื่อการกีฬา (ดูข้อสังเกตด้านล่าง)

(2) การอนุญาตเป็นหนังสือการขึ้นทะเบียน สำหรับโดรนที่หนักเกิน 2 กิโลกรัมแต่ไม่เกิน 25 กิโลกรัมที่ใช้ในการเล่นเป็นงานอดิเรก เพื่อความบันเทิง หรือเพื่อการกีฬา กรณีหนึ่ง และสำหรับโดรนที่หนักไม่เกิน 25 กิโลกรัมที่ใช้เพื่อการอื่นๆ เช่น รายงานข่าว ถ่ายภาพ ถ่ายหนัง วิจัยและพัฒนาอากาศยาน อีกกรณีหนึ่ง (ดูข้อสังเกตด้านล่าง)

(3) การอนุญาตเป็นหนังสือเฉพาะราย กรณีนี้สำหรับโดรนที่หนักเกิน 25 กิโลกรัม ไม่ว่าจะเพื่อวัตถุประสงค์ใด (กรณีนี้ยังไม่มีรายละเอียดใดๆ ในประกาศ)

ข้อสังเกตเรื่องการอนุญาตเป็นหนังสือเป็นการทั่วไปแก่ประชาชน

จากคำอธิบายของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง ประกาศโดรนฉบับนี้ถือเป็นการอนุญาตเป็นหนังสือจากรัฐมนตรีเป็นการทั่วไปแก่ประชาชนแล้ว สำหรับโดรนที่หนักไม่เกิน 2 กิโลกรัม ที่ใช้ในการเล่นเป็นงานอดิเรก เพื่อความบันเทิง หรือเพื่อการกีฬา

อย่างไรก็ดี ประกาศนี้มีชื่อว่า “ประกาศ ... หลักเกณฑ์การขออนุญาต...” มิได้มีชื่อว่า “ประกาศ ... อนุญาตเป็นการทั่วไป” อีกทั้งไม่มีข้อความใดในประกาศที่ระบุว่าให้ถือว่าประกาศนี้เป็นการอนุญาตเป็นหนังสือจากรัฐมนตรีเป็นการทั่วไปแก่ประชาชน

ในทางตรงกันข้าม ข้อ 5 ของประกาศใช้คำว่า “รัฐมนตรีอนุญาต ... ได้ โดยผู้บังคับหรือปล่อยอากาศยานต้องมีอายุเกินกว่า 18 ปี เว้นแต่จะมีผู้แทนโดยชอบธรรมควบคุมดูแล และต้องปฏิบัติตามเงื่อนไข ...” ข้อความนี้ย่อมเข้าใจได้ว่าเป็นหลักเกณฑ์ที่จะทำให้ “รัฐมนตรีอนุญาตได้” โดยผู้ขอต้องมีคุณสมบัติและปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กำหนด ซึ่งอ่านตามปกติทั่วไปก็ต้องเข้าใจว่า รัฐมนตรีต้องออกหนังสืออนุญาตเมื่อเข้าหลักเกณฑ์ดังกล่าว ถ้าราชการประสงค์จะให้ข้อ 5 นี้เป็นการอนุญาตเป็นหนังสือเป็นการทั่วไปแก่ประชาชน ก็ควรจะเขียนให้ชัดเจน

ผลของการไม่ระบุให้ชัดเจน คือ ประชาชนที่ใช้โดรนเพื่อการเล่นเป็นงานอดิเรกก็ยังตกอยู่ในข่ายที่อาจผิดกฎหมายอยู่เช่นเดิม เพราะน่าจะไม่มีการอนุญาตเป็นหนังสือใดๆ แก่การเล่นโดรนตามประกาศนี้

นอกจากนี้หากอนุโลมตามคำอธิบายของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องว่าประกาศนี้ถือเป็นการอนุญาตเป็นหนังสือจากรัฐมนตรีเป็นการทั่วไปแก่ประชาชน ก็น่าสงสัยว่า มาตรา 24 แห่ง พ.ร.บ.เดินอากาศ เป็นกฎหมายที่ต้องอนุญาตเฉพาะรายเท่านั้น หรืออนุญาตเป็นการทั่วไปได้ หากตีความอย่างหลัง ผู้รักษาการกฎหมายเกือบทุกฉบับคงจะมีอำนาจอนุญาตเป็นการทั่วไปได้ทั้งสิ้นโดยถือว่าเป็นการตีความในทางที่ช่วยให้ประชาชนมีสิทธิเสรีภาพต่างๆ เพิ่มขึ้น อีกทั้งหากคำสั่งทางปกครองนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก็ต้องถือว่าคำสั่งนั้นยังมีผลอยู่จนกว่าจะถูกเพิกถอน

ข้อสังเกตเรื่องการขึ้นทะเบียนโดรนหรือผู้บังคับโดรน?

ตามที่ได้กล่าวแล้วข้างต้น มาตรา 41/61 แห่ง พ.ร.บ.เดินอากาศ บัญญัติว่า “อากาศยานที่จะใช้ในการเดินอากาศในราชอาณาจักร ต้องมีใบสำคัญสมควรเดินอากาศที่ออกให้สำหรับอากาศยานนั้น” แต่ราชการตีความว่ามาตรา 24 เป็นบทเอกเทศของ พ.ร.บ.เดินอากาศ และถือว่าการบังคับอากาศยานตามมาตรา 24 มิใช่การเดินอากาศ ตาม พ.ร.บ.เดินอากาศ กรณีจึงไม่ต้องมีการกำกับดูแลความสมควรเดินอากาศตาม พ.ร.บ.เดินอากาศ อากาศยานจึงไม่ต้องจดทะเบียน(สัญชาติ) และไม่ต้องมีใบสำคัญสมควรเดินอากาศ

การตีความเช่นนี้ทำให้ต้องใช้มาตรา 24 สร้างระบบทะเบียนขึ้นมาใหม่นอกเหนือจากที่ระบุไว้ใน พ.ร.บ.เดินอากาศ โดยใช้คำต่างออกไปจาก พ.ร.บ.เดินอากาศที่ใช้คำว่า “จดทะเบียน” ประกาศโดรนใช้คำทั้ง “ขึ้นทะเบียน” และ “ลงทะเบียน” ถ้อยคำในประกาศก็ไม่ชัดเจนว่า “ขึ้นทะเบียนผู้ขอ” หรือ “ขึ้นทะเบียนอากาศยาน” ประเด็นนี้จึงเป็นการใช้กฎหมายสร้างระบอบกำกับดูแลขึ้นใหม่แยกจากระบบกำกับดูแลตาม พ.ร.บ.เดินอากาศดังที่ได้กล่าวมาแล้ว

ประกาศโดรน – ตัวอย่างข้อบกพร่องในโครงสร้างกฎหมายที่ ICAO ตรวจพบ

ปัญหาที่อธิบายมายืดยาวทั้งหมดนี้ไล่สาเหตุไปถึงที่สุดแล้ว จะพบว่าเกิดจากข้อบกพร่องของการออกแบบ พ.ร.บ.เดินอากาศ ที่ไม่ยอมรับว่า อากาศยานมีประเภทและลักษณะแตกต่างกันซึ่งสมควรอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ที่ต่างแตกกันได้ ทั้งๆ ที่ก็เคยมีการเสนอเรื่องนี้มานานนับสิบปีแล้ว แต่ไม่ประสบความสำเร็จ

พ.ร.บ.เดินอากาศมองว่า หากวัตถุหนึ่งเป็นอากาศยานแล้วต้องอยู่ภายใต้กรอบเดียวกันหมด หากไม่เป็นอากาศยานแล้วก็ไม่ต้องอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ใดๆ เลย ผู้ร่างกฎหมายไม่มีความประสงค์ที่จะให้ผู้รักษาการตามกฎหมายมีอำนาจในการเลือกใช้กฎเกณฑ์ที่แตกต่างกันบังคับกับอากาศยานที่แตกต่างกัน

อย่างไรก็ดี ไม่ว่าผู้รับผิดชอบในกระบวนการนิติบัญญัติของไทยจะเห็นเป็นอย่างไร คณะผู้ตรวจของ ICAO ก็ได้ชี้ข้อบกพร่องนี้ไว้ให้ประเทศไทยต้องแก้ไขให้ผู้รักษาการตามกฎหมายมีอำนาจเลือกใช้หรือเลือกยกเว้นบทบัญญัติให้เหมาะสมแก่อากาศยานแต่ละประเภท เมื่อใดที่ฝ่ายนิติบัญญัติยอมรับให้ผู้รักษาการตามกฎหมายมีอำนาจเช่นว่านี้แล้ว การใช้และตีความกฎหมายที่ออกไปจากหลักวิชาโดยเจตนาดีเพื่อแก้ปัญหาต่างๆ นั้นก็น่าจะลดน้อยลงไป

ทางเลือกอย่างน้อยสองทางของราชการในขณะนี้ คือ

  • ปล่อยให้มีการใช้และตีความประกาศโดรนไปตามความเข้าใจของพนักงานเจ้าหน้าที่ จะถูกจะผิดก็อนุโลมกันไปก่อน แล้วรอจนกว่าจะมี พ.ร.บ.เดินอากาศฉบับใหม่ออกมา จากนั้นถึงจะกำกับดูแลให้ถูกต้องเหมาะสมแก่กรณีต่อไป หรือ

  • ยกเลิกประกาศนี้แล้วออกกฎกระทรวงยกเว้นโดรนมิให้ถือเป็นอากาศยานโดยมีวัตถุประสงค์และเงื่อนไขบางประกาศ อันเป็นการกำกับดูแลโดรนอย่างไม่เคร่งครัดนัก ซึ่งดีกว่าในขณะนี้ที่ไม่กำกับดูแลอะไรเลย ประกอบกับให้ใช้ประมวลกฎหมายอาญาที่มีอยู่เข้ามาช่วยดูแลในบางส่วนด้วย เช่น การใช้โดรนต้องไม่เป็นอันตรายแก่สนามบิน การจราจรทางอากาศ และอากาศยาน (ป.อ. มาตรา 229, 231 และ 232) เป็นต้น แล้วก็รอจนกว่าจะมี พ.ร.บ.เดินอากาศฉบับใหม่ออกมาถึงจะพิจารณากำกับดูแลอย่างเคร่งครัดต่อไปหากประสงค์เช่นนั้น

 

เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

เรื่องที่เกี่ยวข้อง