บทนำ

เมื่อเข้าสู่เดือนมีนาคมของทุกปี ก็จะถึงช่วงเวลาที่วิกฤติสำหรับปัญหาหมอกควันในพื้นที่ภาคเหนือตอนบน ข้อมูลปัญหามลภาวะทางอากาศ ของจังหวัดเชียงใหม่และจังหวัดเชียงรายย้อนหลัง 5 ปี (2558-2554) โดยสำนักจัดการคุณภาพอากาศและเสียง กรมควบคุมมลพิษ พบว่า ค่าสูงสุดของฝุ่นละอองขนาดเล็กกว่า 10 ไมครอน มีระดับเกินมาตรฐานค่าเฉลี่ย 24 ชั่วโมง จากที่กำหนดเอาไว้  120 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร โดยในอำเภอเมืองจังหวัดเชียงรายในช่วงเดือนมีนาคม ในปี 2554-2558 นั้น มีค่าฝุ่นละอองสูงสุดของเดือนอยู่ที่ 97, 293.4, 244, 253, และ 371 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร ตามลำดับ หมายความว่า มีเพียงเดือนมีนาคมของปี 2554 เท่านั้นที่มีค่าฝุ่นละอองขนาดเล็กกว่า 10 ไมครอน อยู่ในเกณฑ์ปกติ ในขณะที่ในเขตพื้นที่อำเภอแม่สาย จังหวัดเชียงราย มีค่าฝุ่นละอองสูงสุด ตามช่วงเดือนเดียวกัน เรียงตามลำดับปี 2555-2558 อยู่ที่ 479.1, 277, 240 และ 291 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร ข้อมูลจึงค่อนข้างสอดคล้องกันว่า ในช่วง 4 ปีย้อนหลังนี้ค่าสูงสุดของฝุ่นละอองขนาดเล็กกว่า 10 ไมครอนมีปริมาณเกินกว่ามาตรฐานปกติอย่างมีนัยสำคัญ ในขณะที่สถิติดังกล่าวในเขตพื้นที่อำเภอเมืองจังหวัดเชียงใหม่ ในช่วงเวลาเดียวกัน 5 ปีย้อนหลังอยู่ที่ 94.3, 201.4, 208, 275 และ 258 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร[1] ข้อมูลจึงดูสอดคล้องกับสถิติที่พบในจังหวัดเชียงราย ทั้งนี้ จากผลการวิจัยของ ผศ. ดร. ศุทธินี ดนตรี อาจารย์ประจำภาควิชาภูมิศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ระบุว่าสภาพฝุ่นละอองดังกล่าวเป็นผลมาจากการเผาในที่โล่งของทั้งประเทศไทยเองและประเทศเพื่อนบ้าน[2] ผลกระทบจากปัญหาหมอกควันดังกล่าวส่งผลต่อทั้ง การเกิดโรคในระบบทางเดินหายใจ โรคตาอักเสบ โรคผิวหนัง รวมถึงการยกเลิกเที่ยวบิน[3] ปัญหาหมอกควันดังกล่าว จึงไม่ใช่เรื่องของประเทศไทยแต่เพียงฝ่ายเดียว เพราะปัญหาไม่ได้เกิดขึ้นจากแค่ประเทศไทย และไม่ได้จบลงได้ที่ไทย แต่ประเด็นคือแล้วปัญหาหมอกควันไปเกี่ยวอะไรกับโลกาภิวัฒน์ตามชื่อบทความที่ตั้งขึ้น ?

หมอกควันข้ามแดนเกี่ยวอะไรกับโลกาภิวัฒน์ ?

เมื่อพูดถึงโลกาภิวัฒน์คนส่วนมากมักจะเข้าใจว่าหมายถึงการค้าการพาณิชย์ที่ไร้พรมแดน ระบบเศรษฐกิจที่เป็นระบบเดียวกัน รวมถึงการสื่อสารที่เชื่อมโยงคนทั้งโลก แต่นักวิชาการสังคมวิทยาให้ความหมายว่า "โลกาภิวัฒน์" นั้นย่อมรวมถึง "การสร้างสำนึกร่วมกันของคนในโลก"[4] โดยกลไกในการสร้างสำนึกร่วมกันนี้สามารถดำเนินการผ่านหลายช่องทางแล้วแต่ยุคสมัย[5] โดยในยุคแรกของโลกาภิวัฒน์ การสร้างความรู้สึกในลักษณะสำนึกร่วมกัน ทำผ่านศาสนาและภาษา ทำให้คนที่นับถือศาสนาเดียวกันรู้สึกร่วมกันถึงความเป็นพวกเดียวกัน และกรณีภาษาลาตินที่เคยเป็นภาษาสากลของยุโรปในช่วงเวลาหนึ่ง ในยุคต่อมาเกิดการปฏิวัติอุตสาหกรรม ทำให้การพัฒนาเครื่องจักรที่ใช้ในการผลิตเป็นที่นิยมในยุโรปและส่งผลต่อการผลิตในพื้นที่อื่นๆ ของโลกในเวลาต่อมา ซึ่งทำให้วิถีการผลิตเปลี่ยนแปลงไปนับแต่บัดนั้น เมื่อการผลิตในภาคอุตสาหกรรมเปลี่ยนแปลงไป ระบบเศรษฐกิจของโลกก็เปลี่ยนไปด้วย การใช้ระบบเศรษฐกิจที่เริ่มจะทำให้โลกเป็นระบบเดียวกันผ่านกลไกการปริวัติเงินตราโดยอ้างอิงจากหลักการเดียวกันเกิดขึ้น และส่งผลต่อการสร้างองค์กรที่มีบทบาทในเชิงพาณิชย์ระดับโลก เช่น องค์กรการค้าระหว่างประเทศ (WTO) เกิดกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) จนถึงปัจจุบันที่ความยิ่งใหญ่ทางด้านเศรษฐกิจของประเทศจีน ส่งผลต่อการค้าการพาณิชย์ของโลก และเปลี่ยนแปลงฐานการผลิตสินค้าในโลกปัจจุบันไปอย่างมหาศาล อย่างไรก็ดีกลไกเหล่านี้จะไม่สามารถประสบความสำเร็จได้หากขาดกระบวนการโลกาภิวัฒน์อีกประการหนึ่งคือ โลกาภิวัฒน์โดยกลไกการเมืองและวัฒนธรรม ซึ่งถือเป็นช่องทางที่เข้าสู่ความเป็นโลกยุคปัจจุบันที่สุด โดยการทำงานของกลไกการเมืองจะแสดงบทบาทผ่านนโยบายระหว่างประเทศ และกฎหมายระหว่างประเทศ อันเป็นการสร้างระเบียบ แบบแผน การปฏิบัติแก่สมาชิกของโลก ในขณะที่เราไม่สามารถหลีกเลี่ยงกระแส "อุตสาหกรรมวัฒนธรรม" ดังที่ปรากฏผ่านผลงานเพลงของศิลปินเกาหลีอันเป็นที่ชื่นชมของบรรดาแฟนเพลงชาวไทยอย่างมีนัยสำคัญ ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นมาในยุคหลังมักดำเนินการผ่านช่องทางของเทคโนโลยีสารสนเทศเป็นสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในโลกสังคมออนไลน์ผ่านอินเตอร์เน็ตที่ทำให้การเคลื่อนที่ของข้อมูลข่าวสารนั้นข้ามพรมแดนได้อย่างรวดเร็วขึ้น

หากพิจารณาในบริบทของการขยายพรมแดนทางการเมือง และวัฒนธรรม บนพื้นฐานของเทคโนโลยีสารสนเทศในปัจจุบัน เราคงปฏิเสธไม่ได้ว่า ความตระหนักในเรื่องปัญหาสิ่งแวดล้อมนั้นก็เป็นเรื่องโลกาภิวัฒน์เช่นกัน ตัวอย่างเช่น เราจะไม่มีทางรู้เลยว่าโลกกำลังอยู่ในสภาวะการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ หากเราไม่ได้อ่านข้อมูลข่าวสารที่นำเสนอเราแทบทุกช่องทาง แต่โดยปัจจัยของสังคมที่มีอยู่ในปัจจุบัน แม้เราจะไม่ได้รับรู้จากสื่อ คนรอบข้างเราก็จะนำเอาประเด็นปัญหาเรื่องสิ่งแวดล้อมมาบอกเราเอง และที่สำคัญคือเมื่อเรารับข้อมูลเหล่านั้น เราจะกลายเป็นคนที่อยู่ในระบบโลกาภิวัฒน์ของโลกทันที คือเราจะรับรู้ถึงข้อมูลชุดเดียวกันกับที่คนทั้งโลกรู้ คือโลกกำลังร้อนขึ้น สภาพภูมิอากาศของโลกเกิดความแปรปรวน และเรามีหน้าที่ในการลดความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นในอนาคตด้วยการใช้ "ถุงผ้าลดโลกร้อน" หรือ "การขี่จักรยานลดมลภาวะ" แม้ว่าเราจะไม่ได้สนใจว่าการผลิตถุงผ้า หรือการผลิตจักรยานที่เพิ่มขึ้น ก็เป็นการสร้างมลภาวะแก่โลกเช่นกัน แต่เราทำตามกระแสที่สังคมเห็นดีเห็นงาม เพราะกระบวนการสร้าง "สำนึกร่วมกัน" (Common conscious) ทำงานในตัวเราในสภาวะ "ไร้สำนึก" (Unconscious) ไปเรียบร้อยแล้ว

ความพยายามในการสร้างกฎหมายระดับโลกเพื่อแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมก็เช่นกัน เกิดจากความตระหนักแบบสำนึกร่วมกันของชาวโลก ในการสร้างกลไกทางการเมืองระหว่างประเทศ เพื่อทำให้กระบวนการโลกาภิวัฒน์ทางด้านการเมืองระหว่างประเทศทำงาน และสิ่งนี้จะส่งผลต่อการปฏิบัติของประเทศต่างๆ ให้เกิดความสอดคล้องกัน ไปจนถึงการสร้างกฎหมายภายในที่สอดคล้อง และการปฏิบัติของคนในแต่ละชาติที่สอดคล้องกัน แม้ว่าเขาเหล่านั้น ไม่เคยแม้แต่จะเจอหน้ากัน แต่สำนึกร่วมกันได้ว่า "เราไม่ได้อยู่ในโลกคนเดียว" และเรามี "เพื่อนที่ประสบชะตากรรมเดียวกัน" อยู่ทั้งโลก เราจึงมีหน้าที่ไม่แตกต่างจากคนอื่นที่จะต้องร่วมกัน ลดโลกร้อนต่อไป

จุดเริ่มต้นของปัญหาหมอกควันข้ามแดนแบบโลกาภิวัฒน์ เกิดในทศวรรษ 1930 ในคดี Trail Smelter ซึ่งเป็นกรณีที่สหรัฐอเมริกาฟ้องร้องประเทศแคนาดา จากการที่แคนาดาให้สัมปทานบริษัท Trail ในการประกอบกิจการถลุงแร่ ซึ่งมีส่วนประกอบของสังกะสีและตะกั่ว เป็นผลให้เกิดก๊าซซัลเฟอร์ไดออกไซด์ แพร่กระจายข้ามแดนจากเมือง British Columbia ของแคนาดาลงมายังเมือง Washington ของประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งอยู่ห่างลงมาทางตอนใต้ของ British Columbia ไม่มากนัก ผลที่เกิดขึ้นคือก๊าซดังกล่าวสร้างความเสียหายเป็นอย่างมากต่อผลผลิตทางการเกษตร ปศุสัตว์ และอาคารบ้านเรือน[6] ในช่วงเวลาดังกล่าวยังไม่มีสิ่งที่พอจะเรียกได้ว่าเป็นมาตรฐานระหว่างประเทศ เช่น กฎหมายระหว่าง ที่จะจัดการกับปัญหาดังกล่าวได้แต่อย่างใด การระงับข้อพิพาทที่เกิดขึ้นในช่วงเวลานั้นจึงเป็นไปโดยการสร้างคณะอนุญาโตตุลาการที่ทั้งสองฝ่ายสร้างขึ้น และก่อให้เกิดสิทธิในการเรียกร้องค่าเสียหายที่แคนาดาจะต้องชดใช้แก่สหรัฐอเมริกา รวมตลอดจนถึงการกำหนดมาตรการ เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดปัญหาในอนาคต[7] เป็นเรื่องน่าประหลาดที่ตามกฎหมายภายในนั้น หลักเกณฑ์ในเรื่องการชดใช้ค่าสินไหมทดแทนทางละเมิดเป็นเรื่องที่มีมายาวนาน แต่เมื่อเกิดประเด็นมลภาวะข้ามแดนในลักษณะที่ก่อให้เกิดความเสียหายทำนองเดียวกันกับการละเมิด กลับไม่มีการนำหลักการพื้นๆ เหล่านี้มาใช้ได้โดยตรง

ในทางกฎหมายสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศนั้น มีหลักการสำคัญประการหนึ่ง คือหลัก "ผู้ก่อมลภาวะเป็นผู้จ่าย" (หรือชดใช้ความเสียหาย) (Polluter Pays Principle: PPP) เป็นหลักการเฉพาะ แม้หลักการประการดังกล่าวไม่ได้เกิดขึ้นเนื่องจากคดี Trail Smelter แต่เกิดขึ้นมาก่อนหน้านั้นโดยมีผู้ศึกษาว่าน่าจะเกิดขึ้นมาจากกลุ่มนักเศรษฐศาสตร์ในราวทศวรรษ 1920 แต่ประเด็นสิ่งแวดล้อมยังไม่เป็นที่สนใจของสังคมโลก หลักการดังกล่าวจึงไม่ถูกนำมาใช้อย่างจริงจัง แต่เริ่มมาก่อตัวอีกครั้งในทศวรรษ 1970 โดยองค์การความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนาของประชาคมยุโรป (Organisation for Economic Co-operation and Development: OECD)[8] ซึ่งปรากฏหลักฐานผ่าน "แนวทางสำหรับหลักการว่าด้วยธุรกิจระหว่างประเทศในนโยบายสิ่งแวดล้อม" (Guiding Principles concerning International Economic Aspects of Environmental Policies)[9] แต่ถึงอย่างไรก็ดี คดี Trail Smelter ซึ่งก็มีกลิ่นไอของการยืนยันสิทธิของผู้เสียหายจากปัญหามลภาวะสิ่งแวดล้อม โดยกำหนดให้ผู้ก่อความเสียหายตองชดใช้ค่าเสียหาย ซึ่งก็ไม่ได้แตกต่างจากคดีละเมิดแพ่งทั่วไป สิ่งที่แตกต่างคือ คดี Trail Smelter กลายเป็นหลักฐานสำคัญที่ชี้ให้เห็นแก่บรรดาเหล่านักกฎหมายระหว่างประเทศว่า กระบวนการโลกาภิวัฒน์เกิดขึ้นกับเรื่องมลภาวะข้ามแดนแล้ว กล่าวคือมลภาวะทางอากาศไม่ใช่แค่เรื่องในประเทศ และนำมาสู่แนวทางในการสร้างมาตรฐานระดับโลกในการแก้ไขปัญหาต่อไป

ในปี 1979 ปรากฎหลักกฎหมายระหว่างประเทศในรูปแบบของอนุสัญญาฉบับแรกที่ว่าด้วยเรื่องมลภาวะทางกาศข้ามแดน ที่ชื่อว่า อนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยมลภาวะทางอากาศข้ามแดนที่มีลักษณะแพร่กระจายอย่างกว้างขวาง** (Geneva Convention on Long-range Transboundary Air Pollution) ซึ่งได้รับการรับรองโดยคณะกรรมาธิการเศรษฐกิจยุโรปแห่งสหประชาชาติ (United Nations Economic Commission for Europe: UNECE)[10] ซึ่งมีหลักการพื้นฐานในการสร้างกระบวนการทางการทูต การแลกเปลี่ยนข้อมูลร่วมกัน การปรึกษาหารือกัน การวิจัย และความร่วมมือในการทำการวิจัยเพื่อพัฒนา และตรวจตราการปฏิบัติตามอนุสัญญา เพื่อกำจัดปัญหามลภาวะทางอากาศข้ามแดน ทั้งในระดับภายในประเทศ และระดับระหว่างประเทศ[11] ข้อจำกัดสำคัญของอนุสัญญาฉบับนี้คือ การบังคับใช้เกิดขึ้นเฉพาะประเทศในภูมิภาคยุโรป[12] ทำให้กระบวนการโลกาภิวัฒน์ซึ่งควรจะเกิดขึ้นผ่านมาตรการทางกฎหมายระหว่างประเทศยังไม่บรรลุผลจริง

อย่างไรก็ดี แม้การทำให้ประชากรโลกส่วนใหญ่ได้เข้าใจมาตรฐานของโลกร่วมกันในแบบโลกาภิวัฒน์ ผ่านกฎหมายระหว่างประเทศจะดูไม่สำเร็จ แต่ความพยายามต่อมาก็ยังคงเกิดขึ้นในพื้นที่ภูมิภาคอื่นๆ เช่น ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยปรากฏหลักฐานผ่าน "ข้อตกลงอาเซียนว่าด้วยมลภาวะหมอกควันข้ามแดน" (ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution) ในปี 2002 ซึ่งแม้ว่าจะสร้างขึ้นมาโดยเหตุที่มีวิกฤติไฟป่าเกิดขึ้นในประเทศอินโดนีเซียในช่วงเวลาดังกล่าวก็ตาม[13] แต่ผลของข้อตกลงดังกล่าวก็มีลักษณะเป็นการบังคับกับกลุ่มประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เป็นความพยายามในการสร้างสำนึกร่วมกันในการแก้ไขปัญหาหมอกควันข้ามแดนที่เกิดจากปัญหาไฟป่าของอินโดนีเซีย แต่ข้อน่าสงสัยคือ มีเพียงเฉพาะปัญหาหมอกควันที่ส่งผลกระทบต่อภาคใต้ของไทยจากไฟป่าอินโดนีเซียเท่านั้นหรือที่จะได้รับการแก้ไขโดยข้อตกลงอาเซียนว่าด้วยมลภาวะหมอกควันข้ามแดน เพราะการปฏิบัติที่เกิดขึ้นในเวทีอาเซียนแต่ละครั้งมักเป็นกรณีที่ไทยหยิบยกปัญหาเรื่องไฟป่าจากอินโดนีเซียขึ้นหารือแต่เพียงประเด็นเดียว[14] คำตอบคือไม่ใช่ เนื่องจากข้อตกลงนี้ถูกสร้างขึ้นมาบนพื้นฐานของการป้องกันและลดมลภาวะข้ามแดนในชั้นบรรยากาศที่มากกว่าเฉพาะเรื่องไฟป่า[15] แต่ปัญหาเรื่องหมอกควันในพื้นที่ภาคเหนือตอนบนของไทยกลับไม่ได้กลับไม่มีการกล่าวอ้างถึงในเวทีที่เกี่ยวข้องกับข้อตกลงอาเซียนนี้ประการใด แนวทางที่ปรากฏภายในประเทศคือ การสร้างกฎหมายภายในระดับข้อบัญญัติท้องถิ่นว่าด้วยเรื่องการเผาในที่โล่ง เพื่อป้องกันการสร้างมลภาวะทางอากาศของประเทศไทยเอง แม้ว่าในทางการวิจัยจะพบว่าหมอกควันที่เกิดขึ้นจะไม่ได้มาจากกิจกรรมของเกษตรกรไทยแต่เพียงฝ่ายเดียวก็ตาม[16]

แม้การแก้ไขปัญหาหมอกควันข้ามแดนในพื้นที่ภาคเหนือตอนบนของไทยจะยังไม่ได้รับการแก้ไขอย่างเป็นรูปแบบครบทั้งกระบวนการ คือไม่มีการแสวงหาทางแก้ไขร่วมกันของเหล่าบรรดาผู้ก่อมลภาวะทั้งไทยและเพื่อนบ้านเช่นลาวหรือเมียนม่า แต่ประเด็นเรื่องหมอกควันข้ามแดนที่ปรากฏทั้งในภูมิภาคอื่นๆ และภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยก่อให้เกิดความพยายามในการสร้างกลไกระดับกฎหมายระหว่างประเทศหรือข้อตกลงระหว่างประเทศขึ้นเพื่อจัดการปัญหาดังกล่าว ก็เป็นข้อพิสูจน์ที่เพียงพอแล้วว่า หมอกควันข้ามแดนไม่ใช่เรื่องของประเทศใดประเทศหนึ่ง เพราะการข้ามแดนได้ของมลภาวะหมอกควัน สร้างความเสียหายร่วมกัน และความตระหนักร่วมกันในการแสวงหาแนวทางแก้ไข แบบไม่จำกัดพรมแดน การเกิดขึ้นของการแก้ไขปัญหาร่วมกันนี้ก็เป็นลักษณะความเป็นโลกาภิวัฒน์เช่นเดียวกัน เพียงแต่ปัญหาหมอกควันยังไม่ใช่ปัญหาใหญ่ระดับโลกเท่านั้น ความพยายามสร้างกฎหมายขึ้นมาจึงหยุดอยู่ที่ความเป็น Regionalization หรือ ภูมิภาคภิวัฒน์ อย่างไรก็ดี เราปฏิเสธไม่ได้ว่าแนวคิดในการสร้างกฎหมายระหว่างประเทศเพื่อควบคุมและแก้ไขปัญหาเช่นนี้ รวมถึงการตระหนักในปัญหาสิ่งแวดล้อมที่ภูมิภาคต้องเผชิญร่วมกันนั้น เป็นมรดกทางความคิดของกระแสโลกาภิวัฒน์อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ปัญหาหมอกควันจึงกลายเป็นเรื่องโลกาภิวัฒน์เพราะเป็นเรื่องที่ไม่มีพรมแดน เช่นเดียวกับการพยายามลดพรมแดนในเรื่องต่างๆ เพื่อก่อให้เกิดความเป็นโลกาภิวัฒน์

อ้างอิง