ตีความกฎหมาย: เมื่อกรุงเทพมหานครและชุมชนป้อมมหากาฬคือความเป็นหนึ่งเดียว

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

ประกาศกรุงเทพมหานคร ลงวันที่ 28 มีนาคม 2559 เป็นประกาศล่าสุดที่มีผลต่อผู้อยู่อาศัยในพื้นที่ป้อมมหากาฬ โดยขอความร่วมมือผู้ที่อยู่อาศัยในบริเวณที่เกี่ยวข้อง รื้อย้ายสิ่งปลูกสร้างออกจากพื้นที่ภายในวันที่ 30 เมษายน 2559 โดยเปิดช่องให้ผู้ที่อยู่อาศัยในบริเวณดังกล่าวที่ประสงค์จะย้ายออกสามารถรับความช่วยเหลือจากเขตพระนคร รวมถึงบริการจัดหาที่อยู่อาศัยให้กับผู้มีความประสงค์ โดยความร่วมมือกับการเคหะแห่งชาติ ในวันที่ 19 เมษายน 2559

กรุงเทพมหานครต่อกรณีการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อจัดทำประโยชน์ตามแผนในโครงการพัฒนาที่ดินบริเวณเกาะรัตนโกสินทร์ ซึ่งเป็นผลจากนโยบายระดับชาติในการพัฒนาการใช้ประโยชน์ที่ดิน เฉพาะกรณีพื้นที่ป้อมมหากาฬ กรุงเทพมหานครมีสองสถานะ คือ ผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินที่ดินทั้งแปลง ซึ่งมีผู้อยู่อาศัยบางส่วนแสดงจุดยืนว่าจะอยู่อาศัยในพื้นที่ดังกล่าวต่อไปโดยยืนยันในสิทธิในการอยู่อาศัย และหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ

นโยบายระดับชาติของรัฐในการพัฒนาที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ กับความไม่สอดรับกับข้อเท็จจริงเรื่อง "พื้นที่" ซึ่ง "รัฐ" มองว่าที่ดินเป็นทรัพย์สินของรัฐที่สามารถนำมาใช้ประโยชน์ได้ตามนโยบายที่ตนกำหนดขึ้น โดยปราศจากการมองข้อเท็จจริงของบุคคลที่อยู่อาศัยในบริเวณดังกล่าว ที่มีความซับซ้อนผูกโยงบนความสับสนในระบบกรรมสิทธิ์ที่ดินของรัฐ นำมาซึ่งความขัดแย้งระหว่างบุคคลและหน่วยงานของรัฐ ซึ่งเป็นองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่ยืดเยื้อยาวนานนับสิบปี

ผู้เขียนมีข้อสังเกตต่อประกาศฉบับนี้ ในส่วนต้นของประกาศ อันเป็นที่มาและเหตุผลที่ขอให้ผู้อยู่อาศัยในบริเวณที่เกี่ยวข้อง รื้อย้ายสิ่งปลูกสร้างออกจากพื้นที่ ซึ่งเป็นผลของการเวนคืนที่ดินโดยกรุงเทพมหานครเพื่อจัดทำสวนสาธารณะและอนุรักษ์โบราณสถานตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน ในท้องที่แขวงบวรนิเวศ เขตพระนคร กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2535ขัดแย้งกับพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 หรือบทบัญญัติของกฎหมายอื่นหรือไม่ อย่างไรนั้น มีรายละเอียดที่จำต้องพิจารณาคือ

1.ความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ตามที่กรุงเทพมหานครอ้างถึง ในประกาศกรุงเทพมหานครฉบับนี้ เป็นการความเห็นที่ได้จากการหารือนั้น ผูกพันให้กรุงเทพมหานครต้องปฏิบัติตามหรือไม่ อย่างไร จำต้องพิจารณาถึงข้อเท็จจริงที่ปรากฎขึ้นเป็นเบื้องต้นเสียก่อนว่า แม้การที่กรุงเทพมหานครได้ที่ดินบริเวณดังกล่าวมาจากการตกลงซื้อขายโดยอาศัยอำนาจบังคับของกฎหมายนั้นก็ตาม ก็สืบเนื่องมาจากหลักเกณฑ์และวิธีการตามกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ คือ พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน ในท้องที่แขวงบวรนิเวศ เขตพระนคร กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2535

พระราชกฤษฎีกาเป็นกฎหมายซึ่งตราขึ้นโดยอำนาจขององค์กรผู้ใช้อำนาจฝ่ายบริหาร ในเฉพาะกรณีที่ฝ่ายบริหารมีความจำเป็นเร่งด่วนในการบริหารซึ่งจำเป็นต้องมีบทบัญญัติของกฎหมายที่ให้อำนาจ อันมีผลบังคับเป็นการชั่วคราว กล่าวคือ มีผลบังคับใช้ในระยะเวลาที่จำกัด ซึ่งสาระสำคัญของพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ ที่มีสภาพบังคับเทียบเท่ากับกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ แม้จะมิได้มีการตราพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ใช้บังคับในท้องที่ดังกล่าว ก็ย่อมมีผลบังคับให้กรุงเทพมหานครดำเนินการไปตามวัตถุประสงค์ของการเวนคืนดังกล่าวตามระยะเวลาที่กำหนดไว้ และได้มีประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี ลงวันที่ 1 ตุลาคม 2536 เรื่อง กำหนดให้การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงบวรนิเวศ เขตพระนคร กรุงเทพมหานคร เป็นกรณีที่มีความจำเป็นโดยเร่งด่วนกรุงเทพมหานครจึงมีพันธะในอันที่จะต้องนำที่ดินไปใช้ตามวัตถุประสงค์ของการเวนคืน เพื่อให้เจ้าหน้าที่หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากเจ้าหน้าที่มีอำนาจเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์นั้นได้

กรุงเทพมหานครในฐานะเจ้าหน้าที่เวนคืนได้อาศัยอำนาจตามมาตรา 13 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 เป็นเหตุให้กรุงเทพมหานครออกประกาศกรุงเทพมหานคร ลงวันที่ 24 มกราคม 2546 เรื่อง แจ้งกำหนดวันเข้าทำการรื้อถอนโรงเรือน สิ่งปลูกสร้าง โดยให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างภายในชุมชนป้อมมหากาฬทำการรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างและขนย้ายทรัพย์สินออกจากชุมชนป้อมมหากาฬก่อนการเข้ารื้อถอนในวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2546 ระหว่างการนั้น ผู้อยู่อาศัยในชุมชนป้อมมหากาฬได้ทำคำร้องเป็นคดีพิพาทต่อศาลปกครองชั้นต้น คดีหมายเลขคำที่ 432/2546 คดีหมายเลขดำที่ 1196/2546 อันเป็นการโต้แย้งการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ของกรุงเทพมหานครซึ่งกระทบสิทธิในทรัพย์สินของผู้้ฟ้องคดีทั้งหนึ่งร้อยสี่คน โดยมีคำพิพากษา (อุทธรณ์) ศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขดำที่ อ.168/2546 คดีหมายเลขแดงที่ อ.169/2547 ลงวันที่ 30 ธันวาคม 2547 เป็นผลให้การเข้ารื้อถอนโรงเรือน และสิ่งปลูกสร้างในที่ดินดังกล่าวโดยกรุงเทพมหานครยังไม่อาจดำเนินการได้แล้วเสร็จ

ทั้งยังปรากฎข้อเท็จจริงว่า เมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2546 ได้มีการประกาศระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการอนุรักษ์และพัฒนากรุงรัตนโกสินทร์และเมืองเก่า พ.ศ.2546 ตามความในมาตรา 11 (8) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 อันมีวัตถุประสงค์ให้ การกำหนดนโยบาย แผนงาน มาตรการ และแนวทางเกี่ยวกับการอนุรักษ์และพัฒนากรุงรัตนโกสินทร์ และเมืองเก่าดำเนินไป อย่างเป็นระบบและมีประสิทธิภาพรวมทั้ง ส่งเสริมให้ภาคเอกชนและประชาชน ได้มีส่วนร่วมในการอนุรักษ์และพัฒนากรุงรัตนโกสินทร์ และเมืองเก่า เพื่อให้กรุงรัตนโกสินทร์ และเมืองเก่าเป็นมรดกทางวัฒนธรรมสืบทอดความเจริญรุ่งเรือง ทางด้านศิลปวัฒนธรรมอันยิ่งใหญ่ของชาติตลอดไป ได้ยกเลิกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการอนุรักษ์และพัฒนากรุงรัตนโกสินทร์ และเมืองเก่า พ.ศ.2541 และจัดให้มีคณะกรรการอนุรักษ์และพัฒนากรุงรัตนโกสินทร์ และเมืองเก่าขึ้น เพื่อดำเนินการกำหนดนโยบาย แผนงาน มาตรการ และแนวทางเกี่ยวกับการอนุรักษ์และพัฒนากรุงรัตนโกสินทร์ และเมืองเก่า ตามบัญญัติไว้ในระเบียบนี้

คณะกรรมการอนุรักษ์และพัฒนากรุงรัตนโกสินทร์ และเมืองเก่า โดยกรุงเทพมหานคร ได้มอบหมายให้สถาบันวิจัยและพัฒนา มหาวิทยาลัยศิลปกร ดำเนินการศึกษาวิจัยการใช้ประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าว ภายใต้โครงการวิจัยเพื่อจัดทำแผนแม่บทเพื่อการอนุรักษ์และพัฒนา ชุมชนบ้านไม้โบราณ "ป้อมมหากาฬ" โดยมีวัตถุประสงค์ที่มุ่งแก้ปัญหาข้อขัดแย้งระหว่างกรุงเทพมหานครและผู้อยู่อาศัยในชุมชนนั้นต่อเนื่องกันมาโดยตลอด และเสนอเป็นแผนแม่บทเพื่อการอนุรักษ์และพัฒนาชุมชนบ้านไม้โบราณในการดำเนินการจัดทำสวนสาธารณะและอนุรักษ์โบราณสถานตามรูปแบบที่กรุงเทพมหานครกำหนด ซึ่งทำให้มีข้อเท็จจริงเปลี่ยนแปลงในสิ่งที่เป็นสาระสำคัญต่อการพิจารณาเลือกแผนการพัฒนาของกรุงเทพมหานครทั้งในฐานะ ผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินซึ่งมีอำนาจเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ที่ยังมีผู้ประสงค์จะอยู่อาศัยต่อ และผู้มีอำนาจหน้าที่ในฐานะหน่วยงานของรัฐที่ต้องดำเนินการตามกฎหมายในการจัดทำบริการสาธารณะ

เมื่อพิจารณาตามความเห็นดังกล่าว ซึ่งกรุงเทพมหานคร ได้มีหนังสือ ที่ กท 0405/6234 ลงวันที่ 22 ธันวาคม 2549 ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เพื่อหารือในการดำเนินการจัดทำสวนสาธารณะและอนุรักษ์โบราณสถานตามรูปแบบที่กรุงเทพมหานครกำหนดโดยจะดำเนินการตามแผนแม่บทเพื่อการอนุรักษ์และพัฒนาชุมชนบ้านไม้โบราณ จะขัดแย้งกับพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 หรือบทบัญญัติของกฎหมายอื่นหรือไม่ อย่างไร นั้น สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้มีความเห็นโดยบันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การนำพื้นที่เพื่อจัดทำสวนสาธารณะและอนุรักษ์โบราณสถานของชาติ มาจัดทำเป็นสวนสาธารณะในรูปแบบ พิพิธภัณฑ์กลางแจ้งที่มีชีวิต เรื่องเสร็จที่ 499/2550 เพื่อเป็นการตอบข้อหารือดังกล่าวต่อกรุงเทพมหานคร พร้อมส่งพร้อมหนังสือ ที่ นร 0901/1092 ลงวันที่ 26 กรกฎาคม 2550 ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีถึงสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีด้วยนั้น

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 7) ได้พิจารณาข้อหารือดังกล่าว รวมทั้งได้รับฟังคำชี้แจงจากผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (สำนักงานปลัดกระทรวง) และผู้แทนกรุงเทพมหานครแล้ว มีความเห็นว่า กรุงเทพมหานครไม่สามารถจัดทำสวนสาธารณะและอนุรักษ์โบราณสถานตามแผนแม่บทเพื่อการอนุรักษ์และพัฒนาชุมชนบ้านไม้โบราณในรูปแบบ พิพิธภัณฑ์กลางแจ้งที่มีชีวิตได้ เพราะจะเป็นการขัดต่อพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 และหลักการคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนั้น

ผู้เขียนมีความเห็นว่า การตอบข้อหารือของคณะกรรมการกฤษฎีกาตามที่หน่วยงานของรัฐมีข้อหารือมานั้น เป็นการให้ความเห็นในฐานะหน่วยงานที่ปรึกษาทางกฎหมายของฝ่ายบริหารและฝ่ายปกครอง เฉพาะในการให้คำปรึกษาต่อฝ่ายปกครอง ซึ่งหารือมานั้น เป็นประเด็นหารือเพื่อนำไปสู่แนวทางการปฏิบัติการตามกฎหมายของหน่วยงานของรัฐตามเรื่องที่ขอหารือมาว่าจะกระทำได้แค่ไหน เพียงไร และจะขัดต่อกฎหมายที่เกี่ยวข้องหรือไม่ วัตถุประสงค์ก็เพื่อนำไปสู่ปฏิบัติการในทางปกครอง ของหน่วยงานทางปกครองที่ต้องดำเนินงานเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะและกระทบสาระสำคัญในสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญของบุคคลให้น้อยที่สุด ซึ่งเป็นไปตามหลักนิติรัฐ

ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกาต่อข้อหารือของกรุงเทพมหานคร ไม่เป็นคำวินิจฉัยชี้ขาดผูกพันให้ฝ่ายปกครอง คือ หน่วยงานของรัฐที่ส่งข้อหารือมาปฏิบัติตาม เป็นข้อแนะนำจากหน่วยงานที่มีหน้าที่ให้คำปรึกษาทางกฎหมายแก่ฝ่ายบริหารหรือฝ่ายปกครองเท่านั้น กรุงเทพมหานครจะดำเนินการ อันแตกต่างจากความเห็นต่อข้อหารือของคณะกรรมการกฤษฎีกา เหมือนหรือแตกต่างออกไปเป็นอย่างไรก็ย่อมสามารถกระทำได้ ทั้งนี้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ

2.กรุงเทพมหานคร เป็นหน่วยงานปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ มีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายบัญญัติให้จัดทำบริการสาธารณะในเขตกรุงเทพมหานคร โดยจำแนกการจัดทำบริการสาธารณะของกรุงเทพมหานครตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528 หมวด 5 ได้สามลักษณะ ได้แก่

2.1.การจัดทำบริการสาธารณะที่กรุงเทพมหานครสามารถดำเนินการได้ด้วยตนเอง
2.2.การจัดทำบริการสาธารณะที่ในเขตกรุงเทพโดยหน่วยงานรัฐอื่น ตามกฎหมายอื่นที่บัญญัติไว้
2.3.การจัดทำบริการสาธารณะที่กรุงเทพมหานครร่วมกันจัดทำร่วมกับหน่วงงานของรัฐอื่นในพื้นที่ต่อเนื่อง

การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในเขตป้อมมหากาฬอันเป็นกรรมสิทธิ์ของกรุงเทพมหานครเพื่อ เพื่อจัดทำสวนสาธารณะและอนุรักษ์โบราณสถาน ตามวัตถุประสงค์ของการเวนคืนตามบทบัญญัติแห่งพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่แขวงบวรนิเวศ เขตพระนคร กรุงเทพมหานคร พ.ศ.2535 ซึ่งเป็นการดำเนินงานตามนโยบายรัฐบาลที่มีแผนงานกำกับให้กรุงเทพมหานครต้องปฏิบัตินั้น

เมื่อพิจารณาถึง อำนาจหน้าที่ของกรุงเทพมหานครตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ให้เป็นสำคัญ ประกอบกับวัตถุประสงค์ในการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามบทบัญญัติในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ตลอดจนกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องกันแล้วนั้น มีความเห็นว่า กรุงเทพมหานครในฐานะหน่วยงานที่ให้อำนาจกระทำการในทางปกครองย่อมมีหน้าที่กระทำการตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้ในการจัดทำบริการสาธารณะ ซึ่งการจัดทำบริการสาธารณะทุกประเภทย่อมกระทบสิทธิเสรีภาพของบุคคลโดยสภาพ หน่วยงานทางปกครองที่จะกระทำการใดๆ นั้น จำต้องมีการศึกษาผลกระทบที่เกิดขึ้นอย่างรอบด้านเพื่อนำไปสู่การพิจารณาเพื่อเสนอแผนงาน ที่นำไปสู่การจัดทำบริการสาธารณะที่เกิดประโยชน์เป็นการทั่วไป โดยกระทบสิทธิของผู้เสียประโยชน์จากการดำเนินงานซึ่งอยู่ในพื้นที่นั้นให้เกิดผลเสียหายน้อยที่สุด

การนำที่ดินแปลงดังกล่าวซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของกรุงเทพมหานครไปใช้เพื่อจัดทำสวนสาธารณะและอนุรักษ์โบราณสถานโดยนโยบายของรัฐบาลนั้น ได้มีการจัดทำแผนตามนโยบายรัฐบาลและมีการปรับปรุงแผนการมาโดยตลอดนับตั้งแต่ พ.ศ.2503 ที่มีนโยบายรัฐบาลที่เกี่ยวข้องกับการปรับปรุงพื้นที่ดังกล่าว แสดงให้เห็นว่า นโยบายเป็นเพียงแนวทางอย่างกว้างที่นำไปสู่การกำหนดแผนดำเนินการของหน่วยงานทางปกครองที่เหมาะสม กรณีนี้ปรากฎว่า แผนการพัฒนามีหลายแผนผ่านผลการศึกษาวิเคราะห์จากหลายหน่วยงาน ซึ่งมีทั้งแผนภาพรวมโดยตลอดทั้งบริเวณพื้นที่เกาะรัตนโกสินทร์และแผนเฉพาะพื้นที่ที่สอดรับกับแผนภาพรวมของโครงการ

โดยปกติของการศึกษาวิเคราะห์เพื่อพัฒนาการใช้ประโยชน์ในที่ดินเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะนั้น ไม่ได้มีสภาพทางกายภาพเท่านั้นที่เป็นวัตถุของการศึกษาเพื่อพัฒนาการใช้ประโยชน์ที่ดิน คงมีวิธีชีิวิตของบุคคลซึ่งเป็นประธานแห่งสิทธิตามรัฐธรรมนูญดำรงอยู่ด้วย การจัดทำแผนงานจึงต้องพิจารณาให้รอบคอบ โดยองค์ความรู้อย่างสหวิชาที่ประกอบกันให้บุคคลทุกกลุ่มและทุกประเภทเข้าถึงประโยชน์ในการใช้ที่ดินได้อย่างสูงสุดร่วมกัน ซึ่งบุคคลผู้ถูกกระทบสิทธิมากที่สุดในกรณีนี้ คือ ผู้อยู่อาศัยในเขตพื้นที่ดังกล่าว

การที่กรุงเทพมหานครดำเนินการตามนโยบายรัฐบาลในเรื่องเดียวกัน ผ่านการศึกษาวิจัยโดยผลของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ลงวันที่ 24 มีนาคม 2546 นั้นเป็นไปเพื่อจัดทำแผนที่ระงับความขัดแย้งที่เกิดการกระทบสิทธิของผู้อยู่อาศัยที่เกิดขึ้นจากการกระทำทางปกครองของกรุงเทพมหานคร เมื่อได้ผลการศึกษาที่นำไปสู่การจัดทำแผนงานที่ดีกว่าโดยคงวัตถุประสงค์เดิมตามพระราชกฤษฎีกาฉบับดังกล่าว ผู้เขียนจึงมีความเห็นว่าด้วยอำนาจหน้าที่ของกรุงเทพมหานครย่อมใช้ดุลยพินิจกระทำการใดในหลายประการตามความสอดคล้องเหมาะสมกับสภาพความเป็นจริงที่มีอยู่หรือเปลี่ยนไปภายใต้บทบัญญัติของกฎหมายที่ให้อำนาจวินิจฉัยเอาไว้ โดยคำนึงถึงหลักความได้สัดส่วนหรือหลักพอสมควรแก่เหตุ ซึ่งเป็นหลักการสำคัญของฝ่ายปกครองที่ย่อมต้องผูกพัน ตามหลักการในระบอบการปกครองเสรีนิยมประชาธิปไตย

3. ตามบันทึกคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 499/2550 ที่คณะกรรมการกฤษฎีการมีความเห็นว่า กรุงเทพมหานครจะดำเนินการจัดทำสวนสาธารณะและอนุรักษ์โบราณสถานตามรูปแบบที่กรุงเทพมหานคร กำหนดโดยจะดำเนินการตามแผนแม่บทเพื่อการอนุรักษ์และพัฒนาชุมชนบ้านไม้โบราณมิได้ เนื่องจาก ขัดแย้งกับพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 หรือบทบัญญัติของกฎหมายอื่นนั้น คือพระราชกฤษฎีกาพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่แขวงบวรนิเวศ เขตพระนคร กรุงเทพมหานคร พ.ศ.2535 นั้น อันเป็นกฎหมายซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกาหยิบยกขึ้นมาตีความและให้ความเห็นนั้น ผู้เขียนมีความเห็นว่า ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาดังกล่าวรับฟังไม่ได้

นอกจากคณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งเป็นหน่วยงานที่ปรึกษาในการบังคับใช้กฎหมายให้แก่ฝ่ายปกครอง ซึ่งไม่ผูกพันหรือมีสภาพบังคับให้ปฏิบัติตามแล้ว การตีความตามถ้อยคำที่ปรากฎใน เฉพาะส่วนวัตถุประสงค์ที่กำหนดขึ้นเป็นการเฉพาะเพื่อประโยชน์ในการจัดทำสวนสาธารณะและอนุรักษ์โบราณสถานของชาติตามที่คณะกรรมการกฤษฎีกาอ้างถึงนั้น ไม่ได้วินิจฉัยลงในเนื้อหา กล่าวคือ ไม่ได้พิจารณาแผนแม่บทเพื่อการอนุรักษ์และพัฒนาชุมชนบ้านไม้โบราณ เพื่อชี้ลงไปว่าการจัดการพื้นที่ดังกล่าวในรูปแบบนี้ ผิดวัตถุประสงค์ตามที่ปรากฎในพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่แขวงบวรนิเวศ เขตพระนคร กรุงเทพมหานคร พ.ศ.2535 อย่างไร

ผู้เขียนยังมีความเห็นว่า องค์ความรู้ทั้งการจัดทำสวนสาธารณะและการอนุรักษ์โบราณสถานของชาติ เป็นองค์ความรู้เฉพาะด้านการผังเมืองและภูมิสถาปัตยกรรมศาสตร์ (Landscape Architecture) ที่มีผลต่อการจัดทำนโยบายสาธารณะที่นำไปสู่การพัฒนาที่เหมาะสมที่สอดรับกับสภาพความเป็นจริงในพื้นที่ ทั้งมิติทางกายภาพและมิติทางสังคมและวัฒนธรรม การพิจารณาเพียงถ้อยคำที่ใช้แตกต่างและไม่ได้พิจารณาไปถึงหลักการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ "เพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น" ตามที่บัญญัติในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย ก็ยิ่งเป็นความเห็นที่รับฟังไม่ได้ เพราะไม่ได้คำนึงถึงหลักการจัดทำบริการสาธารณะโดยฝ่ายปกครอง อันเป็นสาระสำคัญต่อความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองทุกลักษณะ

4.เมื่อกรุงเทพมหานครเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจกระทำการทางปกครอง โดยบทบัญญัติของกฎหมาย ที่ต้องดำเนินงานเพื่อจัดให้มีบริการสาธารณะในเขตพื้นที่ของตน ย่อมจะเป็นหน่วยงานรัฐที่มีข้อมูลและข้อเท็จจริงมากที่สุดกว่าหน่วยงานรัฐใด เมื่อแผนหลายแผนอาจนำไปสู่การพัฒนาที่ดินเพื่อประโยชน์ในการจัดทำสวนสาธารณะและอนุรักษ์โบราณสถานของชาติที่เป็นไปตามรูปแบบและขั้นตอนถูกต้องตามบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวข้องแล้ว

ผู้เขียนมีความเห็นว่า กรุงเทพมหานครย่อมชอบที่จะเลือกแผนใดแผนหนึ่งที่ก่อประโยชน์ต่อสาธารณะสูงสุดและกระทบต่อสิทธิที่จะอยู่อาศัยในสิ่งแวดล้อมที่ดี ซึ่งเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของบุคคลที่กว้างว่าสิทธิในทรัพย์สิน หรือในเคหสถานน้อยที่สุด ก็ย่อมชอบด้วยกฎหมาย ที่จะนำแผนที่มีความเหมาะสมกับสภาพความเป็นจริงในพื้นที่ทั้งในมิติทางกายภาพและมิติทางสังคม และวัฒนธรรมที่สุดในบรรดาแผนหลายแผนนั้นมาปฏิบัติเป็นการกระทำทางปกครอง ซึ่งตามแผนการพัฒนาพื้นที่ดังกล่าวก่อน แผนแม่บทเพื่อการอนุรักษ์และพัฒนาชุมชนบ้านไม้โบราณ มีลักษณะเป็นลานสวนสาธารณะโล่งกว้าง โดยมีป้อมมหากาฬซึ่งเป็นโบราณสถานตั้งอยู่ในลานนั้น โดยปกติวิญญูชนก็ย่อมจะเห็นได้ว่า การพัฒนาพื้นที่ตามแผนใดเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะมากกว่ากัน เมื่อพิจารณาประกอบกับความเป็นจริงในพื้นที่ ที่ยังคงมีผู้ประสงค์จะอยู่อาศัยต่อไป และรูปธรรมในการจัดการพื้นที่ในรูปของสวนสาธารณะอย่างพื้นที่ป้อมพระสุเมรุ ที่เน้นเป็นพื้นที่ในการจัดกิจกรรมสาธารณะก็ไม่เป็นที่ประจักษ์ว่า เป็นการอนุรักษ์โบราณสถาน คือ ตัวป้อมพระสุเมรุและแนวกำแพงที่ยังคงสภาพอยู่นั้น อย่างไร ซึ่งแผนเดิมต่อการพัฒนาพื้นที่ป้อมมหากาฬตามแบบจำลองที่เผยแพร่ที่กรุงเทพมหานครจำต้องดำเนินการนั้น มีลักษณะเดียวกันกับพื้นที่ป้อมพระสุเมรุ ผู้เขียนจึงมีข้อสังเกตว่า ไร้เหตุผลสนับสนุนที่สมเหตุสมผลว่าการพัฒนาพื้นที่ป้อมมหากาฬนั้นจะสอดรับกับวัตถุประสงค์ตามการตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ถือเอาถ้อยคำในพระราชกฤษฎีกาฉบับดังกล่าวได้อย่างไร

5.กรณีที่กรุงเทพมหานครเกรงว่า หากไม่ดำเนินการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าว จะถูกฟ้องร้องกล่าวโทษตามความผิดฐานเจ้าพนักงานปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ตามมาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญานั้น และนำไปสู่การร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาตินั้น 

ผู้เขียนมีความเห็นว่าความผิดฐานเจ้าพนักงานปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ตามมาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญาเป็นฐานความผิดในต่อตำแหน่งหน้าที่ ซึ่งบังคับเฉพาะพนักงานเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินกระบวนการยุติธรรมทางอาญาเท่านั้น การนำมาบังคับใช้กับเจ้าพนักงานทางปกครองในความผิดฐานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรานี้ จึงเป็นการตีความกฎหมายและบังคับใช้กฎหมายที่ผิดนิติวิธีทางกฎหมาย ซึ่งกฎหมายอาญาและกฎหมายปกครอง มีนิติวิธีแตกต่างกัน เนื่องด้วย เจ้าพนักงานทางปกครองซึ่งใช้อำนาจกระทำการทางปกครอง อันเป็นอำนาจหน้าที่ซึ่งแตกต่างกันกับอำนาจหน้าที่ในการดำเนินคดีอาญา และเจ้าพนักงานทางปกครอง ตกอยู่ในบังคับตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ตลอดจน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ซึ่งการที่เจ้าพนักงานงดเว้นกระทำการใด หรือละเลยการปฏิบัติหน้าที่ ไม่อาจนำฐานความผิดตามมาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญา มากล่าวโทษฟ้องร้องเพื่อให้รับผิดทางอาญาได้ เนื่องจากการกระทำทางปกครองเป็นการกระทำที่มีความแตกต่างและมีวิธีตรวจสอบการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายแตกต่างกันกับประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา

ดังนี้ ผู้เขียนจึงมีความเห็นว่า กรุงเทพมหานครไม่จำต้องปฏิบัติตามความเห็นของคณะกรรมการ ตามบันทึกคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 499/2550 และคงมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ สามารถจัดทำสวนสาธารณะและอนุรักษ์โบราณสถานตามแผนแม่บทเพื่อการอนุรักษ์และพัฒนาชุมชนบ้านไม้โบราณในรูปแบบ พิพิธภัณฑ์กลางแจ้งที่มีชีวิตได้ โดยไม่เป็นขัดต่อพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนไม่ขัดหลักการคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และให้ผลการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะของกรุงเทพมหานครเป็นประโยชน์สาธารณะกว้างขวางและครอบคลุมการใช้ประโยชน์ร่วมกันของบุคคลผู้เกี่ยวข้องกว่าแผนเดิมที่ให้กรุงเทพมหานครดำเนินการให้พื้นที่ดังกล่าวเป็นสวนสาธารณะเปิดกว้างล้อมบริเวณตัวป้อมมหากาฬ ซึ่งทำให้บุคคลผู้อยู่อาศัยในบริเวณนั้นถูกกระทบสิทธิในการมีที่อยู่อาศัยที่รัฐย่อมผู้พันและต้องให้การรับรองและคุ้มครองสูงกว่าสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลที่โดยปกติรัฐจะกระทำการใดที่กระทบสาระสำคัญแห่งสิทธิดังกล่าวได้อย่างจำกัดอยู่แล้ว

เครติดภาพ:  แฟนเพจชุมชนป้อมมหากาฬ

 

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

พื้นที่ประชาสัมพันธ์